運(yùn)作項目的500萬獎金要付嗎？

胡珊

案例

2012年，為了發(fā)揮保稅港區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射帶動作用，山東省×保稅港區(qū)打算在港區(qū)外設(shè)置一塊功能區(qū)?！量h是山東省東西發(fā)展主軸線上的節(jié)點城市，成為保稅港區(qū)功能區(qū)對于該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。

為了取得保稅港區(qū)和港口的許可，促成功能區(qū)的設(shè)立，2012年9月，×縣政府與崔某和任某簽訂了一份引進(jìn)協(xié)議，約定由兩人負(fù)責(zé)前期的協(xié)調(diào)組織商談動員工作，并且墊付簽訂協(xié)議之前的各種活動經(jīng)費，待獲得當(dāng)?shù)乇６惛蹍^(qū)及港口授權(quán)許可，例行完備各種程序，設(shè)立協(xié)議簽約完畢，并且功能區(qū)正式掛牌之后，×縣政府將按照文件規(guī)定，對崔某和任某一次性給予500萬元獎勵。

引進(jìn)協(xié)議簽訂后，崔某二人迅速成立了項目引進(jìn)辦公室，開展相關(guān)工作。次年1月，當(dāng)?shù)乇６惛蹍^(qū)管理委員會與×縣政府簽訂了《關(guān)于建設(shè)××保稅港區(qū)（×縣）功能區(qū)的框架協(xié)議》，崔某二人認(rèn)為自己已經(jīng)完成引進(jìn)協(xié)議約定的項目引進(jìn)任務(wù)，請求兌付500萬元獎勵，但×縣政府未予兌付。

2014年，崔某二人向×縣政府的上級單位×市政府提起行政復(fù)議，請求×市政府責(zé)令×縣政府兌現(xiàn)獎勵承諾。但1個月后，不知何原因，兩人又主動提出中止審查申請，復(fù)議程序戛然而止。

2016年6月，×縣政府舉辦了盛大的保稅港區(qū)功能區(qū)企業(yè)雙向推介會。會上，功能區(qū)管委會也揭牌成立。同年8月，保稅港區(qū)管委會指派3名工作人員到×縣開展前期工作。但項目運(yùn)作1年后，保稅港區(qū)管委會分管領(lǐng)導(dǎo)與×縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)交流，均認(rèn)為目前合作建設(shè)功能區(qū)的條件還不成熟，還須等待時機(jī)。2017年11月，保稅港區(qū)管委會撤回派往×縣的工作人員。

2018年7月，崔某二人撤回復(fù)議申請，提起行政訴訟，認(rèn)為自己已經(jīng)完成引進(jìn)協(xié)議約定的任務(wù)，要求×縣兌付500萬元的獎勵。

一審、二審法院認(rèn)為，雖然崔某二人在×縣政府與保稅區(qū)管委會簽訂框架協(xié)議中做了一些工作，但并不能證明目前功能區(qū)有當(dāng)?shù)乇６惛蹍^(qū)和港口的授權(quán)許可，也不能證明×縣政府與×保稅港區(qū)及港口簽約完畢的事實，引進(jìn)協(xié)議約定的500萬元獎勵兌付條件并未成就，判決駁回了崔某二人的訴訟請求。

崔某二人不服，于今年2月向最高人民法院申請再審。最高院認(rèn)為，設(shè)立保稅港區(qū)功能區(qū)，屬于兩個國家機(jī)關(guān)之間內(nèi)部協(xié)商解決的事務(wù)，與外部行政管理活動無關(guān)。但×縣政府卻通過協(xié)議方式，將兩個國家機(jī)關(guān)之間的協(xié)商、協(xié)調(diào)事務(wù)，交給社會第三方進(jìn)行運(yùn)作，顯然超越訂立行政協(xié)議的職權(quán)范圍，超越其自由裁量權(quán)，且極易引發(fā)權(quán)力腐敗問題，損害國家利益、公共利益。因此，×縣政府與崔某二人訂立引進(jìn)協(xié)議的行為無效，相關(guān)獎勵約定不能作為判決×縣政府履行給付義務(wù)的主要證據(jù)和依據(jù)。而且即便是根據(jù)引進(jìn)協(xié)議，500萬元獎勵兌付的條件也未成就。遂判決駁回崔某二人的再審申請。

說法

為了吸引投資，獎勵政策在各地的招商工作中極為常見，寧波也不例外。

招商獎勵協(xié)議是政府為了實現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，跟公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它本質(zhì)上屬于行政協(xié)議的范疇。因為行政協(xié)議具有的兩面性——管理性與合同性，對于此類協(xié)議的司法審查，法院通常會從行政行為合法性與合同的可撤銷、無效情形兩個方面考慮。

圍繞招商獎勵協(xié)議的合法性，首先法院會優(yōu)先適用行政法律規(guī)范進(jìn)行審查。按照《行政訴訟法》以及相關(guān)的司法解釋，雖然獎勵事項可以由行政機(jī)關(guān)和相對人在法律允許的范圍內(nèi)自由協(xié)商，但協(xié)商的內(nèi)容必須符合行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，不能做出無原則、無界限甚至損害他人利益或公共利益的約定。一般而言，如果獎勵事項的約定超越了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，或者侵犯國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定訂立協(xié)議的行為無效。

比如，在前述的案例中，引進(jìn)協(xié)議中約定的500萬元獎勵就屬于縣政府超越職權(quán)范圍，超越自由裁量權(quán)，將行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部事務(wù)交由第三方運(yùn)作，引進(jìn)協(xié)議因此被法院認(rèn)定為無效。

再比如，很長時間以來，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于以“稅款返還”或“減免退稅”的形式給予企業(yè)獎勵，但如果行政機(jī)關(guān)所承諾的減、免、退、返稅款沒有法律，行政法規(guī)，國務(wù)院、財政部和國家稅務(wù)總局制定的稅收優(yōu)惠政策作為依據(jù)，那么該獎勵約定就明顯違反了稅收征管法的相關(guān)規(guī)定，也會被法院認(rèn)定為無效。

對獎勵協(xié)議的合法性進(jìn)行審查的同時，法院還會針對協(xié)議雙方意思合致等合同性特點，適用不違反行政法和《行政訴訟法》強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范，對行政協(xié)議是否具有可撤銷或者無效情形進(jìn)行判斷。

比如，若行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。

若協(xié)議存在一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益，或是惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益，或以合法形式掩蓋非法目的，或損害社會公共利益等情形，法院可以依法確認(rèn)行政協(xié)議無效?！?/p>