經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型問題思考

趙亞彬

(中國(guó)共產(chǎn)黨黑河市委員會(huì)講師團(tuán)，黑龍江 黑河 164300)

一、地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展

1.地 方政府投融資平臺(tái)的概念

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司(通常簡(jiǎn)稱城投公司)、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目中。

2.地 方政府組建投融資平臺(tái)的原因

地方政府組建投融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來(lái)已久，但投融資平臺(tái)發(fā)揮主導(dǎo)作用則是2008年來(lái)在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)期的事情。2009年初，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，地方政府據(jù)此紛紛組建了各類投融資平臺(tái)。

3.地 方政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀

從網(wǎng)上公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2018年12月31日，全國(guó)地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管類有9 027家。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)給出的數(shù)據(jù)，投融資平臺(tái)數(shù)量排在前3位的省份為浙江、廣東和四川，分別為896家、631家和627家。數(shù)量最少的是西藏省，只有1家。同時(shí)也可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的融資平臺(tái)數(shù)量要多于中西部地區(qū)。根據(jù)2018年底公布的數(shù)據(jù)，目前，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)數(shù)量最多，占全部比67.21%，其次是地市級(jí)的平臺(tái)，占比29.56%，省級(jí)平臺(tái)占比最少，只有3.23%。

以黑河市(地級(jí)市)為例，自2005年起轄區(qū)6個(gè)縣(市、區(qū))政府都陸續(xù)成立了投融資平臺(tái)(城投公司)。目前，只有黑河市本級(jí)的城投公司發(fā)揮著一定的作用，其他各縣級(jí)投融資除遜克縣城投公司一家投融資平臺(tái)還在發(fā)揮著一些基本功能外，其他縣級(jí)投融資平臺(tái)都處于靠資產(chǎn)出租維持生存的狀態(tài)。

截至2019年11月，黑河市城投公司貸款資金到位9.09億元，自有資金到位4.4億元，完成支付棚改資金11.48億元。爭(zhēng)取省一般債券資金1.2億元。完成棚戶區(qū)回遷樓建設(shè)工程面積3.5萬(wàn)平方米，完成城區(qū)道路改造5 000延長(zhǎng)米。由此可以看出，由于我國(guó)區(qū)域性差異較大，發(fā)達(dá)地區(qū)政府投融資平臺(tái)確實(shí)能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展起到十分重要甚至是關(guān)鍵作用，但在偏遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣級(jí)城市，投融資平臺(tái)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)并不突出。

從全國(guó)地方政府投融資平臺(tái)整體情況看，投融資平臺(tái)在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中曾發(fā)揮了一定的積極作用，同時(shí)，也出現(xiàn)了很多必須解決的問題。在發(fā)達(dá)地區(qū)，如果融資規(guī)模超過限制，一些地方政府就需要背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，金融風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大，嚴(yán)重威脅社會(huì)與區(qū)域金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，必須結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)為轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造條件。

二、促進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的必要性

1.防范區(qū)域內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)

近些年，地方政府所構(gòu)建的投融資平臺(tái)擴(kuò)張投資規(guī)模的速度極快，部分省份的負(fù)債率已跨越了60%這一警戒線。欠缺秩序的融資擴(kuò)張會(huì)使資金鏈出現(xiàn)斷裂，區(qū)域范圍內(nèi)將會(huì)出現(xiàn)金融安全問題，而后引發(fā)一系列的金融風(fēng)險(xiǎn)事件，不少區(qū)域已將化解政府類債務(wù)納入到給財(cái)政部門設(shè)置的剛性指標(biāo)系統(tǒng)中，需在落實(shí)轉(zhuǎn)型工作時(shí)，規(guī)范現(xiàn)有平臺(tái)的運(yùn)作方式，為后續(xù)財(cái)務(wù)擴(kuò)張控制創(chuàng)造條件，強(qiáng)化防范金融風(fēng)險(xiǎn)能力。

2.推動(dòng)城市有序發(fā)展

基于投融資平臺(tái)在融資模式方面的優(yōu)勢(shì)，一些地方政府設(shè)置政績(jī)目標(biāo)時(shí)，增設(shè)了最大規(guī)模、最大限度的融資這一目標(biāo)，這一類資金并不處于財(cái)政監(jiān)管范內(nèi)，地方政府支出存在隨意化的特點(diǎn)，政府將大部分資金都投送到城市開發(fā)與基礎(chǔ)建設(shè)方面，缺少必要的控制，擴(kuò)張速度過快。盲目投資建設(shè)的城市新區(qū)中人氣較低，資源配置受到影響，不利于城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[1]。改善投融資平臺(tái)，從資金源頭切入，堅(jiān)持量入為出的控制原則，以此確立均衡可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展目標(biāo)。

3.促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革

國(guó)有企業(yè)必須面對(duì)形勢(shì)發(fā)展，正視改革需要，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的改革路線。很多投融資平臺(tái)都是國(guó)有獨(dú)資型企業(yè)，其同樣存在轉(zhuǎn)型發(fā)展與深化改革的問題。要將平臺(tái)公司通過改革轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)投資企業(yè)，實(shí)現(xiàn)從資產(chǎn)管理到資本管理的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。平臺(tái)公司中大部分都擁有多種類別的政府性資產(chǎn)，其改革與轉(zhuǎn)型可以給國(guó)有企業(yè)提供經(jīng)驗(yàn)。

4.規(guī)范平臺(tái)發(fā)展

融資平臺(tái)快速成長(zhǎng)，雖然規(guī)模擴(kuò)大，但缺少規(guī)范化的運(yùn)作系統(tǒng)、重復(fù)抵押土地資產(chǎn)、政府違規(guī)擔(dān)保及缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)等問題越來(lái)越嚴(yán)重。在無(wú)序發(fā)展的狀態(tài)下，出現(xiàn)違約、投資失控及資金鏈斷裂等惡劣狀況后，平臺(tái)信用因此大幅降低，造成金融機(jī)構(gòu)抽貸的結(jié)果，平臺(tái)也面臨著破產(chǎn)與重組的困境。受到現(xiàn)有運(yùn)作模式與環(huán)境的限制，其自我改革意識(shí)不強(qiáng)，缺乏獨(dú)立發(fā)展動(dòng)力。中央推出相應(yīng)的監(jiān)管措施后，可督促和引導(dǎo)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。

三、投融資平臺(tái)現(xiàn)存的問題

1.資本運(yùn)作缺乏規(guī)范性

政府通過政府信用來(lái)支持投融資平臺(tái)運(yùn)作，其信用與償債能力較為突出，借助這一優(yōu)勢(shì)在當(dāng)前的資本市場(chǎng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)過度融資的情況。為完成各個(gè)融資業(yè)務(wù)，金融機(jī)構(gòu)、平臺(tái)公司與地方政府達(dá)成共識(shí)，運(yùn)作期間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不按規(guī)定放款、平臺(tái)互保與重復(fù)抵押等狀況，通過平臺(tái)獲得的資金，可不算在財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，支出受到的約束較少，挪用融資的行為時(shí)常出現(xiàn)，存在嚴(yán)重的投資風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)域金融生態(tài)也會(huì)受到影響[2]。

2. 資產(chǎn)整合存在風(fēng)險(xiǎn)

在城市建設(shè)發(fā)展過程中，平臺(tái)公司一般在賬面上會(huì)積累資產(chǎn)，但運(yùn)作環(huán)節(jié)中，卻存在資產(chǎn)手續(xù)不規(guī)范，許多項(xiàng)目根據(jù)政府指示搶建設(shè)、搶工期，缺少手續(xù)，決策程序不規(guī)范，后續(xù)確權(quán)被阻礙，項(xiàng)目無(wú)法構(gòu)成有效資產(chǎn)；資產(chǎn)應(yīng)有的效益也無(wú)法發(fā)揮出來(lái)，建設(shè)體育設(shè)施、文化設(shè)施等公益性項(xiàng)目時(shí)，大多是為了賽事或開展文化活動(dòng)而立項(xiàng)，由平臺(tái)承接建設(shè)任務(wù)，但在后續(xù)環(huán)節(jié)中，任務(wù)被移交給相關(guān)的職能部門實(shí)施管理，雖然從賬面上看，平臺(tái)公司握有資產(chǎn)所有權(quán)，但卻很難形成現(xiàn)金流。當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)劃轉(zhuǎn)平臺(tái)需要的資產(chǎn)，牽扯的利益部門有很多，整合資產(chǎn)時(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)比較大。

3.治理結(jié)構(gòu)不完善

投融資平臺(tái)存在政企不分的特征，其組織成員是由當(dāng)?shù)卣概傻?，本身也屬于政府組織體系，雖然在名義上設(shè)置了總經(jīng)理與董事長(zhǎng)，但仍舊按照政府部門干部實(shí)施管理。盡管從名義的角度來(lái)看，需要自負(fù)盈虧，但運(yùn)作期間根據(jù)政府的指令處理事務(wù)，始終將社會(huì)效益與政府效益放在首要位置，并不重視經(jīng)濟(jì)效益[3]。受到運(yùn)作模式與具體身份的影響，平臺(tái)公司的監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)等治理機(jī)構(gòu)并不能切實(shí)在運(yùn)作平臺(tái)時(shí)發(fā)揮應(yīng)有的效用。

4.粗放化的經(jīng)營(yíng)管理模式

基于平臺(tái)所具有的政府屬性，政治因素需要被優(yōu)先考慮，無(wú)論在運(yùn)作項(xiàng)目還是管理經(jīng)營(yíng)的環(huán)節(jié)中，都必須關(guān)注政府要求，對(duì)有市場(chǎng)需求的考察比較少，最終創(chuàng)造的效益與運(yùn)作效率都不高。設(shè)置項(xiàng)目時(shí)，前期產(chǎn)出測(cè)算與策劃準(zhǔn)備不到位，投入資金多，形成的產(chǎn)出卻比較少；部分項(xiàng)目任務(wù)繁重、時(shí)間緊迫，籌劃階段并未全面考察招商運(yùn)營(yíng)與功能定位，形成不必要投資，還有項(xiàng)目需二次投入資金；有的項(xiàng)目在建設(shè)期間隨意調(diào)整設(shè)計(jì)內(nèi)容，施工量被隨意增加的同時(shí)，超造價(jià)、超預(yù)算與超概算等情況頻發(fā)，項(xiàng)目成本增加；子公司過度依賴母集團(tuán)，缺少參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，缺少完備的經(jīng)營(yíng)考核標(biāo)準(zhǔn)。

5.缺乏必要的人才儲(chǔ)備

政府支持的投融資平臺(tái)工作范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜，包括法規(guī)政策、經(jīng)營(yíng)管理、工程建設(shè)及資源管理等，針對(duì)新時(shí)期進(jìn)行轉(zhuǎn)型的需求，必須解決人才儲(chǔ)備問題。大多數(shù)平臺(tái)的組成人員都來(lái)自于地方財(cái)稅與城建部門，受到既有工作習(xí)慣的影響，僅關(guān)注如何完成上級(jí)交辦的任務(wù)，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境并不熟悉，處于關(guān)鍵的執(zhí)行層崗位上，阻礙平臺(tái)執(zhí)行決策。在聘用新型專業(yè)化人才時(shí)，還需面對(duì)崗位匹配與薪資待遇等問題。除上述問題外，地方政府管控過嚴(yán)、政企協(xié)調(diào)問題等也拖慢了平臺(tái)轉(zhuǎn)型的步伐。

四、促進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的對(duì)策

1.確定平臺(tái)轉(zhuǎn)型方向

要為平臺(tái)轉(zhuǎn)型制訂發(fā)展戰(zhàn)略。平臺(tái)公司要結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，對(duì)歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析總結(jié)，以現(xiàn)有的外部與內(nèi)部環(huán)境為轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)，把握未來(lái)的發(fā)展需求，確定過渡階段能夠發(fā)揮出作用的戰(zhàn)略舉措，找準(zhǔn)發(fā)展定位，明確發(fā)展方向。以城市開發(fā)項(xiàng)目為主，形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在政府的有效支持下切實(shí)滿足轉(zhuǎn)型需要，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)，為平臺(tái)的長(zhǎng)期發(fā)展打造優(yōu)質(zhì)外部條件。進(jìn)一步提高金融結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)匹配度,結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際通過多種金融手段，支持當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)融資需求，分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn),對(duì)符合政策支持條件的企業(yè)和優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)提供增信擔(dān)保，增加民營(yíng)企業(yè)增信示范項(xiàng)目，對(duì)暫時(shí)面臨資金困難的中小微企業(yè)續(xù)貸倒貸提供應(yīng)急周轉(zhuǎn)支持等。有條件的地方應(yīng)結(jié)合自貿(mào)區(qū)建設(shè)，通過海關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司承保、物流公司監(jiān)督、金融機(jī)構(gòu)共同合作提供資金支持的物品質(zhì)押形式，降低質(zhì)押融資風(fēng)險(xiǎn)，提高融資效率。

2. 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在投資決策時(shí)需保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，堅(jiān)持采取預(yù)算管理、分級(jí)審批及公開化預(yù)算管控制度，在現(xiàn)代議事制度引導(dǎo)下，依照平臺(tái)公司情況，明確規(guī)定投資數(shù)額與投資方向。

對(duì)融資渠道實(shí)施多元合規(guī)保護(hù)，形成具備結(jié)構(gòu)化與多元化特征的融資渠道，同時(shí)，還要運(yùn)用多種發(fā)展措施，對(duì)資金鏈與資金進(jìn)行保護(hù)。提高依規(guī)經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)，形成專門負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的監(jiān)察審計(jì)部門與法務(wù)部門，圍繞多種類別的融資活動(dòng)開展內(nèi)部審計(jì)。要有專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，針對(duì)平臺(tái)的融資運(yùn)作活動(dòng)實(shí)施外部審計(jì)，確保政府的債務(wù)同樣具有較強(qiáng)的可控性[4]。投資平臺(tái)應(yīng)具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，針對(duì)未來(lái)一定時(shí)期的到期類債務(wù)形成還款規(guī)劃，明確基本保障措施。參考自身債務(wù)狀況與城建需求，設(shè)定融資規(guī)模，及時(shí)與主管部門溝通。另外,平臺(tái)在承擔(dān)公益性的業(yè)務(wù)與項(xiàng)目時(shí)，需與政府進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，掌握資金的具體來(lái)源。

3.提升治理水平

平臺(tái)公司需明確與地方政府之間的關(guān)系，在現(xiàn)有發(fā)展階段中，與政府進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，確保購(gòu)買服務(wù)符合規(guī)范，將風(fēng)險(xiǎn)鏈條切斷。清晰設(shè)置公司層階，規(guī)避管理失控。強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理能力，投融資平臺(tái)最主要的任務(wù)就是融資與投資，運(yùn)作資本是其核心業(yè)務(wù)。其管控財(cái)務(wù)時(shí)，不僅要完成基礎(chǔ)性的會(huì)計(jì)核算任務(wù)，同時(shí)，還要做好財(cái)務(wù)方面的監(jiān)督、服務(wù)與管理工作。通過財(cái)務(wù)管理工作給企業(yè)決策與經(jīng)營(yíng)提供必要的支持。調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，將資本結(jié)構(gòu)看作發(fā)展的基礎(chǔ)，學(xué)習(xí)其他經(jīng)營(yíng)狀況良好的投融資平臺(tái)企業(yè)的管理理念，全面吸收新進(jìn)的會(huì)議制度與決策機(jī)制，確保轉(zhuǎn)型后，投融資平臺(tái)可形成更強(qiáng)的決策能力；針對(duì)子公司，完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，借助財(cái)務(wù)委派、派出高管人員、定期審計(jì)及統(tǒng)管人力資源等制度，強(qiáng)化對(duì)其管控力度，保護(hù)平臺(tái)公司的合法利益。

4.完善資產(chǎn)整合工作

平臺(tái)公司應(yīng)在資產(chǎn)重組環(huán)節(jié)展開優(yōu)化工作，對(duì)處于多種不同模塊中的資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化重組和集中管控，以此達(dá)到平臺(tái)運(yùn)行效益維持在較高的水平線上，增加資產(chǎn)帶來(lái)的收益。對(duì)其他資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理主體進(jìn)行學(xué)習(xí)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)其創(chuàng)新化經(jīng)營(yíng)思路與經(jīng)營(yíng)管理，提升收租收益，發(fā)展主力公司，支持新興產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)與發(fā)展，強(qiáng)化品牌建設(shè)。

5.強(qiáng)化約束機(jī)制

調(diào)整平臺(tái)公司的原有用人理念，形成兼具理想與擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷?duì)伍。面對(duì)平臺(tái)現(xiàn)存的轉(zhuǎn)型需求，需要使員工具備一定的經(jīng)營(yíng)意識(shí)和能力，從職位結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)與專業(yè)結(jié)構(gòu)等方面來(lái)完善骨干隊(duì)伍，增加具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)的人力資源比例。根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)與平臺(tái)公司發(fā)展目標(biāo)改進(jìn)行政人事管控機(jī)制，在招聘、培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)價(jià)與薪酬待遇等方面做出調(diào)整。做好目標(biāo)管理工作，基于上級(jí)主管部門提供的政府考核指標(biāo)，需結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與平臺(tái)公司的具體情況，形成合適的指標(biāo)，完善考核系統(tǒng)，形成科學(xué)發(fā)展目標(biāo)。

各地方政府應(yīng)充分重視投融資平臺(tái)建設(shè)，盡管此平臺(tái)在建設(shè)和開發(fā)城市活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用，但在完善資金條件的同時(shí)，也形成了諸多風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)公司需面對(duì)債務(wù)持續(xù)膨脹與中央監(jiān)管力度持續(xù)增強(qiáng)的雙重壓力，為探尋健康的發(fā)展方式，需強(qiáng)化平臺(tái)功能，提升管理經(jīng)營(yíng)水平，同時(shí)，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，與政府形成穩(wěn)定暢通的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，對(duì)外部市場(chǎng)進(jìn)行有效拓展，全面做好轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備工作，通過轉(zhuǎn)型繼續(xù)維持平臺(tái)的生命力。