臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及對西安的啟示

惠海霞 陜西省西咸新區(qū)空港新城管委會

一、杭州、上海臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的基本情況

（一）杭州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的基本情況

杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)早在2008年成立。經(jīng)過10多年的發(fā)展，杭州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)在2017年獲批，面積約142.7平方公里，重點(diǎn)發(fā)展航空樞紐、臨空經(jīng)濟(jì)、跨境電商、智慧產(chǎn)業(yè)等[1]。2018年，完成生產(chǎn)總值超350億元，在獲批的兩年里平均增長超10%。

（二）上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)

長寧臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)成立于1993年，是國內(nèi)最早的臨空經(jīng)濟(jì)園區(qū)，規(guī)劃面積5.14平方公里。經(jīng)過20多年的發(fā)展，臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)于2015年獲批，在原有基礎(chǔ)上，規(guī)劃面積增加了8.75平方公里，其他國家級臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的面積基本均在100平方公里以上。重點(diǎn)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、航空服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、時尚創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，聚集了2700余家企業(yè)，2018年，實(shí)現(xiàn)約130.1億元綜合稅收。

二、杭州、上海臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的創(chuàng)新做法

（一）加強(qiáng)規(guī)劃 構(gòu)建綜合交通樞紐

從國內(nèi)外大型機(jī)場的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)前機(jī)場不僅是交通樞紐，更是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。杭州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)立體綜合交通樞紐，啟動地鐵一號線三期、七號線，將多條高鐵線引入機(jī)場，并計(jì)劃開通用于連接火車站與飛機(jī)場的軌道快線。上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)有著獨(dú)天得厚的交通優(yōu)勢，因?yàn)榕徍w了機(jī)場、高鐵、磁懸浮、地鐵、長途汽車、公交等多種交通方式于一體的虹橋綜合交通樞紐，該樞紐的規(guī)劃面積約26.26平方公里，建成之后每年可聚集4億人在此停留。

（二）培育特色 加快臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展

多數(shù)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)注重臨空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。杭州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)著重發(fā)展與航空相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展跨境電商、智慧醫(yī)療、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、航空總部等產(chǎn)業(yè)。以跨境電商為例，2014年跨境進(jìn)出口總額不足2000萬美元，到2019年底已達(dá)到137.99億美元，產(chǎn)業(yè)規(guī)模增長了近700倍，在全國遙遙領(lǐng)先?？缇畴娚躺暇€企業(yè)從2014年增長了近50倍。上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)以航空關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)為支撐，航空物流為基礎(chǔ)，重點(diǎn)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、時尚創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)+等。如：聚集了聯(lián)合利華、聯(lián)強(qiáng)國際、江森自控等跨國公司總部19家，2018年實(shí)現(xiàn)稅收貢獻(xiàn)13.97億元；同時，近幾年，智慧出行產(chǎn)業(yè)快速聚集，入駐了產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)53家，涵蓋了航空、汽車、智能平臺等，2018年實(shí)現(xiàn)稅收50.83億元。

（三）科學(xué)謀劃 推進(jìn)空間開發(fā)精細(xì)化

由于機(jī)場限高的條件約束，土地資源對臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)來講，顯得更加珍貴稀缺。杭州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)經(jīng)過幾年的發(fā)展，更加意識到土地資源的重要性，提出了“留白”的概念。對開發(fā)節(jié)奏科學(xué)把握，分階段實(shí)施，寧愿這幾年苦一苦，也要為未來的發(fā)展留足空間，明確規(guī)定每年出讓土地?cái)?shù)量。上海虹橋商務(wù)區(qū)土地資源有限，充分利用地下發(fā)展空間，確保每一寸土地現(xiàn)實(shí)價值最大化，當(dāng)前已開發(fā)地下面積280萬平方米。

（四）激發(fā)活力 推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)也是創(chuàng)新的沃土，在體制機(jī)制、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)制度等方面不斷嘗試創(chuàng)新。如：杭州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)探索政府與機(jī)場合作的新模式。以簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議的方式，約定雙方共同組建合資公司、機(jī)場秩序管理委員會，共同管理機(jī)場區(qū)域，這已經(jīng)成為國內(nèi)地方政府與機(jī)場合作的新典范。上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)早在2003年提出招商引資考核，供地項(xiàng)目每畝產(chǎn)出必須達(dá)到50萬以上，6年時間如果還達(dá)不到，企業(yè)就要以現(xiàn)金的方式進(jìn)行補(bǔ)償。

（五）人才引領(lǐng) 優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境

杭州一直非常注重人才吸引，制定出臺各種人才扶持政策，例如全球引才“521”計(jì)劃、人才若干意見等，招引全球、全國的人才匯聚杭州，大力吸引“浙大系、阿里系、海歸系、浙商系”等四類創(chuàng)業(yè)新生力量[2]。對于上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)來講，不斷出臺各項(xiàng)政策，吸進(jìn)各類人才匯聚。如：為了更好的為海外人才提供服務(wù)，成立一站式服務(wù)中心，專門為海外人才辦理各種暫住證、房屋租賃等服務(wù)，確保外國人（含港澳人員）迅速融入示范區(qū)。

三、對西安臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)的啟示和建議

杭州、上海臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)獲批較早，對于空港新城來講，在基礎(chǔ)設(shè)施、政策權(quán)限、體制機(jī)制、空間范圍等方面更有優(yōu)勢，但是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目支撐、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面略有不足。當(dāng)前全球正處于臨空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，國家省市重大戰(zhàn)略聚焦空港新城，這些都為臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的建設(shè)提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，周邊鄭州、成都等臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的迅速崛起發(fā)展，給我們帶來了巨大的挑戰(zhàn)。借鑒杭州、上海先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出加快西安臨空經(jīng)示范區(qū)區(qū)建設(shè)的五點(diǎn)對策建議。

（一）優(yōu)化空間開發(fā) 促進(jìn)協(xié)同發(fā)展

示范區(qū)發(fā)展要有“空間留白”意識，不能以短期利益來規(guī)劃示范區(qū)，應(yīng)該控制土地供應(yīng)時序，不能盲目擴(kuò)張，肆無忌憚的多度開發(fā)土地，需要為未來的發(fā)展留足空間。同時，還要有“全域”意識，臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的空間布局大多不僅局限于示范區(qū)的規(guī)劃面積，而是在更大范圍內(nèi)開展研究規(guī)劃，并以核心區(qū)的發(fā)展帶動輻射周邊地區(qū)。對于我們來講，要跳出空港看臨空經(jīng)濟(jì)，從全域理念來規(guī)劃空間格局，加快推進(jìn)“多區(qū)聯(lián)動”建設(shè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)。促進(jìn)空港與閻良航空基地、鄠邑區(qū)等地，優(yōu)勢互補(bǔ)，協(xié)同發(fā)展，進(jìn)而輻射帶動陜西省乃至關(guān)中平原城市群的發(fā)展。

（二）構(gòu)建立體交通 推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)

約翰·卡薩達(dá)提出，如果交通的通達(dá)性得到改善，那將會為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來更多的投資，在此基礎(chǔ)上，將會帶動航空貨運(yùn)量和旅客吞吐量的增加，進(jìn)而帶動服務(wù)商貿(mào)易業(yè)的發(fā)展，最終也會加強(qiáng)當(dāng)?shù)嘏c其他地方的聯(lián)通，帶來更多的資金流、人流、信息流、貨流。[3]我們要以西安咸陽國際機(jī)場為核心，打造集航空、鐵路、公路和軌道等于一體的綜合交通樞紐，加強(qiáng)與國際港務(wù)區(qū)、北客站的聯(lián)系，在現(xiàn)有機(jī)場專用高速的基礎(chǔ)上，再增加一條專用高速，促進(jìn)空港—陸港—高鐵港聯(lián)動發(fā)展，大力發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)，不斷增強(qiáng)陜西的交通輻射力和便捷度。

（三）堅(jiān)持招大引強(qiáng) 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聚集

樹立全域空港理念，在產(chǎn)業(yè)招引方面，堅(jiān)持“非空莫入”，注重招引培育臨空產(chǎn)業(yè)鏈上且附加值高的產(chǎn)業(yè)，也要注重發(fā)展新經(jīng)濟(jì)。依托現(xiàn)有物流企業(yè)，加快發(fā)展航空物流產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮京東、海航、順豐等龍頭企業(yè)的引領(lǐng)作用，著重面向“一帶一路”打造客貨集散中轉(zhuǎn)樞紐。同時，要積極搶占未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)口，在產(chǎn)業(yè)鏈分工中占據(jù)有利地位，加快發(fā)展航空制造、航空維修、生物醫(yī)藥、人工智能等臨空指向性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；加快發(fā)展商貿(mào)會展、航空總部等臨空服務(wù)業(yè)，形成臨空服務(wù)大集群。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制 激活發(fā)展動能

建議賦予臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)更大的政策權(quán)限，設(shè)立示范區(qū)與省市的直通車制度，在資金申請、項(xiàng)目審批、用地批復(fù)、規(guī)劃上報(bào)等方面，給予特權(quán)可與省市直接對接。根據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)政策規(guī)定，提出擴(kuò)大海關(guān)特殊監(jiān)管范圍的申請。學(xué)習(xí)海南等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索新的貿(mào)易模式，引入免稅城項(xiàng)目。摸排調(diào)研區(qū)內(nèi)企業(yè)，鼓勵企業(yè)不斷創(chuàng)新對外貿(mào)易的模式，不斷探索更加便捷、科學(xué)的區(qū)內(nèi)管理模式。充分利用第五航權(quán)，不斷提升國際貨物聚集中轉(zhuǎn)量，增強(qiáng)西安在全球的資源配置能力。

（五）加強(qiáng)政策支持 提供要素保障

積極爭取土地、人才、金融等方面的支持。要優(yōu)先保障臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的用地指標(biāo)，不斷擴(kuò)大臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的輻射規(guī)模范圍。加快設(shè)立臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)基金，重點(diǎn)用于示范區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航空物流補(bǔ)貼。制定出臺有針對臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才新政，探索以項(xiàng)目合作、掛職學(xué)習(xí)等方式創(chuàng)新人才引入方式。立足空港發(fā)展特色，策劃舉辦臨空經(jīng)濟(jì)相關(guān)的創(chuàng)業(yè)大賽活動，用創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)資金吸引更多人才聚集空港。推進(jìn)建立航空經(jīng)濟(jì)高端智庫，開展與科研院所、大學(xué)的交流合作，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用融合發(fā)展。