網(wǎng)絡(luò)中立：媒介架構(gòu)視域下互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的政策淵源與利益協(xié)商

易前良

引言

網(wǎng)絡(luò)中立(network neutrality)要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商抱持中立的態(tài)度，不偏不倚地為各種設(shè)備、應(yīng)用程序、用戶(hù)提供連接和傳輸服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)中立作為一項(xiàng)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的傳播政策，一直備受業(yè)界和學(xué)界關(guān)注，爭(zhēng)議紛紛，不絕如縷。特朗普政府的政策取向與前任大異其趣，F(xiàn)CC(聯(lián)邦通訊委員會(huì))于2017年12月做出決定，廢除奧巴馬時(shí)期頒布的關(guān)于“網(wǎng)絡(luò)中立”的行政法令，2018年6月11日正式生效。同期，加州遭遇歷史上最大山火，傷亡慘重，被公眾責(zé)難“應(yīng)對(duì)無(wú)力”的州政府抱怨，由于消防局的無(wú)線(xiàn)流量超過(guò)之前購(gòu)買(mǎi)的限額，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商威瑞森公司(Verizon)對(duì)它進(jìn)行限速，直接影響消防部門(mén)的工作效率。該“控訴”作為一份附件，出現(xiàn)在全美22個(gè)州政府要求恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)定的文件中，正可謂火上加油，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立的爭(zhēng)論與角力再起波瀾[1]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者于2009年系統(tǒng)介紹網(wǎng)絡(luò)中立論爭(zhēng)的背景和概況[1]，此后，相關(guān)研究從三個(gè)向度展開(kāi)，成為管窺美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)政策的重要切入點(diǎn)。第一，研究者認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)中立是“塑造美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理格局的關(guān)鍵”[2]，對(duì)政策落實(shí)、立法嘗試和話(huà)語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行梳理，闡明爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)在于“不同利益集團(tuán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)接入控制與開(kāi)放的權(quán)力博弈”[3]，因此，各屆政府態(tài)度不一，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展論爭(zhēng)不斷呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)①。第二，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)中立的價(jià)值內(nèi)涵及其對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理的啟示。有論者批評(píng)網(wǎng)絡(luò)中立是西方“新自由主義”思潮的產(chǎn)物，“不可盲目引入我國(guó)”[4]。亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)中立蘊(yùn)含多元價(jià)值，有助于“推動(dòng)政府發(fā)揮管理職能、保護(hù)公眾基本權(quán)利和社會(huì)多元化治理”[5]，對(duì)我國(guó)具有積極的參考價(jià)值。第三，將網(wǎng)絡(luò)中立置于言論自由的框架下，從憲法學(xué)角度探討渠道規(guī)制的合法性問(wèn)題，以及如何借助傳播政策的干預(yù)維護(hù)“網(wǎng)絡(luò)正義”[6]。

筆者在借鑒上述研究的基礎(chǔ)上，從媒介架構(gòu)的角度進(jìn)一步拓展討論空間，將網(wǎng)絡(luò)中立政策視為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制的一部分，梳理其歷史淵源，剖析理論紛爭(zhēng)背后的利益博弈。美國(guó)的傳播政策因媒介而異，形成“分類(lèi)規(guī)制”的傳統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)迥異于此前各種媒介，需為之創(chuàng)制特定政策，網(wǎng)絡(luò)中立正是在這一背景下誕生。緊扣互聯(lián)網(wǎng)的媒介特質(zhì)，有助于呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中立及其論爭(zhēng)的利益協(xié)商，已有研究對(duì)此缺乏足夠關(guān)注。此外，美國(guó)的媒介規(guī)制是歷時(shí)的連續(xù)體，互聯(lián)網(wǎng)治理不過(guò)是其中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)中立是既有傳播政策在新興技術(shù)背景下的延展，欲窺其全貌有必要引入歷史的維度。概言之，本文關(guān)注的問(wèn)題是，作為互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的一項(xiàng)重要原則，網(wǎng)絡(luò)中立的歷史由來(lái)為何？相關(guān)論爭(zhēng)和政策立廢的焦點(diǎn)是什么？反映了怎樣的利益協(xié)商？下文先運(yùn)用“媒介架構(gòu)理論”對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立政策進(jìn)行定位，進(jìn)而以媒介演化和政府規(guī)制的互動(dòng)為主軸，考察網(wǎng)絡(luò)中立原則的歷史由來(lái)，最后闡明論爭(zhēng)焦點(diǎn)與深層原因。

一、媒介架構(gòu)：網(wǎng)絡(luò)中立的利益指向

以哈羅爾德·英尼斯、馬歇爾·麥克盧漢和尼爾·波茲曼等為代表的媒介環(huán)境學(xué)派重點(diǎn)關(guān)注媒介和人類(lèi)的互動(dòng)關(guān)系，把媒介和社會(huì)總體環(huán)境聯(lián)系起來(lái)，反對(duì)將媒介視為中立、透明的傳播渠道，認(rèn)為它具有內(nèi)在邏輯，這一邏輯使之偏好承載特定的信息，媒介由此顯示出強(qiáng)大的定義現(xiàn)實(shí)的能力[7]?；诿浇榉欠驳男嗡芰?，信息載體、傳輸方式和傳播內(nèi)容之間構(gòu)成不可分割的整體，換言之，媒介在社會(huì)實(shí)踐中借助自身邏輯建構(gòu)了多維度的傳播空間和交往環(huán)境。無(wú)獨(dú)有偶，法學(xué)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)知與媒介環(huán)境學(xué)派互通款曲，跨學(xué)科學(xué)者的視域重合為媒介再思考提供了啟發(fā)。法學(xué)教授勞倫斯·萊斯格(Lawrence Lessig)認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)的設(shè)計(jì)具有獨(dú)特的構(gòu)型，為此他挪用建筑學(xué)中“架構(gòu)”(architecture)的概念[8]，本意為“建筑物”和“結(jié)構(gòu)”，這里喻指互聯(lián)網(wǎng)是人類(lèi)利用新興技術(shù)建造的傳播空間，這一空間反過(guò)來(lái)對(duì)置身其中的人類(lèi)行為產(chǎn)生約束作用。為了深入分析網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)特點(diǎn)，萊斯格援引尤查·本科勒(Yochai Benkler)的理論，后者建議將互聯(lián)網(wǎng)的傳播系統(tǒng)分為三個(gè)層次[9]：最底層是“物理層”，包括各種硬件設(shè)備和傳輸線(xiàn)路；中間層是“邏輯層”，指硬件設(shè)施得以運(yùn)行的各種代碼和程序，包括互聯(lián)網(wǎng)的TCP/IP協(xié)議體系、傳輸標(biāo)準(zhǔn)和各種應(yīng)用軟件；頂層是“內(nèi)容層”，指在前述硬/軟件上被生產(chǎn)和傳播的符號(hào)系統(tǒng)，包括各式各樣數(shù)字化的文本(文字、音頻和視頻等)。

架構(gòu)分層的認(rèn)知模式可推及所有媒介，任一種媒介都為人類(lèi)創(chuàng)建了獨(dú)特的傳播形態(tài)，由基礎(chǔ)設(shè)施、傳輸機(jī)制(邏輯)和符號(hào)表征三個(gè)層面構(gòu)成。以“演講”為例，作為一種媒介和傳播形態(tài)，物理層包括演講賴(lài)以發(fā)生的室內(nèi)空間和各種設(shè)備，邏輯層指講演者使用的語(yǔ)法和修辭，內(nèi)容指演講呈現(xiàn)出來(lái)的語(yǔ)言及其表達(dá)的意義。再來(lái)看“電話(huà)”，物理層包括電話(huà)機(jī)及將其連接的線(xiàn)路；邏輯層指電信運(yùn)營(yíng)商主導(dǎo)的中心控制型傳輸機(jī)制，即用戶(hù)撥號(hào)提出通信申請(qǐng)，運(yùn)營(yíng)商借助交換技術(shù)分配線(xiàn)路；內(nèi)容指用戶(hù)的通話(huà)信息。

媒介的各個(gè)層次由不同主體控制，因而產(chǎn)生權(quán)力和利益的糾紛。以互聯(lián)網(wǎng)為例，物理層的終端(如個(gè)人電腦或手持終端)大部分為用戶(hù)私有，連接終端的傳輸渠道(有線(xiàn)或無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò))則由網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商控制，在美國(guó)主要指電信商和有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)公司，為用戶(hù)提供網(wǎng)絡(luò)接入和傳輸服務(wù)。電信商多從貝爾公司發(fā)展而來(lái)，20世紀(jì)90年代美國(guó)的傳播政策被自由放任思想所主導(dǎo)，貝爾公司大舉進(jìn)軍互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)策略加強(qiáng)對(duì)地方有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的控制，日益強(qiáng)盛，故網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的主體可稱(chēng)為“貝爾陣營(yíng)”。而邏輯層的利益主體是各大網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用商，通過(guò)物理渠道接入互聯(lián)網(wǎng)，在TCP/IP協(xié)議上借助各種應(yīng)用軟件為用戶(hù)提供服務(wù)，如谷歌、微信和亞馬遜等，屬于“互聯(lián)網(wǎng)陣營(yíng)”。再來(lái)看內(nèi)容層，不少是由專(zhuān)業(yè)的內(nèi)容提供商控制，但生產(chǎn)內(nèi)容的主體還是海量的用戶(hù)，尤其是在當(dāng)下的社交媒體時(shí)代。

網(wǎng)絡(luò)中立強(qiáng)制電信和有線(xiàn)電視網(wǎng)等運(yùn)營(yíng)商，對(duì)各種設(shè)備、應(yīng)用軟件和內(nèi)容必須一視同仁，不得“增/降”流量，或“偏好/阻絕”不同內(nèi)容，或由于價(jià)格的原因而實(shí)行“差別待遇”。其實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)中的物理層進(jìn)行管理，禁止跨層經(jīng)營(yíng)，即控制傳輸渠道的從業(yè)者不得在應(yīng)用層和內(nèi)容層施加影響，避免因資本的垂直整合帶來(lái)利益與言論權(quán)的分配不公平。然而，這一原則實(shí)際上賦予了邏輯層和內(nèi)容層更多的自由，廣大用戶(hù)和應(yīng)用平臺(tái)也因此獲益，而渠道運(yùn)營(yíng)商的自主性則被相對(duì)剝奪，顯然，網(wǎng)絡(luò)中立在利益天平上傾向于互聯(lián)網(wǎng)陣營(yíng)和用戶(hù)。

二、公共承運(yùn)：互聯(lián)網(wǎng)渠道規(guī)制的歷史由來(lái)

網(wǎng)絡(luò)中立政策的歷史最早可以追溯到交通運(yùn)輸領(lǐng)域的“公共承運(yùn)”(common carrier)原則，隨后被沿用于國(guó)家對(duì)電信業(yè)和有線(xiàn)電視業(yè)的管理，進(jìn)而在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制中被重新命名，但始終未脫離“中立”的意涵。公共承運(yùn)政策肇始于15世紀(jì)的英國(guó)，指政府依照法律對(duì)運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行管制，規(guī)定從事公共運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)者不得拒絕顧客需求，且需一視同仁，“任何依據(jù)法律規(guī)定運(yùn)輸旅客或者貨物的人，如果托運(yùn)人或者旅客付出了運(yùn)價(jià)，承運(yùn)人不得拒載”。深受英國(guó)普通法傳統(tǒng)影響的美國(guó)于1887年將該原則引入鐵路運(yùn)輸業(yè)，聯(lián)邦(《州際商事法》)規(guī)定，“鐵路運(yùn)輸?shù)某羞\(yùn)方不得進(jìn)行定價(jià)歧視”[10]。國(guó)家管制公共運(yùn)輸?shù)睦碛墒牵F路建設(shè)前期投入太大，公眾對(duì)其依賴(lài)程度很深，為鼓勵(lì)資本進(jìn)入同時(shí)避免重復(fù)投資，政府特許行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，但前提是經(jīng)營(yíng)者必須放棄一定的自由，中立地為消費(fèi)者提供公共服務(wù)。

1876年，亞歷山大·貝爾發(fā)明電話(huà)并創(chuàng)辦“貝爾公司”和“美國(guó)電話(huà)電報(bào)公司”(AT&T)，電子媒介被廣泛運(yùn)用于日常生活，人類(lèi)步入遠(yuǎn)程信息時(shí)代。貝爾公司的主要客戶(hù)是東海岸大城市里的商戶(hù)和有錢(qián)人，因利潤(rùn)稀薄無(wú)暇顧及中西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，為解決通話(huà)的問(wèn)題，這些區(qū)域出現(xiàn)很多小型電信公司。1894年，貝爾的電話(huà)專(zhuān)利期滿(mǎn)，更多小公司涌現(xiàn)并向大城市發(fā)展，對(duì)貝爾公司的電信業(yè)務(wù)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，因?yàn)樨悹柡推渌净ゲ贿B通，造成某些用戶(hù)和企業(yè)為了能與同城的所有用戶(hù)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，被迫安裝兩條以上線(xiàn)路。研究者表明：“在1902到1912年之間，全美人口超過(guò)5 000人的城市中有一半以上存在兩家以上電話(huà)公司的競(jìng)爭(zhēng)。”[11]20世紀(jì)10年代，AT&T采用兼并、收購(gòu)和提供網(wǎng)絡(luò)連接等方法，消除各地小型公司的競(jìng)爭(zhēng)威脅，建成一條橫跨全美的通信線(xiàn)路，壟斷遠(yuǎn)程通信業(yè)。時(shí)任總裁的西奧多·韋爾(Theodore Vail)提出“一個(gè)系統(tǒng)、一種政策、普遍服務(wù)”的口號(hào)，申明由一家公司經(jīng)營(yíng)全國(guó)性的電信網(wǎng)絡(luò)符合公共利益，貝爾公司也愿意接受?chē)?guó)家管制，一視同仁地為所有用戶(hù)提供公共服務(wù)。事實(shí)上國(guó)會(huì)在1910年《曼·埃爾金斯法案》(Mann Elkins Act)中已將電話(huà)納入公共承運(yùn)之列[12]，1934年《通信法》(Communications Act)明文確認(rèn)，并賦予FCC對(duì)此擁有管轄權(quán)。

FCC曾試圖將公共承運(yùn)原則適用于有線(xiàn)電視。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，作為共用天線(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)不再滿(mǎn)足于轉(zhuǎn)播節(jié)目，開(kāi)始遠(yuǎn)程播送付費(fèi)節(jié)目，由此帶有媒體性質(zhì)。在有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商與政府多次博弈之后，《1984年有線(xiàn)電視法》最終明確有線(xiàn)電視具有媒體屬性，運(yùn)營(yíng)者在費(fèi)率定價(jià)和內(nèi)容播出方面有一定自主權(quán)，但考慮到有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)具有壟斷性質(zhì)并使用了城市空間這一公共資源，應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任，因此必須無(wú)條件轉(zhuǎn)播一些由政府指定的教育、文化類(lèi)無(wú)線(xiàn)頻道[13]。概言之，法院雖然否定有線(xiàn)電視適用公共承運(yùn)原則，但認(rèn)可FCC提出的“必載條款”(must-carry provisions)，要求有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)公司必須犧牲一定的自主權(quán)。實(shí)際上，這等于將公共承運(yùn)的原則“部分地”適用于有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)，這為后續(xù)的網(wǎng)絡(luò)中立論爭(zhēng)埋下伏筆。

電話(huà)、有線(xiàn)電視和互聯(lián)網(wǎng)雖然擁有不同的媒介架構(gòu)，但隨著信息和傳播技術(shù)的發(fā)展在業(yè)務(wù)上趨于融合?！?996電信法》許可電信商進(jìn)入媒體領(lǐng)域和互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)，加上電信業(yè)者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)有線(xiàn)電視公司的股份，慢慢將分散的網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一為寬帶系統(tǒng)，一方面在網(wǎng)絡(luò)傳輸領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)壟斷，另一方面借助兼并有線(xiàn)系統(tǒng)從事內(nèi)容分發(fā)的業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的垂直整合。貝爾系統(tǒng)在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域趨于壟斷的勢(shì)頭不免讓人擔(dān)憂(yōu)。公共承運(yùn)政策在大眾傳播時(shí)代并未完全適用于有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)，2002年FCC的一項(xiàng)法令順?biāo)浦?，索性解除有線(xiàn)電視從事寬帶業(yè)務(wù)的公共承運(yùn)性質(zhì)[14]， 寬帶運(yùn)營(yíng)商因此可以合法地給予消費(fèi)者高低不同的順位，偏好或歧視特定的應(yīng)用和內(nèi)容，通過(guò)這種方式讓自己旗下的內(nèi)容商網(wǎng)速暢通，打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。網(wǎng)絡(luò)不中立的情形不乏案例，研究者總結(jié)了五種歧視性做法：視頻限制、服務(wù)器限制、固定的干線(xiàn)接入選擇、過(guò)濾和排斥家庭網(wǎng)絡(luò)。以“視頻限制”為例，互聯(lián)網(wǎng)公司借助流媒體技術(shù)為用戶(hù)提供音視頻服務(wù)，與有線(xiàn)電視的內(nèi)容業(yè)務(wù)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)，后者遂以流量堵塞為由限速，使對(duì)方的服務(wù)品質(zhì)下降。

網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商與應(yīng)用平臺(tái)之間已出現(xiàn)利益沖突，2003年，法學(xué)教授吳修銘(Tim Wu)撰文指出：“防止‘歧視性服務(wù)’并非一個(gè)新話(huà)題，從傳播規(guī)制的歷史來(lái)看，政府曾采取‘公共承運(yùn)’和‘限制垂直整合’兩大政策，后來(lái)又廢除了，但在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下這些政策需要重新審視，并賦予新的意涵?！盵15]“公共承運(yùn)”強(qiáng)調(diào)服務(wù)的普遍性，要求渠道經(jīng)營(yíng)者不得拒絕為公眾服務(wù)；“限制垂直整合”屬于結(jié)構(gòu)性規(guī)制，禁止渠道運(yùn)營(yíng)商從事應(yīng)用和內(nèi)容業(yè)務(wù)，這兩項(xiàng)政策自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)被政府廢除了。吳修銘認(rèn)為，所謂“網(wǎng)絡(luò)中立”是將其重新恢復(fù)并予以整合，強(qiáng)調(diào)傳播政策不僅要確保用戶(hù)能接入網(wǎng)絡(luò)的“近用權(quán)”，而且要保障平等使用網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨后作出回應(yīng)，學(xué)術(shù)議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦h程。2005年8月，F(xiàn)CC發(fā)表聲明，將網(wǎng)絡(luò)中立闡述為“四項(xiàng)原則”②。從長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，聯(lián)邦政府對(duì)該政策的執(zhí)行力度不一，大體分為三個(gè)階段：小布什時(shí)期(2005—2009年)為“輕規(guī)制”，確立網(wǎng)絡(luò)中立的規(guī)制原則，卻并未嚴(yán)格實(shí)施；奧巴馬時(shí)期(2009—2017年)為“強(qiáng)規(guī)制”，F(xiàn)CC出臺(tái)更嚴(yán)格的法案，在四項(xiàng)原則基礎(chǔ)上新增“禁止差別待遇”和“透明化”兩項(xiàng)；特朗普時(shí)期(2017年至今)為“去規(guī)制”，行政法令被廢除。再橫向來(lái)看，法院、州政府與聯(lián)邦政府的態(tài)度也不一致，分歧關(guān)涉利益，制度化的本質(zhì)是確立利益均衡的機(jī)制，當(dāng)政策進(jìn)入公共討論層面，利益角逐外顯為價(jià)值之爭(zhēng)，對(duì)立雙方都認(rèn)可互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制目標(biāo)指向“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)”和“言論自由”，但是在具體理解上存在較大分歧。

三、技術(shù)創(chuàng)新：渠道規(guī)制的產(chǎn)業(yè)影響之爭(zhēng)

創(chuàng)新是“把一種從來(lái)沒(méi)有過(guò)的關(guān)于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的‘新組合’引入生產(chǎn)體系”，所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是這種“新組合”不斷被實(shí)現(xiàn)的過(guò)程[16]，在熊彼特看來(lái)，技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力，創(chuàng)造性地毀滅舊產(chǎn)業(yè)，催生新產(chǎn)業(yè)，但法律和政策具有一定能動(dòng)作用，可促進(jìn)或延緩這種趨勢(shì)。那么，網(wǎng)絡(luò)中立能否促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的創(chuàng)新？支持者從互聯(lián)網(wǎng)的邏輯層出發(fā)，定義其獨(dú)特的價(jià)值稟賦，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)的“端對(duì)端”(end-to-end)原則決定互聯(lián)網(wǎng)是自由空間，促成新興產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展?！岸藢?duì)端”的要義是連接端點(diǎn)與端點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)單而靈活，其功能止于中立地傳輸數(shù)據(jù)，各種智能服務(wù)由網(wǎng)絡(luò)邊緣的終端來(lái)實(shí)現(xiàn)[17]。換言之，物理層的網(wǎng)絡(luò)渠道應(yīng)盡量不干預(yù)應(yīng)用層和內(nèi)容層，以確保新的端點(diǎn)、應(yīng)用和服務(wù)源源不斷進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)世界。依據(jù)該原則，任何嘗試從事應(yīng)用層創(chuàng)新的活動(dòng)者，無(wú)須征得網(wǎng)絡(luò)渠道的許可，只要遵守TCP/IP協(xié)議接入互聯(lián)網(wǎng)，并具備撰寫(xiě)代碼的能力，就可望實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。舒維克(Barbara V. Schewick)用大量實(shí)例證明：“從人類(lèi)創(chuàng)新史的觀點(diǎn)來(lái)看，過(guò)去至今所有出現(xiàn)過(guò)的技術(shù)架構(gòu)，似乎都很難和現(xiàn)今的互聯(lián)網(wǎng)相比，很難集結(jié)到數(shù)量如此龐大的創(chuàng)新者和創(chuàng)新活動(dòng)，互聯(lián)網(wǎng)無(wú)疑是史上難得一見(jiàn)的創(chuàng)新平臺(tái)。”[18]網(wǎng)絡(luò)中立的倡議者認(rèn)為，隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速商業(yè)化，電信資本對(duì)網(wǎng)絡(luò)的控制能力日益增強(qiáng)，互聯(lián)網(wǎng)原初架構(gòu)的自由秉性正在喪失，渠道對(duì)應(yīng)用層和內(nèi)容層的歧視行為違背了“端對(duì)端”原則。為了保護(hù)新的競(jìng)爭(zhēng)者，政府必須進(jìn)行干預(yù)，確保所有使用基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)營(yíng)者無(wú)論規(guī)模大小，都能擁有在市場(chǎng)從事公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。在贊成者看來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)區(qū)別于其他媒介彌足珍貴的架構(gòu)特質(zhì)，就在于“網(wǎng)絡(luò)”保持“中立”，正如吳修銘所言，“網(wǎng)絡(luò)中立”不過(guò)是“端對(duì)端”原則在21世紀(jì)初一種更為簡(jiǎn)練的表達(dá)而已[12]。

20世紀(jì)70年代末以來(lái)新自由主義成為全球化主導(dǎo)思想，政府被認(rèn)為要盡量少干預(yù)市場(chǎng)，《1996電信法》集中體現(xiàn)了“去規(guī)制”思想，構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)快速商業(yè)化的制度背景。網(wǎng)絡(luò)中立的反對(duì)者基于這一“共識(shí)”，認(rèn)為強(qiáng)制性讓渠道運(yùn)營(yíng)商提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)將帶來(lái)三大后果。第一，網(wǎng)絡(luò)中立意味著運(yùn)營(yíng)商只能提供一種產(chǎn)品，消費(fèi)者無(wú)從選擇“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”，對(duì)于應(yīng)用平臺(tái)和用戶(hù)來(lái)說(shuō)并非好事。第二，渠道是稀缺資源，運(yùn)營(yíng)商在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中根據(jù)價(jià)格信號(hào)對(duì)使用者“區(qū)別對(duì)待”，有利于高效利用流量資源，解決網(wǎng)絡(luò)擁堵的問(wèn)題。第三，網(wǎng)絡(luò)中立在某種程度上取消了運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，導(dǎo)致投資動(dòng)力不足。

因此，渠道規(guī)制或許有利于應(yīng)用層的創(chuàng)新，卻不利于物理層的創(chuàng)新，基礎(chǔ)層的技術(shù)滯后最終會(huì)制約互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。此論并非虛言，自2015年網(wǎng)絡(luò)中立的強(qiáng)度規(guī)制以來(lái)，美國(guó)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施投資出現(xiàn)2009年來(lái)的首次回落，2015年和2016年全美寬帶投資總和同比下降3%和2%[19]。基于以上看法，克里斯托弗·尤(Christopher Yoo)提出：“面對(duì)技術(shù)發(fā)展的高度不確定性，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的種種問(wèn)題，應(yīng)以一種更恰當(dāng)而謙卑的方法給予包容，而不是把‘網(wǎng)絡(luò)中立’這樣的觀念強(qiáng)加其上?！盵20]

四、言論自由：媒介架構(gòu)的角色定位之爭(zhēng)

美國(guó)憲法第一修正案保護(hù)公民的言論自由，傳播政策的制定必須以此為出發(fā)點(diǎn)，所以，網(wǎng)絡(luò)中立不僅牽動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)利益，與言論自由亦不無(wú)關(guān)系。問(wèn)題是，物理層、邏輯層和內(nèi)容層的不同控制者都有言論權(quán)，優(yōu)先保護(hù)誰(shuí)？網(wǎng)絡(luò)中立的支持者認(rèn)為，應(yīng)用服務(wù)商和普通用戶(hù)直接生產(chǎn)和接收信息，其言論自由最值得保護(hù)，如果聽(tīng)?wèi){網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商提供差別服務(wù)，將侵害一般大眾獲取信息的“知情權(quán)”，進(jìn)而影響民主社會(huì)的健全發(fā)展。反對(duì)者則認(rèn)為，提供寬帶接入服務(wù)的有線(xiàn)電視網(wǎng)本身?yè)碛醒哉摍?quán)，限制某些內(nèi)容和應(yīng)用的接入也是一種表達(dá)行為，理應(yīng)受第一修正案的保護(hù)?？梢?jiàn)，爭(zhēng)議的關(guān)鍵點(diǎn)在于有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)作為寬頻接入的服務(wù)者是否擁有言論自由權(quán)。

媒介的市場(chǎng)形態(tài)被區(qū)分為“傳輸服務(wù)”和“信息服務(wù)”，前者因無(wú)關(guān)言論必須接受政府規(guī)制，后者屬于言論范疇受第一修正案的保護(hù)，擁有自主的內(nèi)容編輯權(quán)。電報(bào)、電話(huà)屬“傳輸服務(wù)”，報(bào)紙、無(wú)線(xiàn)廣電和有線(xiàn)電視屬“信息服務(wù)”，其中報(bào)紙受憲法保護(hù)程度最高，無(wú)線(xiàn)廣電次之，有線(xiàn)電視再次之。政府據(jù)此發(fā)展出四種政策模式[21]：(1)不管制模式，指報(bào)紙等印刷媒介屬于私人言論，政府不得干預(yù)；(2)公共承運(yùn)模式，適用于電報(bào)和電話(huà)，要求中立地為消費(fèi)者提供公共服務(wù)；(3)公眾委托模式，意指廣播電視媒體占用無(wú)線(xiàn)電頻率這一公共資源，實(shí)際上是受公眾委托從事信息傳播的業(yè)務(wù)，政府可以管制，但具有一定的自主權(quán)；(4)線(xiàn)纜模式，適用于有線(xiàn)電視，下文詳述。

FCC為保護(hù)無(wú)線(xiàn)廣電產(chǎn)業(yè)，曾一度將有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)定性為“傳輸服務(wù)”，規(guī)定不得從事遠(yuǎn)程播出業(yè)務(wù)，1997年特納廣播公司狀告監(jiān)管機(jī)構(gòu)違憲，剝奪了有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者的言論自由權(quán)。最高法院裁定結(jié)果為：其一，有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)在節(jié)目播出的過(guò)程中實(shí)際上發(fā)揮選擇、編輯的功能，與廣播電視媒體類(lèi)似，屬于“信息服務(wù)”范疇，擁有一定的“編輯裁量權(quán)”；其二，有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)具有一定的公共性質(zhì)，從業(yè)者必須把州政府指定的某些頻道納入播出列表，即遵循“必載規(guī)定”[22]。該判決表明有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)兼具信息服務(wù)和傳輸服務(wù)的雙重屬性，一方面擁有言論表達(dá)權(quán)，另一方面仍須部分承擔(dān)公共承運(yùn)的責(zé)任。

以1996《電信法》出臺(tái)為標(biāo)識(shí)的“去規(guī)制化”浪潮在美國(guó)愈演愈烈，流風(fēng)所及影響世紀(jì)之初的互聯(lián)網(wǎng)政策。2002年，F(xiàn)CC試圖解除互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的行政規(guī)制，在法令中指出，因?yàn)橛芯€(xiàn)網(wǎng)絡(luò)公司提供寬帶接入服務(wù)，協(xié)助用戶(hù)完成信息的存儲(chǔ)和編輯，與中立傳輸?shù)碾娦欧?wù)全然不同，故不受“公共承運(yùn)”和“必載條款”的約束，實(shí)際上解除了寬帶服務(wù)的“傳輸服務(wù)”屬性。論者對(duì)此頗有微詞，認(rèn)為“寬帶服務(wù)者從來(lái)沒(méi)有宣示過(guò)任何編輯政策，因此，限制某些應(yīng)用和內(nèi)容的歧視性行為很難說(shuō)是一種編輯裁量權(quán)，如此一來(lái)，要求寬帶運(yùn)營(yíng)商保持網(wǎng)絡(luò)中立，算不上是對(duì)言論自由的傷害”[6]，角色定位之爭(zhēng)源于有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的雙重屬性，導(dǎo)致“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”。但從傳播政策和司法實(shí)踐的歷史來(lái)看，寬帶接入具有“信息服務(wù)”的性質(zhì)是不爭(zhēng)之事實(shí)，因而受憲法第一修正案的保護(hù)，這使得網(wǎng)絡(luò)中立的立法在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

五、元媒介：互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制利益協(xié)商的難題

圍繞“網(wǎng)絡(luò)中立”展開(kāi)的論爭(zhēng)不僅表現(xiàn)為話(huà)語(yǔ)歧異，還表現(xiàn)為政策實(shí)施的反復(fù)不定，這與黨派利益、監(jiān)管者的個(gè)人偏好不無(wú)關(guān)聯(lián)。民主黨代表中產(chǎn)階層和互聯(lián)網(wǎng)新興企業(yè)的利益，奧巴馬政府力推網(wǎng)絡(luò)中立，而共和黨傾向于維護(hù)電信巨頭等傳統(tǒng)行業(yè)的利益，現(xiàn)任FCC主席潘基特(Ajit Pai)曾是有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)巨頭威瑞森公司的高管，特朗普政府廢除網(wǎng)絡(luò)中立政策不難理解。透過(guò)種種外在的政治因素，一個(gè)更值得深究的問(wèn)題是，網(wǎng)絡(luò)中立政策本身為何會(huì)引發(fā)如此廣泛論爭(zhēng)，是否與互聯(lián)網(wǎng)媒介的技術(shù)特質(zhì)有關(guān)？

媒介技術(shù)在產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中會(huì)帶來(lái)權(quán)益分配的沖突，媒介規(guī)制的本質(zhì)是利益協(xié)調(diào)，通過(guò)特定程序?qū)⒛撤N知識(shí)和理念上升為普遍周知并須遵守的規(guī)則，形成傳播政策，這一過(guò)程就是針對(duì)“技術(shù)”的制度化。在社會(huì)建構(gòu)理論看來(lái)，將關(guān)于媒介的某種知識(shí)客觀化而為政策，只是建立了“初級(jí)秩序”，此外還需要建立“次級(jí)秩序”，要解釋與證明政策何以會(huì)如此，使之在主觀上聽(tīng)起來(lái)可信，這一過(guò)程即“正當(dāng)化”[23]。網(wǎng)絡(luò)中立最初是由學(xué)界提出來(lái)的理念，在美國(guó)特定的政治語(yǔ)境中被制度化為傳播政策，但一直以來(lái)無(wú)從通過(guò)立法，而且政策落實(shí)興廢不定，表明該政策尚未解決“正當(dāng)化”的難題，它源于既有制度文化無(wú)法協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來(lái)的利益多元化問(wèn)題。

信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)的基礎(chǔ)，具有前所未有的“兼容性”，過(guò)去所有的表征符號(hào)如文字、圖像、語(yǔ)音和影像，以及承載這些符號(hào)的專(zhuān)屬媒介都可以被重新整合在統(tǒng)一的軟、硬件平臺(tái)上，研究者因此將互聯(lián)網(wǎng)稱(chēng)為“元媒介”(meta-media)[24]。極具兼容性的“元技術(shù)”將先前所有的媒介予以整合，使得互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)變得異常復(fù)雜，成為一種高維度的媒介。物理層的終端可以涵括電視機(jī)、個(gè)人電腦和各種手持設(shè)備，線(xiàn)路涵括電信網(wǎng)絡(luò)和有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)；邏輯層綜合了集中式和分布式兩種傳播機(jī)制，并不斷創(chuàng)新各種應(yīng)用程序；內(nèi)容層則可以存儲(chǔ)、編輯和傳播任何形式的信息。高維度的架構(gòu)使主體更加多元化，控制的權(quán)力趨于“去中心化”和“離散化”，與此同時(shí)，主體之間的利益關(guān)系變得更加復(fù)雜而難以平衡。

一方面，“元技術(shù)”使互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)利益主體多元化，另一方面，既有傳播政策的知識(shí)圖式卻是二元框架的，經(jīng)濟(jì)層面旨在調(diào)整“媒體—消費(fèi)者”的利益，政治層面旨在調(diào)整“媒體—公民”的言論權(quán)。進(jìn)言之，傳統(tǒng)的制度文化集中關(guān)注的問(wèn)題是，政府是否要代表消費(fèi)者(公民)，并以何種形式對(duì)媒體進(jìn)行規(guī)制，以平衡雙方權(quán)益。在規(guī)制過(guò)程中，憲法第一修正案再對(duì)作為規(guī)制者的政府進(jìn)行約束，因此，利益主體不會(huì)超過(guò)三個(gè)。二元框架的知識(shí)圖式無(wú)法應(yīng)對(duì)元技術(shù)的規(guī)制，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的利益主體可層層細(xì)分，粗略來(lái)看可分為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商和普通用戶(hù)。進(jìn)一步細(xì)分，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商又包括電信商和有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)公司，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用又包括操作平臺(tái)、瀏覽器及在其上運(yùn)營(yíng)的其他應(yīng)用，利益訴求各有不同。那么，在多元主體的權(quán)益博弈中需要優(yōu)先保護(hù)誰(shuí)，二維框架的規(guī)制理念無(wú)力解決該難題。

結(jié)語(yǔ)

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立的討論應(yīng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)作為媒介的技術(shù)架構(gòu)，并置于美國(guó)傳播政策變遷的歷史背景下，才能清晰呈現(xiàn)政策論爭(zhēng)的脈絡(luò)及其利益協(xié)商。作為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制的一種理念，網(wǎng)絡(luò)中立試圖對(duì)物理層的渠道進(jìn)行限制，構(gòu)建以“創(chuàng)新”和“自由”為目標(biāo)的行業(yè)秩序。揆諸歷史，渠道規(guī)制可追溯至美國(guó)針對(duì)電話(huà)、有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)公司分別采行的“公共承運(yùn)”政策和“必載條款”，學(xué)者結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)的媒介特性將其重構(gòu)為“網(wǎng)絡(luò)中立”，旨在強(qiáng)調(diào)渠道經(jīng)營(yíng)者不僅要確保網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放，而且要為互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和用戶(hù)提供無(wú)歧視的傳輸服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)中立本質(zhì)上是通過(guò)規(guī)制物理層達(dá)到保護(hù)應(yīng)用層和內(nèi)容層權(quán)益的目的，由此產(chǎn)生的分歧聚焦在如何理解“創(chuàng)新”和“自由”的問(wèn)題上，以及要優(yōu)先保護(hù)誰(shuí)的創(chuàng)新和自由。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)中立的理念已被客觀化為公共政策，但在實(shí)施層面多有反復(fù)，更無(wú)望通過(guò)立法，凸顯出互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的“正當(dāng)化”難題。深入來(lái)看，這一難題源于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與制度文化的悖異，極具兼容性的“元技術(shù)”使互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)利益主體多元化，而建基于“媒體—消費(fèi)者”“媒體—公民”二元框架的既有制度文化無(wú)法有效協(xié)調(diào)多重博弈。信息和傳播技術(shù)仍在高頻迭代，充滿(mǎn)種種不確定性，人類(lèi)對(duì)此缺乏充分認(rèn)知，因此，一方面需要不斷釋放關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的想象力，另一方面在規(guī)范新興產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題上須抱持更謙抑的態(tài)度。

注釋?zhuān)?/p>

① 見(jiàn)鄒軍：《“網(wǎng)絡(luò)中立”論爭(zhēng)新趨勢(shì)及啟示》，《新聞與傳播研究》，2015年第6期。其指出，論爭(zhēng)呈現(xiàn)三大趨勢(shì)：從政治斗爭(zhēng)回歸技術(shù)之爭(zhēng)；從網(wǎng)絡(luò)中立走向技術(shù)中立；從立法推動(dòng)到追求達(dá)成共識(shí)。

② FCC, Policy Statement(FCC2005-151)，四原則為網(wǎng)絡(luò)使用者的四項(xiàng)權(quán)利：自由訪問(wèn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容、自由使用程序、自由添加個(gè)人設(shè)備、自由獲取關(guān)于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的信息。