區(qū)域水環(huán)境治理PPP模式問題及路徑優(yōu)化研究

朱程亮 王 凱 陳登祥 朱 泉 吳天航 趙 杰

一、引言

區(qū)域水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目是以水質(zhì)達(dá)標(biāo)為最終目標(biāo)，包括排水管理、水利建設(shè)、水環(huán)境、水生態(tài)等多方面內(nèi)容，同時(shí)涉及給排水、市政、水利、景觀生態(tài)等多個(gè)專業(yè)技術(shù)類別，具有復(fù)雜程度高、綜合性強(qiáng)、投資規(guī)模大等特點(diǎn)。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)水環(huán)境項(xiàng)目采用PPP 模式日益流行，但更多的是注重前期水環(huán)境治理工程的建設(shè)，后期運(yùn)營(yíng)服務(wù)薄弱。

二、國(guó)內(nèi)水環(huán)境治理PPP 模式現(xiàn)狀

為全面分析當(dāng)前國(guó)內(nèi)水環(huán)境治理PPP 模式推進(jìn)狀況，選取了福州、武漢、鹽城、宿遷等8 個(gè)城市、16 個(gè)項(xiàng)目、3 種運(yùn)營(yíng)管理模式，并以鹽城、徐州、福州、武漢等10 個(gè)項(xiàng)目為重點(diǎn)進(jìn)行分析。

1.國(guó)內(nèi)水環(huán)境治理PPP 模式分類

國(guó)內(nèi)水環(huán)境PPP 項(xiàng)目自2016年起步，目前現(xiàn)狀總結(jié)起來主要有三種類型。

（1）代政府融資項(xiàng)目

該類項(xiàng)目只考核工程建設(shè)和投資完成情況，與水環(huán)境達(dá)標(biāo)沒有直接邏輯關(guān)系，不能體現(xiàn)績(jī)效付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)期變?yōu)榉制诟犊钊蝿?wù)，該類項(xiàng)目約占現(xiàn)有已實(shí)施PPP 項(xiàng)目的60%。

（2）后續(xù)追加補(bǔ)充實(shí)施類項(xiàng)目

在第一類項(xiàng)目實(shí)施后，水環(huán)境治理目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，政府另投資或招標(biāo)實(shí)施補(bǔ)充工程以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，由于新投資項(xiàng)目與原PPP 項(xiàng)目無法明晰界限，導(dǎo)致既未能發(fā)揮資本方專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又因多方交叉職責(zé)不清，投資效益大大降低。目前國(guó)內(nèi)有多個(gè)城市在黑臭水體治理及水環(huán)境達(dá)標(biāo)等多重壓力下采取類似彌補(bǔ)措施。

（3）招標(biāo)后無法按期推進(jìn)項(xiàng)目

此類項(xiàng)目在中標(biāo)后，政府與社會(huì)資本方就項(xiàng)目?jī)?nèi)容與水環(huán)境達(dá)標(biāo)目標(biāo)無法達(dá)成一致意見，企業(yè)提出增加投資，擴(kuò)大項(xiàng)目范圍，而政府期望發(fā)揮企業(yè)專業(yè)優(yōu)勢(shì)減少投入，導(dǎo)致項(xiàng)目合同簽訂停滯、無法按期進(jìn)場(chǎng)，該類項(xiàng)目常常引發(fā)地方政府與中標(biāo)單位產(chǎn)生較大的矛盾。

2.國(guó)內(nèi)水環(huán)境治理PPP 模式存在問題

綜合目前國(guó)內(nèi)水環(huán)境治理的PPP 模式，主要在項(xiàng)目?jī)?nèi)容和邊界、目標(biāo)協(xié)調(diào)與平衡、績(jī)效考核措施落實(shí)等方面存在問題。

（1）項(xiàng)目?jī)?nèi)容和邊界劃分難以確定

對(duì)于水環(huán)境治理，從時(shí)間上可分為短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)，從空間上可分為分項(xiàng)目標(biāo)和總體目標(biāo)。同時(shí)由于項(xiàng)目涉及的地域較廣，其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)除依靠項(xiàng)目自身工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，還與周邊環(huán)境變化息息相關(guān)。水環(huán)境類PPP 項(xiàng)目在內(nèi)容和邊界確定時(shí)，不僅需要考慮短期與長(zhǎng)期目標(biāo)、分項(xiàng)與總體目標(biāo)，同時(shí)還需要考慮未來環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的影響。因此，水環(huán)境項(xiàng)目的內(nèi)容和邊界往往難以準(zhǔn)確界定，而需要在項(xiàng)目運(yùn)作過程中進(jìn)行不斷調(diào)整，以滿足生態(tài)環(huán)境要求。

（2）目標(biāo)設(shè)置協(xié)調(diào)統(tǒng)一性難以平衡

水環(huán)境項(xiàng)目一般涉及廠、網(wǎng)、河等，建設(shè)內(nèi)容較多，項(xiàng)目本身就是一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水生態(tài)系統(tǒng)。在水環(huán)境綜合治理PPP 項(xiàng)目中，應(yīng)將水質(zhì)現(xiàn)狀情況作為設(shè)置目標(biāo)的根據(jù)和基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目總體目標(biāo)與分項(xiàng)目標(biāo)，近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。“橫向”方面，要考慮到總體目標(biāo)和分項(xiàng)目標(biāo)的統(tǒng)一和區(qū)別，總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要分項(xiàng)系統(tǒng)相互協(xié)同、配合，分項(xiàng)目標(biāo)的設(shè)置除了為總體目標(biāo)服務(wù)，還應(yīng)考慮到分項(xiàng)項(xiàng)目的特殊性和針對(duì)性；“縱向”方面，水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目本身僅針對(duì)項(xiàng)目范圍內(nèi)的問題進(jìn)行控制和解決，無法過多考慮流域外的諸多因素，且項(xiàng)目前期設(shè)置的階段性目標(biāo)很難完全代表項(xiàng)目全生命周期的目標(biāo)要求，因此要統(tǒng)籌設(shè)置聯(lián)動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，在項(xiàng)目運(yùn)行過程中根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行情況，合理確定近、遠(yuǎn)期目標(biāo)，并適時(shí)做出調(diào)整。

（3）績(jī)效考核措施難以落實(shí)

水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目通常內(nèi)容較復(fù)雜，包括排水工程、河道治理、景觀綠化、生態(tài)修復(fù)、中水回用、智慧水務(wù)等?？?jī)效考核中設(shè)置子項(xiàng)、內(nèi)容占比，兼顧投資額、重要性、難易度等因素。在與付費(fèi)掛鉤時(shí)，績(jī)效考核與政府可行性缺口補(bǔ)助關(guān)聯(lián)性太大，會(huì)增加社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)，不利于項(xiàng)目落地；而關(guān)聯(lián)性太小，則起不到政府監(jiān)督和把控項(xiàng)目目標(biāo)的作用。水環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效考核辦法及細(xì)則，在長(zhǎng)達(dá)20～30年的合作期內(nèi)，應(yīng)根據(jù)外部條件變化和項(xiàng)目綜合評(píng)估進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三、宿遷市西南片區(qū)水環(huán)境治理項(xiàng)目分析

1.項(xiàng)目實(shí)施的必要性

西南片區(qū)東、北至古黃河，西至西沙河、朱海水庫，南至徐淮高速，總面積235 平方千米，是中心城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化核心區(qū)域。

由于工業(yè)污染源增多、城市污水收集管網(wǎng)不配套、污水處理能力不足等原因，污染入河問題突出；加之來水水源較少、河道連通不足、排澇和調(diào)蓄換水能力不足，片區(qū)水環(huán)境不能適應(yīng)城市建設(shè)與發(fā)展的要求。尤其在片區(qū)補(bǔ)換水不到位時(shí)，水質(zhì)污染嚴(yán)重，市民反響強(qiáng)烈，治理尤為迫切。

2.采用PPP 模式必要性分析

（1）系統(tǒng)建設(shè)需求

西南片區(qū)水環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容較多，涉及管網(wǎng)、河道、污水處理廠、泵站閘函、再生水、智慧水務(wù)系統(tǒng)等，是一個(gè)區(qū)域廣、范圍大、內(nèi)容多的系統(tǒng)性工程。通過采用PPP模式引入社會(huì)資本方，整合投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)多方面資源，利用社會(huì)資本方優(yōu)質(zhì)資金和先進(jìn)技術(shù)，提供投資、建設(shè)、運(yùn)維服務(wù)，激發(fā)社會(huì)資本方參與積極性，解決區(qū)域內(nèi)水環(huán)境問題。

（2）財(cái)政資金需求

項(xiàng)目投資額較大，政府難以在建設(shè)期獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)所需的全部資金。因此，通過PPP 模式構(gòu)建政府與社會(huì)資本合作共贏平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施快速供給的同時(shí)平滑政府財(cái)政支出，并與社會(huì)資本“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，可以降低政府風(fēng)險(xiǎn)，提升運(yùn)營(yíng)效率，在長(zhǎng)期的合作中實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本互利共贏的局面。同時(shí)，采用PPP 模式可以對(duì)該項(xiàng)目整體的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維采用一次性招標(biāo)，減少交易環(huán)節(jié)，降低交易成本。

（3）項(xiàng)目目標(biāo)需求

常規(guī)工程招采方式，需要對(duì)不同區(qū)域、不同類別的工程建設(shè)和運(yùn)維分別招標(biāo)，確定不同的實(shí)施主體，可能會(huì)導(dǎo)致政府監(jiān)管“碎片化”，不同主體間推諉扯皮，不利于水質(zhì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，由于項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期監(jiān)管目標(biāo)不同，難以做到有機(jī)統(tǒng)一、水質(zhì)長(zhǎng)效達(dá)標(biāo)。若采用PPP 模式，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，政府對(duì)整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)管，提升政府監(jiān)管的效率和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理水平。

四、宿遷市西南片區(qū)水環(huán)境治理項(xiàng)目PPP 模式推進(jìn)路徑優(yōu)化措施

傳統(tǒng)水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目以建設(shè)工程質(zhì)量和污水處理廠出水達(dá)標(biāo)為績(jī)效考核核心內(nèi)容，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果與政府期望相差甚遠(yuǎn)。為此，該項(xiàng)目圍繞水質(zhì)達(dá)標(biāo)為最終目標(biāo)，因地制宜調(diào)整、完善項(xiàng)目工作機(jī)制和考核體系。

1.解決水環(huán)境成效的關(guān)鍵制度問題

城市水環(huán)境問題“表象在河里、根子在岸上、關(guān)鍵在排口、核心在管網(wǎng)”，但項(xiàng)目范圍內(nèi)現(xiàn)有的規(guī)劃控制、管理維護(hù)、技術(shù)支撐、巡查執(zhí)法等工作不適應(yīng)水環(huán)境管理要求。建立一支統(tǒng)一、專業(yè)的管理隊(duì)伍是核心，實(shí)現(xiàn)“廠網(wǎng)河閘站”一體化管理是該項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。該項(xiàng)目按照國(guó)家相關(guān)規(guī)范，借鑒先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)社會(huì)資本組建專業(yè)化運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)“設(shè)施管理、技術(shù)服務(wù)、巡查糾正”一體化基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)管理體系。在招標(biāo)階段明確要求社會(huì)資本在項(xiàng)目中標(biāo)后即刻組建運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，分期分步接管存量資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理，同時(shí)增加運(yùn)營(yíng)期管理性投入，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決問題。

2.解決合理安排投資強(qiáng)度、提高投資效益問題

由于該項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，且管網(wǎng)、河道工程等主體工程投資額較大、布局較為分散，如建設(shè)期工程實(shí)施和投資過于集中，既會(huì)影響城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也會(huì)降低建設(shè)期管理成效，也難以完成實(shí)施計(jì)劃。該項(xiàng)目考慮調(diào)整投資強(qiáng)度，適當(dāng)降低建設(shè)期總投資，增設(shè)運(yùn)營(yíng)期新增補(bǔ)全費(fèi)用，整體上可以減少社會(huì)資本建設(shè)期投入和政府全生命周期財(cái)政總支出，投資效益更加高效。

3.解決績(jī)效付費(fèi)機(jī)制的合理性問題

常規(guī)水環(huán)境PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核，以項(xiàng)目管網(wǎng)、河道工程等完成投資、工程質(zhì)量，污水廠出水水質(zhì)，河道水面保潔為重點(diǎn)，而城市水環(huán)境的關(guān)鍵影響因素是管網(wǎng)健康運(yùn)行、污水不進(jìn)河、河道生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)良，需要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)及現(xiàn)有系統(tǒng)特點(diǎn)，研究建設(shè)與運(yùn)營(yíng)期考核細(xì)則，引導(dǎo)社會(huì)資本圍繞目標(biāo)實(shí)施系統(tǒng)工程。該項(xiàng)目堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，優(yōu)化績(jī)效考核體系的針對(duì)性、實(shí)用性、可操性，針對(duì)梳理的23 個(gè)重點(diǎn)指標(biāo)，合理分配考核權(quán)重，強(qiáng)化剛性指標(biāo)比重。

4.解決前期手續(xù)重復(fù)辦理問題

按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招標(biāo)、分區(qū)實(shí)施、聯(lián)動(dòng)考核”原則，該項(xiàng)目由市住建局統(tǒng)一招標(biāo)，以屬地為主體推進(jìn)實(shí)施。在前期工作中，若規(guī)劃、土地、項(xiàng)目建議書、可研等手續(xù)辦理以屬地或市住建局為主體，在招標(biāo)后需變更項(xiàng)目公司為主體，周期較長(zhǎng)。借鑒多地考察學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，由政府出資代表先行成立全資獨(dú)立子公司，辦理項(xiàng)目土地、規(guī)劃、穩(wěn)評(píng)、立項(xiàng)等前期手續(xù)，后期由中標(biāo)社會(huì)資本通過增資擴(kuò)股方式作為項(xiàng)目公司，項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)后無需變更，保障工作規(guī)范性、銜接性，縮短前期工作時(shí)限。

5.解決合同簽訂后不能及時(shí)開工問題

招標(biāo)完成后，社會(huì)資本需熟悉項(xiàng)目邊界范圍、內(nèi)容及相關(guān)要求，開展項(xiàng)目可研優(yōu)化、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)及各類手續(xù)辦理，可能出現(xiàn)自中標(biāo)后至少六個(gè)月“空白期”，影響項(xiàng)目整體進(jìn)度。該項(xiàng)目梳理選取實(shí)施無爭(zhēng)議且對(duì)系統(tǒng)整體影響不大的工程，由政府出資代表先行成立的全資子公司進(jìn)行先行設(shè)計(jì)，社會(huì)資本進(jìn)場(chǎng)后可對(duì)設(shè)計(jì)成果進(jìn)行深化，并辦理相關(guān)手續(xù)，及時(shí)組織開工，有效解決“空白期”問題。

五、結(jié)語

宿遷市西南片區(qū)水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目從整體制度設(shè)計(jì)入手，堅(jiān)持把持續(xù)運(yùn)營(yíng)和對(duì)城市持續(xù)保障作為核心內(nèi)容，圍繞“重運(yùn)營(yíng)而不是重工程，重技術(shù)而不是重投入”思路進(jìn)行制度優(yōu)化，反復(fù)推演，召開5 次專題研討會(huì)、10 余次負(fù)面清單梳理，深度剖析工作制度設(shè)計(jì)可行性、目標(biāo)可達(dá)性。該P(yáng)PP 項(xiàng)目圍繞彌補(bǔ)現(xiàn)有制度和機(jī)制上的不足，進(jìn)行制度性研究和針對(duì)性補(bǔ)充，為城市排水管理和區(qū)域水環(huán)境治理作出有益的嘗試和推動(dòng)，努力在江蘇省乃至全國(guó)做成創(chuàng)新示范■