“鄉(xiāng)財(cái)縣管”下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付模式、問題和建議

劉潔 運(yùn)城市鹽湖區(qū)財(cái)政國庫支付中心

一、國庫資金“鄉(xiāng)財(cái)縣管”支付模式

（一）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”情況

在政府組織最后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為當(dāng)代政府處置機(jī)制的重要防線。從20 世紀(jì)80 年代開始，在國家的號召下，參照不同級別、不同財(cái)政的有關(guān)要求，中國開始落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的有關(guān)規(guī)定。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有關(guān)規(guī)定來說，這些條例的頒布實(shí)施對于督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)朝著又好又快方向發(fā)展與社會事業(yè)的進(jìn)步、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管控等多個(gè)角度起到了非常正能量的作用。從1999 年起，我國實(shí)行的是“分稅機(jī)制”，財(cái)政撥款是向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)和事務(wù)權(quán)缺少統(tǒng)一性，同時(shí)，基層單位的財(cái)政運(yùn)行也變得十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的各種債務(wù)也處在不斷增加的階段。伴隨農(nóng)村所繳費(fèi)用的變革與農(nóng)村所有配套變革的持續(xù)深入，2005 年中國從整體上取締了農(nóng)村所繳的農(nóng)業(yè)稅，不同基層機(jī)構(gòu)組織的收入慢慢降低之后，其本身籌措資金的能力也在降低，收入與支出的矛盾越來越深，令一度陷入困境當(dāng)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政再一次面對了更加艱難的挑戰(zhàn)以及考驗(yàn)。為了促進(jìn)構(gòu)筑基層公共財(cái)政體系的完整框架，對基層的一些組織的財(cái)政收支采取規(guī)范，預(yù)防并實(shí)施對于有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的防控工作，達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政良性發(fā)展的目標(biāo)，2014 年7 月國家財(cái)政部門在基層管理策略變革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，下發(fā)了《有關(guān)更深層次促進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管實(shí)施的規(guī)劃》，該規(guī)劃的目的是“原則上要對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，可是不包括已經(jīng)具有了自身完善管理標(biāo)準(zhǔn)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織”，從此這一史詩性的變革自上而下得以持續(xù)推動(dòng)。根據(jù)國家財(cái)政部門的相關(guān)文件的各種要求，這一變革主要是為了保證基層政府的職責(zé)和各種權(quán)力不發(fā)生改變的基礎(chǔ)上，通過縣級財(cái)政的有關(guān)組織對基層財(cái)政的收入與支出采取直截了當(dāng)?shù)墓芾聿⒈O(jiān)督，落實(shí)一起編制預(yù)算、對賬戶進(jìn)行統(tǒng)一、對收入與支出進(jìn)行管理、實(shí)施統(tǒng)一辦理、各種發(fā)票收據(jù)統(tǒng)一、全國聯(lián)網(wǎng)的政策。截至到最近一年，共有2.93 萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，大約占整個(gè)國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際數(shù)量的80%，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管控的新模式現(xiàn)階段依然是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。

（二）獲得的成績

1.確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力

在進(jìn)行相關(guān)的變革之后，取消的是針對農(nóng)民所需要繳納的一定程度的各種稅費(fèi)，有的和農(nóng)業(yè)相關(guān)的稅費(fèi)實(shí)施了免征，對農(nóng)村的收費(fèi)機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范化管控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠支配的收入很明顯地減少。落實(shí)好這一政策，基于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，提高的是基層財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的支持程度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難起到了一定程度的緩解。不過，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織而言，其工作的目標(biāo)就是：從過去的治標(biāo)不治本轉(zhuǎn)移到現(xiàn)階段的治標(biāo)治本。

2.管控鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的擴(kuò)張

鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要供養(yǎng)的人員眾多是長期以來所存在的一個(gè)痛點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)所產(chǎn)生的巨大負(fù)擔(dān)是令鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難脫離艱難的一個(gè)重中之重。落實(shí)好“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，使財(cái)政的收入與支出正式成為財(cái)政直接監(jiān)督的對象，可以更為有效率地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支進(jìn)行明細(xì)化管理，從源頭上阻礙了新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，為管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和供養(yǎng)工作者實(shí)施了體制基礎(chǔ)。

3.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管控

即使基層的財(cái)政系統(tǒng)處在最末端，各種各樣的問題也依然層出不窮。例如管理水平不高，預(yù)算的執(zhí)行非常隨意，財(cái)政監(jiān)督只存在于現(xiàn)象考察，落實(shí)這一政策后，不同基層組織的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一編制，不同基層組織的財(cái)政管理都一起納入統(tǒng)一財(cái)政賬戶進(jìn)行監(jiān)管控制之后，各種亂象從此杜絕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的預(yù)算約束力在得到加強(qiáng)后，預(yù)算的收入和支出的過程也更加科學(xué)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革所需要面對的問題

（一）代理銀行管理有待增強(qiáng)

目前的情況是各種金融網(wǎng)點(diǎn)在很多基層組織都完成了覆蓋，但是這些基層組織的金融網(wǎng)點(diǎn)類型卻十分單一化，各種銀行也不會選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置金融機(jī)構(gòu)，信用合作機(jī)構(gòu)的一家獨(dú)大成為不爭的現(xiàn)實(shí)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫統(tǒng)一支出的銀行機(jī)構(gòu)只能是農(nóng)信社，由此，產(chǎn)生很多服務(wù)性的難題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社減少集中服務(wù)的時(shí)間，致使口碑很差。

（二）落后的信息系統(tǒng)建設(shè)

國庫的集中支付的開展，需要的不僅僅是現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)作為一個(gè)重點(diǎn)?，F(xiàn)階段全國依舊有少數(shù)區(qū)域的財(cái)政大平臺與一體化信息系統(tǒng)并未推而廣之，導(dǎo)致國庫集中支付的相關(guān)業(yè)務(wù)沒法展開。與此同時(shí)，人員素質(zhì)低下，對信息系統(tǒng)操作、數(shù)據(jù)錄入的質(zhì)量方面還有各種各樣的難題，致使業(yè)務(wù)無法順利辦好的狀況經(jīng)常發(fā)生。

三、進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付的建議

所提出的建議主要是：宣傳有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付政策，學(xué)習(xí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫代理銀行執(zhí)行相關(guān)的規(guī)則，不但如此，還要確保給予各種銀行（代理銀行與非代理銀行）有關(guān)監(jiān)管監(jiān)察的職責(zé)，必須要確保的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的安全，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合支付業(yè)務(wù)的全面順利進(jìn)行。除此而外，還要加強(qiáng)對基層銀行工作者們的財(cái)務(wù)管理、會計(jì)學(xué)基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使他們在對相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)掌握之后，為更好進(jìn)行支付，進(jìn)一步展開奠定良好基礎(chǔ)。要更深層次增強(qiáng)縣一級人民銀行國庫人才隊(duì)伍的建設(shè)工作，為了提升農(nóng)民的辦事效率，必然要有良好環(huán)境氛圍?？h一級支行主要需要承擔(dān)起經(jīng)營國庫的關(guān)鍵重責(zé)，對基層財(cái)政資金的流量管理才會有很好成效。具體而言，就是首先要有原則地設(shè)置基層國庫，主動(dòng)承擔(dān)基層國庫的職責(zé)，然后，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，要和縣一級單位集中使用國庫支付單一賬戶，需要增強(qiáng)的是總行對地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督作用，保證財(cái)政資金依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。