鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯關系及實現(xiàn)途徑

馮 利

（和田師范?？茖W校，新疆 和田 848000）

2020年，在即將全面脫貧背景下，我國農(nóng)村工作進入后脫貧時代，中心任務由脫貧攻堅逐步向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興，推動建設農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過渡。鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的關鍵基礎，探索分析二者之間的內(nèi)在邏輯關系并找到有效銜接路徑，對于解決農(nóng)村社會問題，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設現(xiàn)代化有著積極意義。

一、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興概念的產(chǎn)生過程

（一）鄉(xiāng)村治理概念的產(chǎn)生

“治理”與“善治”理論最初是由西方學者根據(jù)西方的社會政治現(xiàn)實提出的,近年來成為備受關注的國家或組織管理理論。治理和善治理論的興起與政府的失效和市場的失靈現(xiàn)象聯(lián)系在一起,是補充政府管理和市場調(diào)節(jié)不足而產(chǎn)生的一種社會管理方式[1]。1989年,世界銀行首次使用了“治理危機”一詞，隨后學者們將治理理論融入國家管理、城市管理等領域，形成了國家治理、城市治理等概念。該理論核心要義在于承認國家與市場、國家與社會相分離的基礎上，強調(diào)多元主體通過互動、協(xié)商建立合作伙伴關系，共同管理社會公共事務，最終實現(xiàn)“善治”的目標。20世紀90年代后，華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心的學者們吸了收“治理”理念，提出了“鄉(xiāng)村治理”概念來解釋和分析鄉(xiāng)村社會。其核心要義是指在鄉(xiāng)村社會場域下,國家權力主體與鄉(xiāng)村社會自治主體,在一定制度架構下,依據(jù)國家法律和村規(guī)民約對鄉(xiāng)村社會的公共事務進行管理,推動鄉(xiāng)村政治民主、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)良好,實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化的過程與結果。鄉(xiāng)村治理為學者們研究中國鄉(xiāng)村社會管理問題提供了新的視角。

（二）鄉(xiāng)村振興概念的產(chǎn)生

“三農(nóng)”問題是我國工業(yè)化進程中城鄉(xiāng)二元制結構下產(chǎn)生的關于農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的總稱。三農(nóng)問題是否解決直接關系著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設，影響著社會主義現(xiàn)代化國家建設總體進程?，F(xiàn)階段隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大，社會發(fā)展不平衡、不充分的矛盾的矛盾日益突出。同時，農(nóng)業(yè)結構性矛盾愈加凸顯，增加了自然風險和市場風險。再者，農(nóng)村基礎設施和公共服務仍然薄弱，鄉(xiāng)村勞動力老齡化、農(nóng)村空心化和農(nóng)業(yè)邊緣化等“三農(nóng)”新問題日益突出。[2]基于上述背景，2017年黨的十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2020年黨的十九屆五中全會提出，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，是解決發(fā)展不平衡、不充分問題的應然選擇。

二、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵比較

（一）概念界定

黨國英認為鄉(xiāng)村治理就是以基層政府為治理主體整合多個權威機構提供公共物品的一種活動[3]。賀雪峰認為鄉(xiāng)村治理就是對鄉(xiāng)村社會的管理。肖唐鏢和張厚安認為鄉(xiāng)村治理就是村級治理。王長安認為鄉(xiāng)村治理包括新農(nóng)村建設、鄉(xiāng)村建設、村民自治等內(nèi)容。徐勇和張厚安認為鄉(xiāng)村治理是通過公共權力配置與運作，對村域社會進行組織、管理和調(diào)控，從而達到一定目的的政治活動[4]。關于鄉(xiāng)村振興，魏后凱認為鄉(xiāng)村振興是一個綜合概念，涵蓋經(jīng)濟、社會以及文化振興，同時也包括生態(tài)文明進步和治理體系創(chuàng)新在內(nèi)的全面振興[5]。張曉山認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設的新發(fā)展。劉合光認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是把現(xiàn)現(xiàn)代理念融鄉(xiāng)村日常生活和管理過程中。文豐安認為要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、機制創(chuàng)新、人才培養(yǎng)等方式推動鄉(xiāng)村振興建設。

（二）實施主體

劉麗,劉屹和唐紹洪認為多元主體是鄉(xiāng)村治理的一般特征，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體、村民自治主體、村莊精英主體[6]；張艷娥認為鄉(xiāng)村治理的主體不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部、鄉(xiāng)村精英，還包括農(nóng)民自身[7]；黨國英認為鄉(xiāng)村治理的主體包括鄉(xiāng)村社會的中類似于宗族、協(xié)會等的非正式權威組織[8]。文新國認為鄉(xiāng)村振興的主體是多元的，農(nóng)民自身是其中的重要主體。從目前其他學者的研究來看主要包括以下幾類：即產(chǎn)業(yè)主體、人才主體、鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村精英、農(nóng)村基層組織、農(nóng)村非正式權威組織、農(nóng)民主體。因而，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的復雜性和系統(tǒng)性來看，鄉(xiāng)村振興的主體模式是應該以政府主導，以農(nóng)民為主體，農(nóng)村基層黨組織、集體經(jīng)濟組織、NGO、村民組織等多元主體共同參與的一種主體形態(tài)，而且這種形態(tài)將處在動態(tài)變化過程中。

（三）實踐困境

歐陽雪梅認為,農(nóng)民主體意識弱、村委會組織力、凝聚力不夠、作用發(fā)揮不夠、村兩委關系協(xié)調(diào)不順暢是鄉(xiāng)村治理的主要困境；治權與領導權沖突加大[9]。鄭紅娥認為國家行政權和村莊自治權的沖突、村干部自身多重角色的沖突以及村民對村集體經(jīng)濟的認同危機是當前鄉(xiāng)村治理面臨的主要困境。王銳等認為鄉(xiāng)村面臨城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏整體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)民俗不能發(fā)揮有效作用、鄉(xiāng)村無法吸引人才回歸、鄉(xiāng)村變文化荒漠等問題[10]。劉啟英認為，農(nóng)村青壯年的外流使農(nóng)村人口結構“空心化”，鄉(xiāng)村社會關系利益化，村民從基層組織中游離出來，原子化村莊集體意識和公共精神逐步衰落，進一步加大了鄉(xiāng)村治理難度[11]。關于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點所在，魏后凱認為人才短缺是鄉(xiāng)村振興關鍵難題。劉合光認為城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、農(nóng)民持續(xù)增收動力不足、自我發(fā)展能力不夠、農(nóng)業(yè)供給競爭力不足是鄉(xiāng)村振興的難點所在[12]。朱啟臻認為當前城鄉(xiāng)二元制是實施鄉(xiāng)村振興的最大體制壁壘，必須推動其制度性改革；葉敬忠認為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要堅決克服和杜絕忽視農(nóng)民主體地位，避免盲目推進產(chǎn)業(yè)布局和土地流轉(zhuǎn)。

（四）應對路徑

針對鄉(xiāng)村治理面臨的困境，胡淵在頂層設計上可通過制度建設推動鄉(xiāng)村治理，如創(chuàng)新經(jīng)濟制度、規(guī)范治理制度、完善約束制度[13]。付翠蓮鄉(xiāng)村治理的有效路徑是“村兩委＋鄉(xiāng)賢理事會”。王翔雯認為破解鄉(xiāng)村治理難題必須融合人才隊伍建設、生態(tài)環(huán)境建設和鄉(xiāng)風文明建設[14]。張會萍等認為，應從發(fā)揮多元主體的能動作用、增強基層黨組織的戰(zhàn)斗力、振興鄉(xiāng)村文化等方面采取有效措施[15]。李莉、盧福營鄉(xiāng)村治理的關鍵在于發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，激發(fā)農(nóng)民的主人翁精神，最大程度獲得農(nóng)民群體支持[16]；李文政認為建設管理服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,促進鄉(xiāng)村社會治理主體的良性互動是鄉(xiāng)村治理的主要路徑[17]。王思斌提出要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，除了經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，還需要進行社會基礎建設[18]。劉祖云、王丹認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須高度重視技術理念，發(fā)揮技術手段優(yōu)勢。

通過上述對鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興在概念界定、實施主體、實踐困境、應對路徑四個方面的相關文獻梳理發(fā)現(xiàn)，從概念及其產(chǎn)生過程來看，鄉(xiāng)村治理是治理理論被學者深化運用到鄉(xiāng)村社會管理問題上的一種實踐，鄉(xiāng)村振興正是為系統(tǒng)性解決鄉(xiāng)村問題，從國家戰(zhàn)略層面制定的一種國家策略，因而從目的性上來講，二者都聚焦鄉(xiāng)村社會問題具有問題導向共性。從二者的實施主體看，鄉(xiāng)村治理基于治理理論基礎，倡導多元主體、公共治理，其包括了基層組織、鄉(xiāng)村精英、宗族、村民自身等，而鄉(xiāng)村振興基于國家頂層設計而提出的，其實施主體正是國家與政府，而且形成了以政府主導為核心，多元主體力量共同參與的治理格局。從二者的實施困境來看，鄉(xiāng)村治理過程中面臨的村級組織力量不足、管理體制運行不暢、鄉(xiāng)村空心化、老齡化等問題也正是鄉(xiāng)村在實現(xiàn)振興過程中必須破解的難題。從應對路徑來看，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的有效實踐，需要通過制度性改革、人才隊伍建設、鄉(xiāng)村內(nèi)生動力激發(fā)、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理等有效途徑。因此，從總體來看，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的一個重要基礎部分，鄉(xiāng)村有效治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路，理清二者的內(nèi)在邏輯關聯(lián)，有效探索二者融合路徑，對于解決鄉(xiāng)村問題具有重要意義。

三、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯關系

通過對鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理在概念界定、實施主體、實踐困境、應對路徑4個方面的研究整合，我們可以看出：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興具有同質(zhì)性，具有明確的目的指向性即解決鄉(xiāng)村社會管理問題，鄉(xiāng)村治理最終的價值取向是實現(xiàn)善治，鄉(xiāng)村振興以善治為關鍵基礎最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理切入鄉(xiāng)村文化、基層政治等微觀肌理，鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理提供了系統(tǒng)的制度架構。二者具體關系如下：

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村治理取得善治提供制度保障

鄉(xiāng)村振興是關于解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問題的國家頂層設計戰(zhàn)略，是針對當前鄉(xiāng)村建設過程中存在突出問題進行綜合化后得出的系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村發(fā)展計劃，涉及基層組織建設、經(jīng)濟發(fā)展、文化建設、鄉(xiāng)風文明建設、產(chǎn)業(yè)建設、人口結構等多個方面。國家戰(zhàn)略意義下的鄉(xiāng)村振興，其頂層設計的充分和完善，系統(tǒng)的政策機制保障必定為鄉(xiāng)村治理的具體實踐提供系統(tǒng)支撐。同時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必定需要大量資源輸入，包括經(jīng)濟、政治、文化等多種資源，大量資源進入鄉(xiāng)村社會一方面推動鄉(xiāng)村治理不斷升級與資源配置、效率最優(yōu)相適應，另一方面在具體治理實踐上提供了資金、政策、人力等必要的基礎支撐。

（二）善治意義上的鄉(xiāng)村治理為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了堅實基礎

鄉(xiāng)村振興最終要實現(xiàn)生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的目標。其中治理有效是鄉(xiāng)村振興的核心，所謂治理有效即是在當前形勢下，堅持依法治理，構建完整的由黨的領導、政府牽頭、社會協(xié)同和村民參與，最終能夠形成自治、德治和法治三者結合完善的鄉(xiāng)村社會治理體系，其主要特征是多元主體融合、利益關系順暢、農(nóng)民主體性意識激活、鄉(xiāng)村內(nèi)生動力激發(fā)[18]。有效的鄉(xiāng)村治理通過對鄉(xiāng)村基層社會的秩序規(guī)范，推動公共目標和公共利益實現(xiàn)，緩和基層社會矛盾，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進極大的減少了梗阻，有力提高了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的實效。

（三）鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的有效融合必將加速推動農(nóng)村現(xiàn)代化建設

無論是鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村振興，立足點都是聚焦破解鄉(xiāng)村社會發(fā)展問題，本質(zhì)上是彌補鄉(xiāng)村社會發(fā)展短板和不足，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會與城市社會的均衡發(fā)展，推動城市鄉(xiāng)村融合，解決發(fā)展不平衡、不充分的矛盾問題。善治意義上的鄉(xiāng)村治理所提供的發(fā)展基礎（鄉(xiāng)村微觀環(huán)境改善：治理有效、生態(tài)改善、農(nóng)民增收、組織管理機制順暢、鄉(xiāng)村人才隊伍充實、鄉(xiāng)風文明等）和建立善治基礎上的鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)機制之間（城鄉(xiāng)二元機制的破解、農(nóng)村生產(chǎn)要素的釋放、市場經(jīng)濟機制的完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃、公共服務的均等化等方面）的有效融合，宏觀層面的系統(tǒng)科學規(guī)劃和深入鄉(xiāng)村社會肌體的有效實踐，二者之間的有效融合必將有力推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設步伐。

四、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興有效融合的實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個復雜的系統(tǒng)性工程。鄉(xiāng)村振興的推進過程中必然是鄉(xiāng)村社會逐步實現(xiàn)善治的過程，也是治理具體實踐與國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機制逐步融合適應的過程，實現(xiàn)有效治理基礎上的鄉(xiāng)村振興，必須立足當前，全面深化農(nóng)村改革，持續(xù)鞏固好脫貧攻堅成果；強化組織引領，加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設；大力推進鄉(xiāng)村治理，激發(fā)激活農(nóng)村內(nèi)生動力和農(nóng)民主體地位。

（一）全面深化農(nóng)村改革，持續(xù)鞏固好脫貧攻堅成果

要主動適應當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施的現(xiàn)實需要，推動農(nóng)村體制機制改革不斷與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的需要契合，要著力打破城鄉(xiāng)二元制的束縛，發(fā)揮市場決定作用，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)、生活要素，激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)動動力。要堅決破除妨礙到城鄉(xiāng)要素間平等交換和自由流動的體制機制壁壘，一定程度上使農(nóng)村要素單向流出的格局得到改善，推動其他資源要素向農(nóng)村流動[20]。引導和支持人才、資金、技術、科技等各類發(fā)展要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動和集聚，釋放農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?。同時，要高度重視脫貧攻堅成果鞏固。當前脫貧攻堅的成果來之不易，絕對貧困的問題已基本得到解決，但從目前脫貧攻堅的整體形勢來看，部分地區(qū)、鄉(xiāng)村返貧風險依舊比較高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性受到市場沖擊存在著高風險。因此，必須進一步完善返貧預警機制，持續(xù)保持脫貧攻堅幫扶政策平穩(wěn)。當前，在全面推動鄉(xiāng)村振興的形勢下，需要統(tǒng)籌謀劃鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅有效銜接的問題，著力吸收和汲取以往脫貧攻堅的成功經(jīng)驗，持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，聚焦鄉(xiāng)村振興目標探索有效方法，才能確保農(nóng)村問題中心任務轉(zhuǎn)移的有效銜接[21]。

（二）大力推進鄉(xiāng)村治理，激發(fā)農(nóng)民主體地位和農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力

加大鄉(xiāng)村社會的科學治理，要重點瞄準鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等重點治理領域，凝聚多元主體，推動鄉(xiāng)村治理組織協(xié)調(diào)機制不順暢、鄉(xiāng)村空心化、老齡化、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村文化凋敝等問題的解決，要加大頂層設計的力度，從宏觀政策制定上實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)一，堅持目標與問題導向，補齊短板，全方位推進鄉(xiāng)村政治、文化、經(jīng)濟發(fā)生新變化，不斷與鄉(xiāng)村振興各項要求相適應，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的實際需要相適應，為鄉(xiāng)村振興的順利推進提供良好的基層社會治理基礎。同時，要尊重農(nóng)民的主體地位，充分發(fā)揮和調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)創(chuàng)造性主動性，建立健全農(nóng)民權益的系統(tǒng)性保障機制，暢通農(nóng)民參與決策的機制渠道，推動完善公共資源配置和投入的科學方式，妥善處理鄉(xiāng)村振興多元主體之間的參與關系，使農(nóng)民成為參與者的同時保障其受益者的權益，最大程度上激發(fā)和激活農(nóng)民全體的主體意識，從而形成農(nóng)民自主參與的善治局面。

（三）強化組織引領，加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設

要進一步完善和加強黨對基層組織工作的領導，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，強化基層兩委班子建設，強化基層黨組織領導力、組織力、凝聚力建設，推動形成以黨的領導為核心，“五級書記”齊抓共管，村民主體作用充分發(fā)揮的領導局面。同時，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須把鄉(xiāng)村社會的人才隊伍建設起來。要激發(fā)農(nóng)村農(nóng)民主體性主動性，加強鄉(xiāng)村技術農(nóng)民、致富帶頭人等中堅力量的培養(yǎng)；要加大科學技術的推廣普及工作，提升農(nóng)民科學文化素養(yǎng)；要加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設頂層設計，制定鄉(xiāng)村人才隊伍建設計劃，著力從從制度設計為鄉(xiāng)村人才引進來、留得住提供政策優(yōu)勢；要廣泛吸收鄉(xiāng)村建設的內(nèi)生力量，重視發(fā)揮返鄉(xiāng)大學生、退伍軍人等群體作用，吸引各類人才投身鄉(xiāng)村建設，涌現(xiàn)出更多鄉(xiāng)村建設的人才力量。