行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問題及對(duì)策

韓冬 山東法官培訓(xùn)學(xué)院

一、我國(guó)預(yù)算績(jī)效發(fā)展概況

20 世紀(jì) 70 年代初，英美等國(guó)為提高公共資金使用效率、解決財(cái)政困境和公共信任問題逐步推行政府績(jī)效管理，其中預(yù)算績(jī)效管理作為其重要組成部分，在財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理方面取得了明顯效果，并逐漸成為全球財(cái)政管理改革的發(fā)展方向。我國(guó)首次提出預(yù)算績(jī)效管理的概念是在黨的十六屆三中全會(huì)，提出要初步建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。為強(qiáng)化行政問責(zé)制和預(yù)算績(jī)效管理制度，2010年4月設(shè)立財(cái)政部預(yù)算司預(yù)算績(jī)效管理處。此后在中央及地方各級(jí)政府的高度重視下，以財(cái)政部門為主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理工作迅速展開，財(cái)政部先后出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》和相關(guān)考核辦法。至此標(biāo)志著具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理制度體系初步形成。2012年9月，財(cái)政部為加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，發(fā)布了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》，為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作提出的具體的要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2018年9月，為盡快建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，為政府預(yù)算績(jī)效深化明確了方向。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題

我國(guó)已推行預(yù)算績(jī)效管理多年，行政事業(yè)單位作為財(cái)政資金的主要實(shí)施者，怎樣完善預(yù)算績(jī)效管理，解決當(dāng)前突出問題，提高管理水平，是完善我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。但目前仍存在許多問題，制約著預(yù)算績(jī)效管理效率，主要方面如下幾點(diǎn)：

（一）預(yù)算績(jī)效理念沒有深入扎根

有些行政事業(yè)單位績(jī)效理念沒有深入扎根，主要表現(xiàn)在：對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足，對(duì)其重要性理解不到位，甚至認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位不同于企業(yè)單位，不需要追求經(jīng)濟(jì)效益，績(jī)效管理的意義不大；有的單位對(duì)財(cái)政管理的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不夠，將預(yù)算管理、內(nèi)控管理、績(jī)效管理割裂看待，認(rèn)為每年預(yù)算執(zhí)行完后，還要進(jìn)行內(nèi)控評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)，煩瑣、重復(fù)，消極對(duì)待，使各項(xiàng)財(cái)政管理工作都表面化。

（二）績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)缺乏合理性

主要表現(xiàn)在績(jī)效指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值設(shè)定不合理，一方面是為了取巧于績(jī)效評(píng)價(jià)，指標(biāo)內(nèi)容多偏于定性指標(biāo)，易于得出結(jié)論，但結(jié)論支持力度不足，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)形同虛設(shè)。另一方面指標(biāo)值設(shè)置不合理，由于未經(jīng)過充分的論證調(diào)研，有些部門單位指標(biāo)值設(shè)定的偏高或偏低，影響到績(jī)效目標(biāo)的完成。在指標(biāo)制定過程中缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置粗礦，沒有根據(jù)個(gè)性化方面制定具有針對(duì)性的指標(biāo)，導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)發(fā)生較大偏差，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成起不到很好的引導(dǎo)作用。

（三）績(jī)效運(yùn)行缺乏有效監(jiān)控

行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理部門和業(yè)務(wù)部門銜接不暢，對(duì)績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)督形成了脫節(jié)，無(wú)法針對(duì)因管理不善或不可抗力因素導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行及時(shí)的糾偏、調(diào)整和督促落實(shí)措施。同時(shí)，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控沒有很好的與單位內(nèi)控管理相結(jié)合，分裂的信息化碎片很難對(duì)監(jiān)控提高高效的信息支持。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)有待完善

目前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過于側(cè)重于產(chǎn)出指標(biāo)，效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)往往不被重視。在我國(guó)預(yù)算績(jī)效工作開展初期，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)多以便于操作執(zhí)行的產(chǎn)出指標(biāo)為主，在后期深化績(jī)效改革過程中逐步加入對(duì)于效率性、有效性和成果性指標(biāo)的評(píng)估維度。但基于習(xí)慣性做法以及評(píng)估難度的影響，部門單位往往忽視或有意回避對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量及受眾對(duì)象滿意度的評(píng)估。

三、關(guān)于改進(jìn)現(xiàn)狀的相關(guān)措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立績(jī)效理念

行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施辦法，統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)措施，加強(qiáng)績(jī)效管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化全員績(jī)效理念。把績(jī)效理念融入預(yù)算管理的全過程，開展事前績(jī)效評(píng)估，對(duì)預(yù)算支出設(shè)立的必要性、績(jī)效目標(biāo)制定的合理度、方案可行性、等進(jìn)行論證評(píng)估，將績(jī)效管理關(guān)口前移，提高決策的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。特別應(yīng)對(duì)新增重大項(xiàng)目應(yīng)開展事前績(jī)效評(píng)估，出具評(píng)估報(bào)告，作為納入項(xiàng)目庫(kù)、申請(qǐng)預(yù)算的必備條件，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化運(yùn)行。

（二）完善績(jī)效指標(biāo)體系，提高績(jī)效目標(biāo)管理

為提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作效率和質(zhì)量，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)行為，應(yīng)完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置績(jī)效指標(biāo)，按照客觀量化、尺度統(tǒng)一、突出重點(diǎn)的原則，有針對(duì)性的設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任主體作用，尋求技術(shù)指導(dǎo)和數(shù)據(jù)支持，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過反復(fù)論證，確?？?jī)效指標(biāo)體系更具有實(shí)用性和規(guī)范性。同時(shí)建立績(jī)效指標(biāo)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)對(duì)預(yù)算調(diào)整導(dǎo)致的績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行偏差進(jìn)行調(diào)整。

（三）加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控工作，促進(jìn)績(jī)效管理與預(yù)算深度融合

單位作為績(jī)效監(jiān)控責(zé)任主體，應(yīng)健全績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，充分利用數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)準(zhǔn)確采集績(jī)效運(yùn)行信息，動(dòng)態(tài)分析政策導(dǎo)向和項(xiàng)目進(jìn)展情況、資金支出情況和績(jī)效目標(biāo)完成情況。應(yīng)特別關(guān)注重大專項(xiàng)以及支出進(jìn)度慢、管理基礎(chǔ)薄弱的項(xiàng)目，真對(duì)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行偏差，及時(shí)采取有針對(duì)性的措施予以糾正，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)管理水平，做到過程客觀，評(píng)價(jià)科學(xué)

績(jī)效評(píng)價(jià)是指支出完成后，根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，采用合理的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，考查財(cái)政公共資金在實(shí)際使用過程中的效果，包括資金使用的效率和效益性兩個(gè)方面，從而得出科學(xué)、客觀、公正的評(píng)價(jià)結(jié)果。部門單位應(yīng)該成立評(píng)價(jià)工作組，制定績(jī)效評(píng)價(jià)方案，對(duì)照設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)政策、項(xiàng)目和部門整體績(jī)效全面開展績(jī)效評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)、判斷各項(xiàng)指標(biāo)的完成情況。壓實(shí)評(píng)價(jià)主體責(zé)任，全面衡量部門單位履職效能和提供的公共服務(wù)質(zhì)量。