完善質(zhì)量責(zé)任體系強(qiáng)化建設(shè)單位首要責(zé)任《關(guān)于落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的通知》解讀

本刊記者 柯善北

建筑工程質(zhì)量是百年大計(jì)，事關(guān)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展承續(xù)。近年來，我國(guó)建筑工程質(zhì)量水平不斷提升，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)提供了有力保障。但在同時(shí)，建筑工程質(zhì)量問題仍時(shí)有發(fā)生，一次次為我們敲響警鐘。

提升建筑工程質(zhì)量，首先必須抓住解決問題的 “牛鼻子”，即厘清責(zé)任邊界，明確責(zé)任人，從而做到權(quán)責(zé)分明、有的放矢。為此，近日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”），依法界定并嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任，進(jìn)一步健全工程質(zhì)量責(zé)任體系，推動(dòng)工程質(zhì)量提升，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

從五方責(zé)任主體到第一責(zé)任人

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，我國(guó)建筑工程規(guī)模實(shí)現(xiàn)了爆炸式增長(zhǎng)。與此同時(shí)，建筑質(zhì)量管理體系不斷完善，建筑質(zhì)量水平不斷提升，涌現(xiàn)了一批“高、深、大、難”工程項(xiàng)目，“中國(guó)建造”的品牌從國(guó)內(nèi)逐步走向海外。

但我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)建筑工程質(zhì)量水平總體上還不高，發(fā)展模式仍以粗放型為主，質(zhì)量監(jiān)管體系尚需進(jìn)一步完善?？梢哉f，當(dāng)下的建筑工程質(zhì)量水平，與綜合國(guó)力、國(guó)家地位，與綠色高質(zhì)量發(fā)展路線，與人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要是不匹配的。

對(duì)于工程質(zhì)量，中央歷來高度重視，出臺(tái)系列政策文件不斷落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任?！督ㄖā芳啊督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》明確，建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，即五方責(zé)任主體。住建部也出臺(tái)相關(guān)文件，施行五方責(zé)任主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任追究制度。

五方責(zé)任主體制度為工程質(zhì)量提供有力保障，但在落實(shí)過程中也存在第一責(zé)任人不明、權(quán)責(zé)不清等問題，亟需進(jìn)一步完善補(bǔ)充。

2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，首次提出“全面落實(shí)各方主體的工程質(zhì)量責(zé)任，特別要強(qiáng)化建設(shè)單位的首要責(zé)任和勘察、設(shè)計(jì)、施工單位的主體責(zé)任”，明確建設(shè)單位第一責(zé)任人地位。

以《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》為指引，住建部出臺(tái)了系列政策進(jìn)行落實(shí)。2017年3月，住建部印發(fā)《工程質(zhì)量安全提升行動(dòng)方案》，進(jìn)一步完善工程質(zhì)量安全管理制度，落實(shí)工程質(zhì)量安全主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化建設(shè)單位的首要責(zé)任”。

2018年3月，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)管司2018年工作要點(diǎn)》圍繞“健全質(zhì)量保障體系”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：嚴(yán)格落實(shí)各方主體責(zé)任，強(qiáng)化建設(shè)單位首要責(zé)任。2019年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了住建部《關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)的指導(dǎo)意見》，再次強(qiáng)調(diào)“突出建設(shè)單位首要責(zé)任”。

從五方責(zé)任主體到第一責(zé)任人，建筑工程質(zhì)量責(zé)任劃分越來越清晰，質(zhì)量責(zé)任體系也在不斷完善，從而促進(jìn)質(zhì)量管理制度更加科學(xué)合理，推動(dòng)工程質(zhì)量水平不斷提升。

限定權(quán)力邊界 全面履職盡責(zé)

作為工程項(xiàng)目的投資方，在項(xiàng)目建設(shè)全過程中，建設(shè)單位占據(jù)主導(dǎo)地位，在各方面都具備極強(qiáng)的話語權(quán)。相較于五方主體的其它四方，建設(shè)單位的權(quán)力邊界往往不受限制地向外擴(kuò)張，如較為普遍的墊資承包施工現(xiàn)象就是這一問題的縮影。

這種不受控制的權(quán)力擴(kuò)張，就導(dǎo)致建設(shè)單位在追求高額利潤(rùn)的驅(qū)使下不斷壓減工期和成本，并出現(xiàn)違法指定分包、違法指定材料設(shè)備供應(yīng)商、隨意變更設(shè)計(jì)、拖欠工程款項(xiàng)等行為。在權(quán)力擴(kuò)張的同時(shí)，建設(shè)單位卻不承擔(dān)相應(yīng)的質(zhì)量管理責(zé)任，最終使得項(xiàng)目質(zhì)量難以得到保障。

針對(duì)這一問題，《通知》提出，要充分認(rèn)識(shí)落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任重要意義。作為工程質(zhì)量第一責(zé)任人，建設(shè)單位必須依法對(duì)工程質(zhì)量承擔(dān)全面責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，依法開工建設(shè)，全面履行管理職責(zé)，確保工程質(zhì)量符合國(guó)家法律法規(guī)、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和合同約定。

《通知》對(duì)建設(shè)單位的權(quán)力邊界進(jìn)行限定，指出建設(shè)單位必須嚴(yán)格執(zhí)行工程發(fā)包承包法規(guī)制度，不得有肢解發(fā)包工程、違規(guī)指定分包單位，以及直接指定專業(yè)分包、材料設(shè)備供應(yīng)商等行為。同時(shí)要求建設(shè)單位必須保障合理工期和造價(jià)，推行施工過程結(jié)算，不得以設(shè)計(jì)變更、工程洽商等理由變相拖延結(jié)算。

另一方面，《通知》還要求建設(shè)單位全面履行質(zhì)量管理職責(zé)，健全工程項(xiàng)目質(zhì)量管理體系，配備專職人員并明確其質(zhì)量管理職責(zé)；不得明示或者暗示設(shè)計(jì)、施工等單位違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，禁止以“優(yōu)化設(shè)計(jì)”等名義變相違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)化住宅質(zhì)量管理 保障人民群眾權(quán)益

住宅項(xiàng)目涉及人群廣，也是引發(fā)人民群眾投訴較多的區(qū)域，不僅極大地?fù)p害了購房群體的切身利益，也動(dòng)搖了主管部門的權(quán)威性和房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定性。究其原因，是項(xiàng)目開發(fā)商片面準(zhǔn)求高額利潤(rùn)，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量把控不嚴(yán)，同時(shí)售后的維修保養(yǎng)服務(wù)不到位。

《通知》明確指出，要完善住宅工程質(zhì)量與市場(chǎng)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，督促建設(shè)單位加強(qiáng)工程質(zhì)量管理，嚴(yán)格履行質(zhì)量保修責(zé)任。

外墻脫落、屋頂滲水是住宅項(xiàng)目常發(fā)病害，關(guān)鍵在于后續(xù)多方推諉維保責(zé)任，導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化。為此，《通知》要求建設(shè)單位必須嚴(yán)格履行質(zhì)量保修責(zé)任，要建立質(zhì)量回訪和質(zhì)量投訴處理機(jī)制，及時(shí)組織處理保修范圍和保修期限內(nèi)出現(xiàn)的質(zhì)量問題，并對(duì)造成的損失先行賠償。同時(shí)，特別針對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)在項(xiàng)目結(jié)束后注銷公司的情形，《通知》指出必須明確由其他房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或具有承接能力的法人承接質(zhì)量保修責(zé)任。

信息不對(duì)等也是造成購房者利益受損的重要因素?！锻ㄖ分赋?，建設(shè)單位必須加強(qiáng)質(zhì)量信息公開。住宅工程開工前，建設(shè)單位要公開工程規(guī)劃許可、施工許可、工程結(jié)構(gòu)形式等信息；交付使用前，應(yīng)公開質(zhì)量承諾書、工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、質(zhì)量保修負(fù)責(zé)人及聯(lián)系方式等信息。

另外，《通知》還強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)工程質(zhì)量與房屋預(yù)售聯(lián)動(dòng)管理，進(jìn)一步避免“爛尾樓”的出現(xiàn)。

由規(guī)模時(shí)代走向質(zhì)量時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)在悄然改變。如何不斷提升供給側(cè)的品質(zhì)，更好地服務(wù)于人民群眾，更好地推動(dòng)社會(huì)主義建設(shè)，是各行各業(yè)必須思考的共同課題。建筑工程質(zhì)量水平?jīng)Q定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基底，建設(shè)單位必須扛起首要責(zé)任，在高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)贏得勝利。