論我國行政執(zhí)法中檢察建議問題

肖巧平

（中南大學 法學院，湖南長沙 410083）

檢察建議是檢察機關行使法律監(jiān)督權的重要方式，除了傳統(tǒng)的在訴訟活動中對參與訴訟各主體予以監(jiān)督之外，在行政執(zhí)法領域中檢察機關還可以通過對行政主體發(fā)出檢察建議來行使監(jiān)督權。通過對相關的行政機關發(fā)出檢察建議，可以督促行政主體嚴格規(guī)范行使執(zhí)法權，使之對相關案件的處理在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行。檢察建議既可以完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，彌補這些行政權監(jiān)管缺失的漏洞，從長遠看，還可以促進社會主義法治不斷發(fā)展完善。正是因為具有這樣的功能，檢察建議曾經(jīng)被當作是檢察機關行使一般法律監(jiān)督權的一種具體方式。

然而，即便是在2017年新《行政訴訟法》頒布之后，對行政執(zhí)法檢察建議的法律依據(jù)與理論研究仍十分不足。實踐中，由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督缺乏完善的法律保障制度，檢察機關只能依據(jù)各地地方性的規(guī)章制度開展行政執(zhí)法的檢察建議工作，而各地做法不盡相同，這樣無論是對其權威性和還是其程序正當性都十分不利。尤其是檢察建議的具體適用范圍以及法律效力問題尚未明確，導致在適用過程中存在的問題更加凸顯出來。這些問題阻礙了檢察建議制度的良性發(fā)展，也導致檢察建議的監(jiān)督優(yōu)勢不能很好的發(fā)揮出來。正是這些問題的存在，以行政執(zhí)法領域為研究視角，分析當前檢察建議制度存在的問題，并以問題為導向提出制度完善建議，便具有了鮮明的實踐意義。

一、行政執(zhí)法中檢察建議的學理基礎

（一）檢察權理論

檢察權理論作為檢察制度的基石，是我國社會主義法治理論體系的重要組成部分，也是我國長期政治實踐和司法制度發(fā)展的結晶。由于社會的政治活動發(fā)展到一定程度會促進權力的分工，制約和監(jiān)督權力的行使便成為國家權力的重要內(nèi)容，因此，在執(zhí)法權和司法權之外，監(jiān)督權的存在十分必要。在我國憲政體制內(nèi)，法律監(jiān)督權是由人大選舉產(chǎn)生的專門機關即檢察機關負責行使的。同時，在《憲法》和《檢察院組織法》的保障下，檢察機關在履行法律監(jiān)職權時具有獨立性，不受行政權和司法權的干擾。

作為專門監(jiān)督行政權和司法權的檢察權，其內(nèi)涵及相關理論相當廣泛。從檢察權行使的范圍上來看，檢察權所指向的對象既包括廣義上涵蓋黨政機關及司法機關的官方層面的機構，也包含對諸如非營利性公共組織、事業(yè)單位等非官方層面的諸多機構。從檢察權行使的階段上來看，現(xiàn)階段檢察權的行使不僅涵蓋案件判決后的執(zhí)行及抗訴階段，還包括從立案到訴訟的各個階段。從檢察權的作用范圍來看，不僅包含傳統(tǒng)的刑事案件領域，還擴展到民事和行政案件，對整個司法領域?qū)嵤┤姹O(jiān)督。從檢察權和其他權力的關系上來看，檢察權的屬性，從某種意義上來說是司法屬性和行政權屬性的結合。檢察權的設置能夠有效地約束司法權和行政權，使之既沒有過分的擴張，也沒有因為其權能不夠而無法發(fā)揮效用。在行政執(zhí)法活動中，行政機關依法享有社會管理的職權，其權力是典型的行政權，在依法行使執(zhí)法權的同時也需要接受檢察院法律監(jiān)督的制約。

（二）法律監(jiān)督權理論

從憲法層面上來看，檢察權應當是一種對法律的監(jiān)督權力，而檢察機關是法律監(jiān)督的執(zhí)行機關。盡管檢察權在現(xiàn)實中的配置難以與法律監(jiān)督權掛鉤，但從整體上來看，檢察權仍然屬于法律監(jiān)督權。筆者認為，法律監(jiān)督權是一個泛義的概念，具有自身的內(nèi)涵和外延，包含了法律監(jiān)督權本身和為實現(xiàn)法律監(jiān)督權所需配套的權力兩個方面，我們暫且將這兩種權力分別稱為法律監(jiān)督權和法律監(jiān)督實現(xiàn)權。由于在現(xiàn)實中要對各種公權力的運行進行全程監(jiān)督是不切實際的，因為全面的公權力監(jiān)督必然會增大檢察院履職成本，這在有限的檢察資源配置現(xiàn)實下是不可能實現(xiàn)的任務，因此，很多情況下只能同時運用法律監(jiān)督實現(xiàn)權來實現(xiàn)監(jiān)督目的。

作為法律監(jiān)督的執(zhí)行機關，其主要目的是借助各種檢察監(jiān)督的方式維護我國法律的實行，最終使社會的正義得到維護，人民的合法權益得到保障。根據(jù)我國《憲法》第129條規(guī)定，公權力作為一種強勢地位存在的權力，相對于普通民眾所擁有的權利來說，民眾對公權力的正當化運作要求更高也更迫切。因此，檢察機關的權力配置應主要針對公權力的監(jiān)督而設計。法律監(jiān)督權是一種針對公權力運行過程的及時性監(jiān)督權力，是一種可以及時發(fā)現(xiàn)法律實施問題并作出相關處理的權力。法律監(jiān)督實現(xiàn)權是一種針對公權力運行的事后性監(jiān)督及其相關配套性權力，是一種用以發(fā)現(xiàn)是否存在法律實施問題和保障全國法律統(tǒng)一正確實施為目的的補救性權力，該種權力往往在公權力不能主動把問題暴露于檢察機關眼前時行使。因此，檢察院法律監(jiān)督權的行使也是維護法律秩序統(tǒng)一的保障，使得全國范圍內(nèi)的法律實施維持在一定程度范圍中，避免出現(xiàn)法律秩序混亂的局面。

二、我國行政執(zhí)法中檢察建議制度存在的問題

檢察建議在促進我國行政法治的規(guī)范化上作出了卓越的貢獻。但不可否認的是，由于制度初步設立，無論在法制層面上還是具體實踐中，行政執(zhí)法檢察建議制度還存在諸多問題。筆者在梳理當前我國行政執(zhí)法監(jiān)督制度和實踐過程中，發(fā)現(xiàn)當前主要存在以下三方面的問題：

（一）檢察建議的法律依據(jù)層級低

在當今社會主義法治社會的治理框架下，任何一個法律機制的運行都應當有明確的法律依據(jù)。作為行政執(zhí)法中檢察監(jiān)督的典型代表，檢察建議也應當有明確的法律依據(jù)。同時，檢察建議作為檢查監(jiān)督權行使的具體形式，其法律依據(jù)的層級決定了該制度的法律效力以及實施權威。就目前行政執(zhí)法中檢察建議的法律依據(jù)而言，現(xiàn)行的法制體系中檢察建議的法律淵源普遍存在法律層級較低的問題。

其一，法律法規(guī)層面上行政執(zhí)法檢察建議的依據(jù)缺失。檢察建議制度與我國《憲法》《檢察院組織法》存在法律淵源，但是作為根本法的《憲法》只確定了檢察機關法律監(jiān)督的職權，而《檢察院組織法》中并沒有明確授權檢察建議在行政執(zhí)法中的運用。同時，新修訂的《行政訴訟法》也沒有對行政執(zhí)法過程中需要實施的檢察建議作出一般性規(guī)定，僅僅在第25條第3款中，規(guī)定了作為公益訴訟前置性規(guī)定的重大國家或者公共利益的行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的檢察建議適用①。雖然，公益訴訟訴前程序?qū)儆谛姓?zhí)法檢察建議制度范疇，但這只是眾多行政執(zhí)法活動檢察監(jiān)督的一部分。因此，在當前法律法規(guī)層面上，關于行政執(zhí)法檢察建議的普適性問題仍然缺乏明確而直接的規(guī)定，造成檢察院行使法律監(jiān)督權監(jiān)督行政機關的執(zhí)法行為缺乏明確的法律授權。其二，規(guī)章、司法解釋在檢察建議相關規(guī)定的內(nèi)容上不夠完善?，F(xiàn)階段我國有關于行政執(zhí)法檢察建議的直接法律淵源主要在于最高人民檢察院的司法解釋《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》以及部分地區(qū)的地方性規(guī)章，如《南陽市人民檢察院關于加強行政執(zhí)法監(jiān)督的意見（試行）》等。雖然司法解釋以及行政規(guī)章為我國當前行政執(zhí)法中的檢察建議制度提供了明確、直接的法律依據(jù)，但無論是司法解釋還是行政規(guī)章的法律層級都較低。因此，從這個角度來看，現(xiàn)階段我國行政執(zhí)法中檢察建議的裁量范圍所依據(jù)的法律層級較低、權威性不足等問題依然存在。

（二）檢察建議適用范圍不一致

目前，對于行政執(zhí)法檢察建議的適用范圍缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，不同地方的行政規(guī)章中關于檢察建議的適用范圍也不統(tǒng)一，總體上來看有以下幾種：

一是采用“原則性規(guī)定”之方式。譬如山東省某地級市的區(qū)級人大曾發(fā)布了加強本地區(qū)行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的工作決議。這份工作決議的第二條提到“堅持執(zhí)法為民的原則”“對行政執(zhí)法中群眾反映強烈的突出問題、行政執(zhí)法中執(zhí)法人員存在的不作為、亂作為等行為，以及危害國家利益和社會公共利益的違法行為提出檢察建議”②等。

二是采用“原則加列舉”之方式。譬如山東某市人大加強本地區(qū)行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的工作決議就先以原則性規(guī)定的方式做了總體闡述③，然后又就檢察建議的具體適用列舉了如對重大責任事故的監(jiān)督等情形④，將檢察建議的適用范圍明確化，提高了可操作性。

三是采用“原則性規(guī)定和行為類型化規(guī)定相結合”之方式。例如某地設定以檢察建議為代表的行政執(zhí)法檢查監(jiān)督行為，其中對提出檢察建議設置的條件為：在國家利益和社會公共利益受損時，檢察機關可以就行政主體的失職提出檢察建議；此外，公共道路交通、國有資產(chǎn)及土地和學校的教學秩序受損時，檢察機關也可以提出檢察建議以實施法律監(jiān)督。

綜合來看，目前各地區(qū)規(guī)定行政執(zhí)法中檢察建議的主要缺陷在于其適用范圍不一致，各地區(qū)在檢察建議的適用范圍上有各自不同的理解，未能達成統(tǒng)一的共識。但是，一個基本的趨勢是，每一檢察機關對于自己的職權有向外擴張性的理解，愿意突出本機關的權威性、嚴肅性，呼吁社會各行各業(yè)對其工作給予理解和認可。但是人們對檢察建議適用范圍的理解因人而異，結果是檢察機關在履行檢察建議權時各行其是，其權威性和執(zhí)行的力度很難得到有效保障。

（三）檢察建議效力較低

檢察建議的效力是檢察院監(jiān)督行政權在運行過程中嚴格規(guī)范執(zhí)法的保障，只有授予行政執(zhí)法中的檢察建議以剛性法律效力，才能督促和矯正被監(jiān)督的行政執(zhí)法機關正視其執(zhí)法過程中存在的合法性不足問題，或者對于涉及公共利益和重大行政相對人的不作為問題。由于我國現(xiàn)行法律制度中缺乏行政執(zhí)法檢察建議的制度規(guī)定，現(xiàn)有的地方性規(guī)章雖然依照十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》制定了行政執(zhí)法檢察建議的具體內(nèi)容，但由于這種地方性規(guī)定存在天然的法律位階低的問題，直接導致了現(xiàn)行行政執(zhí)法中檢察建議的法律效力不足。故而，行政執(zhí)法的檢察建議在實踐中基本上還停留在“建議”的范疇，因而檢察院履行法律監(jiān)督職能對行政執(zhí)法不作為以及亂作為所提出的矯正性的建議，無法被受到監(jiān)督的行政主體有效執(zhí)行。因此，在當前針對行政執(zhí)法的法律監(jiān)督實踐中，檢察機關提出的檢察建議并不被視為具有法律強制力，而只是一種“柔性”的監(jiān)督方式。被檢察監(jiān)督的行政執(zhí)法機關是否采納和反饋監(jiān)督建議，可依照單位的意志而決定，而只有行政機關主動予以配合來接受檢察建議，才能使檢察建議獲得執(zhí)行力而發(fā)揮出法律效力。然而，在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實踐中，很多行政機關普遍維護自身的行政執(zhí)法行為，對于檢察建議中提出的執(zhí)法不合法問題予以忽視，導致了檢察建議被行政機關經(jīng)常置之不理的情形出現(xiàn)。同時，現(xiàn)行制度缺乏對無視檢察建議的法律責任予以追究。檢察建議作為行政機關應該積極履行的法律行為要求，行政執(zhí)法機關不履行后是否承擔不利的法律后果，現(xiàn)行法律制度中并沒有加以明確規(guī)定。對于拒不作出回應的行政執(zhí)法，法律并未明確不履行檢察建議的法律后果，因此，行政執(zhí)法機關無需擔心不履行檢察建議會承擔相應的懲罰，進而可能會造成檢察建議成為一紙空文的情況。

三、我國行政執(zhí)法中檢察建議制度的完善

隨著深化行政執(zhí)法體系改革的推進，檢察機關對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督制度，不斷地得到優(yōu)化和更新，其中改進、完善行政執(zhí)法檢察建議制度是重要內(nèi)容。但迄今為止，我國行政執(zhí)法中檢察建議制度雖然在進一步明確和構建，但現(xiàn)行的制度仍然達不到法制完善的預期要求，無法有效發(fā)揮出行政執(zhí)法權監(jiān)督的效果。筆者認為，對于我國行政執(zhí)法檢察建議存在的問題，應從以下三方面予以針對性地完善：

（一）健全行政執(zhí)法檢察建議的法律依據(jù)

現(xiàn)行較高位階的法律層面并沒有明確規(guī)定行政執(zhí)法檢察建議制度，甚至有的法律制度如《檢察院組織法》所規(guī)定的檢察建議，并不適用于檢察院在行使法律監(jiān)督權中對行政執(zhí)法存在的問題而提出一定的檢察建議。而以《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》為代表的司法解釋主要針對訴訟和執(zhí)行法律監(jiān)督，缺少對于行政執(zhí)法活動中檢察機關履行法律監(jiān)督權而提出檢察建議的制度規(guī)則[1]。同時，依據(jù)十屆四中全會精神制定的各地行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)則，也因主要探討和試點符合地方性的行政執(zhí)法監(jiān)督制度而缺乏系統(tǒng)性的制度設計[2]。這導致了現(xiàn)有行政執(zhí)法檢察建議制度，無論在立法體系中還是法律制度內(nèi)容中都存在不足。為使我國行政執(zhí)法檢察建議發(fā)揮應有的功能，必須在法制層面明確該制度的法律依據(jù)。筆者認為，通過立法來健全行政執(zhí)法檢察建議的法律依據(jù)，可以從以下兩個方面進行：

其一，從法律層面確定行政執(zhí)法檢察建議的法律依據(jù)。在我國法律體系中，位于《憲法》效力之下的基本法律，它們在法律體系中的位階最能清晰界定其地位，也能更好地保障該法律制度的實施。因此，筆者認為，應修改我國《行政訴訟法》《檢察院組織法》，在這兩部基本法律文件中直接明確檢察建議在行政執(zhí)法領域中的適用。這種較高位階的立法確認和保障，是完善行政執(zhí)法檢察建議法律制度的基礎。

其二，在司法解釋或者行政規(guī)章層面完善行政執(zhí)法檢察建議的具體法律內(nèi)容。筆者認為，可以制定諸如《人民檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)則》這樣單獨的法律性文件，對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度進行全面的制度設計：一方面，制定具體的法律制度，明確行政執(zhí)法檢察建議的監(jiān)督范圍、內(nèi)容、效力、程序等內(nèi)容；另一方面，制定相應的法律保障制度，明確機構設置、運行機制、隊伍建設、保障機制等細化的具體的法律制度規(guī)則。

（二）統(tǒng)一行政執(zhí)法中檢察建議適用范圍

明確檢察建議在行政機關執(zhí)法活動中的適用范圍，是發(fā)揮檢察監(jiān)督功能的前提和基礎。由于檢察機關在人力、財力以及機構設置資源上的有限性，檢察院在履行對行政執(zhí)法的法律監(jiān)督職能時，無法全面地監(jiān)督行政機關所有執(zhí)法活動是否嚴格規(guī)范、是否符合法律的要求。因此，行政執(zhí)法中檢察建議適用范圍只能是有限的，同時檢察院對于行政執(zhí)法中的法律監(jiān)督必須滿足一定的標準，以使行政執(zhí)法檢察建議制度發(fā)揮出應有的功能[3]。

針對于當前我國檢察建議適用范圍比較混亂的問題，有必要在完善檢察建議的法制保障如相應的法律依據(jù)以及執(zhí)行細則中，統(tǒng)一檢察建議適用監(jiān)督對象的范圍。擴大的行政執(zhí)法檢察建議適用范圍，必將導致檢察院職能現(xiàn)實履行能力不足，進而使檢察院為保障制度下的績效要求而不盡責的行使監(jiān)督權；另一方面，較小范圍的行政執(zhí)法檢察建議，雖然有利于檢察院及時、全面地行使對行政機關的法律監(jiān)督，對執(zhí)法過程中存在的問題以檢察建議的形式加以矯正，但是由于整體上被檢查監(jiān)督的行政執(zhí)法案件較少，也必然導致部分涉及重大公共利益的案件難以得到監(jiān)督，最終造成社會公共利益容易遭到因行政機關權力濫用或恣意而受損[4]。

筆者認為，我國行政執(zhí)法檢察建議適用范圍應遵循以下兩方面的標準。

其一，明確檢察建議適用范圍的劃分原則。良好的行政執(zhí)法檢察建議劃分原則，是檢察監(jiān)督規(guī)范和矯正行政權肆意的重要保障，也是及時有效維護社會公共利益的必要條件。筆者認為，針對行政執(zhí)法主體的復雜性，以及行政執(zhí)法案件活動的復雜多樣性，行政執(zhí)法檢察建議適用范圍原則應確定為社會公共利益保護原則。同時，考慮到行政執(zhí)法不僅涉及社會公共利益的保護，還涉及行政相對人的權益，故而，筆者認為把涉及重大的行政相對人權益的行政執(zhí)法活動也應納入檢察建議的適用范圍。以公安機關行政執(zhí)法為例，行政拘留、吊銷許可證、強制傳喚等行政執(zhí)法活動都直接影響行政相對人的人身和財產(chǎn)權益，故而應納入到檢察建議的法律監(jiān)督范圍之內(nèi)，這樣，行政主體執(zhí)法活動中侵害行政相對人權益的違法行為可在檢察建議的監(jiān)督之下及時得以矯正，能有效地維護行政相對人的利益[5]。

其二，明確檢察建議適用范圍的界限。隨著社會發(fā)展，復雜多樣的社會管理事項亟需行政權的介入和處理，因此，行政執(zhí)法在社會管理中隨時隨處可見。實踐中，在大量的行政執(zhí)法過程中，不僅容易出現(xiàn)行政執(zhí)法合法性不足的問題，也容易出現(xiàn)執(zhí)法不當性的問題。而檢察建議適用范圍界限的取舍，是否將行政執(zhí)法不合理問題納入檢察建議的監(jiān)督范圍之內(nèi)，筆者認為必須考慮現(xiàn)實中檢察監(jiān)督能力有限的問題，只設定監(jiān)督行政執(zhí)法合法性問題。

（三）強化行政執(zhí)法檢察建議的法律效力

現(xiàn)行“柔性”的行政執(zhí)法檢察建議法律效力，導致了檢察監(jiān)督制度流于形式，無法有效地規(guī)范行政機關的權力，進而使得行政機關違法執(zhí)法行為只能事后通過行政執(zhí)法監(jiān)督制度加以矯正，造成了社會公共利益和行政相對人利益得不到及時的維護。針對當前行政執(zhí)法檢查建議的法律效力比較低的問題，筆者認為應從以下兩方面加以完善：

其一，明確檢察建議的強制力規(guī)則。前文已述，在行政執(zhí)法領域中因履行檢察監(jiān)督而提出檢察建議的適用情形，主要針對涉及社會公共利益以及重大行政相對人權益的執(zhí)法案件。也就是說，檢察建議提出的執(zhí)法違法問題，必然是與重大利益受損相關，法律中賦予檢察建議以強制力，可以有效地矯正執(zhí)法機關事中或事后的違法行為，可以更好地保障社會公共利益或者重大行政相對人的利益免遭侵害。因此，筆者建議，在健全和完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法制度中，明確規(guī)定檢察建議具有強制性，被檢察監(jiān)督的行政機關應主動落實和執(zhí)行檢察建議中提出的糾正建議。

其二，制定檢察建議的法律責任制度。檢察建議作為行政機關應積極履行一定法律行為的要求，自然也存在著被監(jiān)督的行政機關不履行的問題。而針對其不履行檢察建議的行為，有必要通過法律責任制度督促行政主體受制性地履行。在完善行政執(zhí)法檢察建議法律效力制度時，必須明確行政執(zhí)法機關不履行檢察建議所應承擔不利法律后果，進一步增強檢察建議的法律效力，使檢察機關的法律監(jiān)督職能得以落實[6]。筆者認為，針對不主動履行的行政主體應追究其行政責任，督促其履行檢察建議的內(nèi)容，進行嚴格規(guī)范的行政執(zhí)法。

結語

作為一種法律監(jiān)督形式，檢察建議已經(jīng)走過了許多個春秋，但是美中不足的是，檢察建議在我國長期處于“沒名分”的尷尬地位。在行政執(zhí)法中，需要進一步發(fā)揮檢察建議的作用，使其不僅僅成為一紙建議，而是代表檢察機關對案件的理解和把握，發(fā)揮檢察機關的重要作用。行政執(zhí)法中檢察建議制度作為研究檢察建議相關制度構建的基礎問題，需要我們不斷地加以思考和完善。作為檢察機關履行職能進行監(jiān)督的有效手段，檢察建議必將進一步發(fā)揮其重要作用，在多個層面發(fā)揮它獨有的優(yōu)勢，檢察建議也將有力地推動中國特色社會主義法治建設進入新的階段。

注釋：

①參見《德城區(qū)人大常委會關于進一步加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》。

②參見《樂陵市人大常委會關于加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》第二條。

③參見《樂陵市人大常委會關于加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》第六條。