紀(jì)檢監(jiān)察體制改革背景下高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作研究

李 坤

(上海政法學(xué)院， 上海201701)

2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》(中辦發(fā)[2018]58號)。之后各省市陸續(xù)出臺了高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革方案，進(jìn)一步理順了高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)與上級紀(jì)委監(jiān)委、派駐機構(gòu)之間的工作關(guān)系，明確了職能定位、體制機制，并逐步對高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)進(jìn)行賦權(quán)。面臨紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的新部署新要求，高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在如何履行好監(jiān)督職責(zé)、提升監(jiān)督效能上面臨新的探索。

一、高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的特點

(一) 監(jiān)督執(zhí)紀(jì)對象的特殊性與政府部門、國有企業(yè)及其它類型的組織相比較，高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)對象具有其自身特點，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是高學(xué)歷化明顯，隨著高等教育水平的提升，對高校教職工的學(xué)歷要求也越來越高，海外人才及高水平人才引進(jìn)趨于常態(tài)化，高學(xué)歷化成為高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)對象的最主要特征；二是專職教師比例較大，根據(jù)中華人民共和國教育部2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在全國普通高校校本部教職工中，專任教師占比達(dá)到70.66 %，行政人員占比14.89 %，教輔人員占比9.21 %，工勤人員占比5.24 %；三是崗位差異性較大，高校仍存在一定程度的行政權(quán)力泛化，權(quán)力向上集中明顯，專任教師、行政人員、教輔人員與工勤人員的崗位權(quán)力及性質(zhì)差異性明顯。

(二) 監(jiān)督執(zhí)紀(jì)環(huán)境的特殊性高校管理系統(tǒng)的相對獨立性造成了人員調(diào)動區(qū)域的相對密閉，與政府部門公務(wù)員跨區(qū)域調(diào)動相比較，高校的人員調(diào)動基本限于高校內(nèi)部，尤其是在中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部人員的調(diào)動和提拔，基本上是部門內(nèi)部提拔或者從一個部門轉(zhuǎn)崗到另一個部門，呈現(xiàn)出較為明顯的熟人社會形態(tài)，就監(jiān)督的環(huán)境來說并未發(fā)生變化。另外，高校學(xué)術(shù)領(lǐng)域近親繁殖現(xiàn)象較為突出，“學(xué)閥”現(xiàn)象及學(xué)術(shù)利益輸送的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

(三) 監(jiān)督執(zhí)紀(jì)內(nèi)容的特殊性高校是復(fù)雜的管理系統(tǒng)，高校紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作除了將政治監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、主體責(zé)任落實情況監(jiān)督、選人用人情況監(jiān)督及巡視巡查整改情況監(jiān)督等作為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)重點之外，在監(jiān)督內(nèi)容上還體現(xiàn)了其特殊性。其特殊性主要表現(xiàn)在監(jiān)督重點的復(fù)雜性，高校招生、科研、人事、招投標(biāo)管理、基建、后勤保障等都屬于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。另外，社會關(guān)注度較高的問題，如，高校師德師風(fēng)問題、學(xué)術(shù)不端問題以及近期部分高校招生過程中出現(xiàn)的問題，都是高校紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重點。在這些問題上，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任落實不到位可能會給高校造成嚴(yán)重的不良影響。

(四) 監(jiān)督執(zhí)紀(jì)隊伍的特殊性高校紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作有效開展的重要保障。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，高校專職紀(jì)檢監(jiān)察干部職數(shù)有了明顯保障和提升，但是仍然面臨著專業(yè)人員缺乏、業(yè)務(wù)能力缺失等問題。另外，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)一步推進(jìn)了“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制具體化、程序化、制度化，但大部分高校專職紀(jì)檢監(jiān)察干部的編制仍歸屬所在高校，其任免、調(diào)動、考核均由所在高校負(fù)責(zé)。另外，由于紀(jì)檢監(jiān)察崗位敏感性較強，導(dǎo)致高校紀(jì)檢監(jiān)察專職人員存在較多行政人員或教務(wù)人員轉(zhuǎn)崗擔(dān)任的情況。

二、高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作存在的問題

(一) 主動監(jiān)督意識不強，責(zé)任擔(dān)當(dāng)勇氣不足首先,被監(jiān)督對象主動接受監(jiān)督的意識薄弱。全面從嚴(yán)治黨壓力傳導(dǎo)不足，導(dǎo)致“上熱中溫下冷”。從實際工作中發(fā)現(xiàn)，高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)對象主動接受監(jiān)督的意識還比較薄弱，對于“嚴(yán)管就是厚愛”不理解，對于在權(quán)力制約中工作還不太適應(yīng)，被動監(jiān)督多，主動接受監(jiān)督少。比如，在科研經(jīng)費的使用上，廣大教職工對科研經(jīng)費的公有屬性認(rèn)識不夠，風(fēng)險防范意識普遍偏低。少數(shù)教師和科研工作人員思想上存在誤區(qū)，認(rèn)為“科研項目是其申報的，經(jīng)費想怎么花就怎么花，這錢是自己的”，將科研經(jīng)費視為自己的私產(chǎn),這種錯誤觀念增加了科研經(jīng)費使用的廉政風(fēng)險。其次，紀(jì)檢監(jiān)察干部擔(dān)當(dāng)勇氣不足，不敢或不愿監(jiān)督。一方面是在紀(jì)檢監(jiān)察部門專責(zé)監(jiān)督上，由于高校具有明顯的熟人社會形態(tài)，也受到任免、考核、薪酬等影響，高校紀(jì)檢監(jiān)察干部不敢不愿監(jiān)督的情況還不同程度存在；另一方面是在其它監(jiān)督方式上，部分高校黨委、黨的工作部門以及基層組織在觀念上仍然認(rèn)為監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)，沒有意識到自身的監(jiān)督責(zé)任，遇到問題不敢動真碰硬，黨委“只掛帥不出征”，紀(jì)委“協(xié)調(diào)變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負(fù)責(zé)”。

(二) 紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”后的監(jiān)督缺位、越位、錯位問題隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，尤其在高校紀(jì)委“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”之后，進(jìn)一步聚焦主責(zé)主業(yè)，監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督的再監(jiān)督”，但從實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分高校還是存在“三轉(zhuǎn)”不到位的情況，在招投標(biāo)管理、人事招聘等管理活動中仍然采取全程監(jiān)督的方式；部分高校“三轉(zhuǎn)”后出現(xiàn)了“回轉(zhuǎn)”、“開倒車”的情況，少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部因錯誤政績觀和對權(quán)力觀的羈絆，將已經(jīng)轉(zhuǎn)出去或者退出的事項又重新納入職能清單；還有部分高校存在“一轉(zhuǎn)了之”的情況，在“三轉(zhuǎn)”之后對轉(zhuǎn)出的事項不聞不問，造成監(jiān)督缺位，產(chǎn)生了新的廉政風(fēng)險。

(三) 監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式單一、力度不足習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上發(fā)表重要講話時強調(diào)：“要把黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督等結(jié)合起來、融為一體?！备咝＜o(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，從之前全領(lǐng)域、全方位、全過程式的監(jiān)督方式中轉(zhuǎn)出后，難以找到有效抓手，大部分還是采用專項檢查、文件備案等傳統(tǒng)的監(jiān)督方式，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)手段上，還是以傳統(tǒng)的談話核實、查閱資料等方式為主。另外，高校黨委、黨的工作部門以及基層組織在監(jiān)督職能的發(fā)揮上較為薄弱，日常監(jiān)督有待進(jìn)一步做實做細(xì)。在實踐中，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門對“四種形態(tài)”的整體把握和綜合運用能力不足，尤其是在“紅臉出汗”“咬耳扯袖”的第一種形態(tài)上力度不夠。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中，對“四種形態(tài)”之間的相互轉(zhuǎn)化運用難以把握，對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的切入點和著力點找的還不夠精準(zhǔn)有效。另外，高校在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中，追責(zé)問責(zé)力度不夠，存在尺度寬松、高舉輕放、震懾力度不夠的問題。

(四) 同級黨委監(jiān)督、“八小時外”監(jiān)督難題尚未破解黨的十八屆三中全會《決定》要求，“各級紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)作用”。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，盡管已有相關(guān)制度授權(quán)和政策支持，但高校紀(jì)檢監(jiān)察人員編制、干部任免和工資薪酬等仍隸屬于學(xué)校，受到同級黨委的管理和轄制，開展的工作均要在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，所以高校紀(jì)委在同級黨委的監(jiān)督問題上仍然存在監(jiān)督執(zhí)行困難、監(jiān)督力度不夠和監(jiān)督成效不明顯等問題。另外，由于監(jiān)督手段的限制，對“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部八小時工作時間之外的生活圈、娛樂圈監(jiān)督難題也尚未破解。

(五) 紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍能力不足，作用發(fā)揮不到位隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，尤其是《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布以來，對紀(jì)檢監(jiān)察干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)有了更高要求，在處理監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中存在的“紀(jì)法貫通、法法銜接”問題時需要紀(jì)檢監(jiān)察干部具備較高的黨紀(jì)執(zhí)紀(jì)審查和依法調(diào)查本領(lǐng)。但從高校紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍現(xiàn)狀來看，普遍缺乏財務(wù)、審計、法律等方面的專業(yè)人才，部分紀(jì)檢監(jiān)察干部對執(zhí)紀(jì)問責(zé)的要求、程序、方法還不夠熟悉，能力水平無法滿足新常態(tài)下紀(jì)檢監(jiān)察工作的需要。另外，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，大多數(shù)高校除了在二級黨組織層面設(shè)立紀(jì)檢委員外，還在支部層面設(shè)置了紀(jì)檢委員，對其內(nèi)部權(quán)力運行進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步壯大了紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這些紀(jì)檢委員大多為專職教師或普通教師兼任，本身就承擔(dān)著大量的科研、教學(xué)和管理任務(wù)，且對于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)業(yè)務(wù)知識并不熟悉，對于自身的監(jiān)督職能重視程度不足，難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

(六) 指導(dǎo)性文件與高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作銜接性不足十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，黨中央、中央紀(jì)委監(jiān)委和各省市紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)出臺了一系列規(guī)章制度，但部分文件與高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實際存在一定差距，缺乏有針對性的指導(dǎo)性文件。高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作具有點多、面廣、線長，廣泛性和專業(yè)性強等特點，紀(jì)檢監(jiān)察部門在落實上級政策性文件的同時，還需要根據(jù)高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作特點進(jìn)行新的探索。

三、高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作效能提升的對策建議

(一) 強化政治監(jiān)督，做實做細(xì)日常監(jiān)督習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上強調(diào)，要強化政治監(jiān)督保障制度執(zhí)行，增強“兩個維護(hù)”的政治自覺。過程監(jiān)督是高校紀(jì)檢監(jiān)察部門開展整治監(jiān)督的特點，通過對學(xué)校重要領(lǐng)域重要情況的過程監(jiān)督控制結(jié)果，實現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸。高校要做好貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署、做到“兩個維護(hù)”情況的監(jiān)督檢查，尤其是在服務(wù)國家戰(zhàn)略的智庫建設(shè)、學(xué)科建設(shè)等方面，確保黨中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里。另外，高校紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要加強對巡視巡查整改情況的監(jiān)督檢查，以校內(nèi)巡察為著力點，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

(二) 持續(xù)深化“三轉(zhuǎn)”，聚焦主責(zé)主業(yè)持續(xù)深化“三轉(zhuǎn)”工作是紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)聚焦主責(zé)主業(yè)的重要途徑，高校在持續(xù)深化“三轉(zhuǎn)”過程中，既離不開上級紀(jì)檢監(jiān)察部門的指導(dǎo)，也離不開同級黨委的理解和支持，更需要學(xué)校各職能部門之間密切配合?！叭D(zhuǎn)”工作是紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)永恒的課題，各高校應(yīng)該根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的相關(guān)要求，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更高水平的“三轉(zhuǎn)”。首先，要在如何杜絕“回頭轉(zhuǎn)”上下功夫。紀(jì)檢監(jiān)察干部應(yīng)該樹立正確的權(quán)力觀和政績觀，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主責(zé)主業(yè)，立足于“監(jiān)督的再監(jiān)督”職能，將屬于職能部門主體責(zé)任的事項應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)。其次，“轉(zhuǎn)出去”還要“管的住”。對于“轉(zhuǎn)出去”的事項要與承接的職能部門加強溝通交流，防止監(jiān)督缺位。最后，要將高校紀(jì)檢監(jiān)察的主要力量用于強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效果，抓住關(guān)鍵少數(shù)，緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點完善對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度和領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，加大執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，尤其對于落實主體責(zé)任不力的單位和個人要加強問責(zé)力度。

(三) 完善高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作協(xié)同聯(lián)動機制我國紀(jì)檢監(jiān)察工作實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第36條強調(diào)：“強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，提出：“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告?！备咝＜o(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)要嚴(yán)格落實“兩為主一報告”要求，協(xié)助黨委健全全面從嚴(yán)治黨制度，完善監(jiān)督體系，牢牢把握系統(tǒng)集成、協(xié)同高效總基調(diào)，推動各項監(jiān)督統(tǒng)籌銜接、貫通協(xié)調(diào)。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，強化紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)助引導(dǎo)推動功能，健全信息溝通、線索移交、成果共享機制，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督和群眾監(jiān)督等各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)多種監(jiān)督方式共同發(fā)力，形成協(xié)同聯(lián)動的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作體系。另外，有條件的地區(qū)可以探索高校紀(jì)檢監(jiān)察干部在上級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展校際流動或異校執(zhí)紀(jì)辦案，加強高校紀(jì)檢監(jiān)察干部流動，提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效果。

(四) 加強高校紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)首先，要配齊配強專職紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，高校專職紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍在“配齊”上已經(jīng)有了較大突破，但在“配強”方面還要下功夫，對于政治思想覺悟高、綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)好的紀(jì)檢監(jiān)察干部要優(yōu)先提拔使用，完善紀(jì)檢監(jiān)察干部培養(yǎng)、交流、使用、選拔機制，建設(shè)專業(yè)化的專職紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍。其次，要調(diào)整高校專職紀(jì)檢監(jiān)察干部的管理權(quán)限。高校紀(jì)檢監(jiān)察干部的編制歸屬、職務(wù)任免和薪酬考核是掣肘高校紀(jì)檢監(jiān)察工作開展的關(guān)鍵因素，尤其在破解高?！笆烊松鐣焙蛯ν夵h委的監(jiān)督難題上具有重要意義。目前，天津市和四川省已經(jīng)先行先試，將地方高校紀(jì)檢監(jiān)察部門作為派駐機構(gòu)開展紀(jì)檢監(jiān)察工作。因此，應(yīng)該從頂層設(shè)計層面進(jìn)一步理順高校紀(jì)檢監(jiān)察干部的編制歸屬、職務(wù)任免和薪酬考核等問題，提升高校紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的工作積極性。再次，要加強紀(jì)檢監(jiān)察干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平和綜合能力，尤其是處理問題線索和執(zhí)紀(jì)辦案的能力，加強對新形態(tài)下“紀(jì)法銜接、法法貫通”相關(guān)業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，注重加強思想建設(shè)和個人素養(yǎng)的提升。最后，要注重高校兼職紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)?；鶎狱h組織的紀(jì)檢委員分布在學(xué)校各個領(lǐng)域，用好、用活兼職紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍對于營造學(xué)校風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)尤為重要。高校要重視兼職紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍的思想建設(shè)，建立基層黨組織紀(jì)檢委員定期培訓(xùn)制度，完善相應(yīng)的考核和激勵機制，建立忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察鐵軍。