農(nóng)地“三權(quán)分置”制度研究

韓云飛

(河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024)

一、問(wèn)題的提出

黨中央、國(guó)務(wù)院在2014年第一次提出農(nóng)地“三權(quán)分置”思想,①新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村土地承包法”)第九條從形式上完成了對(duì)于國(guó)家政策性文件中關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”制度文字表達(dá)的承繼。此處所提到的“土地承包權(quán)”是新設(shè)權(quán)利還是原“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”在特定情境下的新提法？學(xué)界存在分歧，勢(shì)必會(huì)造成對(duì)于農(nóng)地“三權(quán)分置”制度完善發(fā)展的障礙，影響農(nóng)地制度改革推行，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保留等問(wèn)題進(jìn)行梳理討論，以期對(duì)當(dāng)前調(diào)整農(nóng)地關(guān)系的理論與現(xiàn)階段農(nóng)地實(shí)踐發(fā)展有所助益。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的溯源

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)肇端于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制源于小崗村十八戶村民私下“包產(chǎn)到戶”的實(shí)踐，“包產(chǎn)到戶”即將農(nóng)村集體土地進(jìn)行使用權(quán)的分配，每戶對(duì)于所分得土地進(jìn)行獨(dú)立種植，待收獲之后，按比例上繳國(guó)家“公糧”，剩下的糧食則歸屬農(nóng)戶所有。這樣的生產(chǎn)方式，一改原有“大鍋飯”的形式，不再是村民集中起來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)勞作，然后按照人口數(shù)進(jìn)行糧食分配的生產(chǎn)分配模式。實(shí)踐證明，“包產(chǎn)到戶”的生產(chǎn)方式適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)現(xiàn)狀，極大程度地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的良性發(fā)展。在實(shí)踐之中對(duì)于“包產(chǎn)到戶”的完善，逐漸發(fā)展出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，以此為契機(jī)，集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得以在制度層面發(fā)生分離。在集體土地所有權(quán)發(fā)生虛置的現(xiàn)實(shí)下，農(nóng)民生產(chǎn)積極性被有力激發(fā)，催生農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力一定程度上得以解放，溫飽問(wèn)題逐漸解決。

在既有農(nóng)地制度基礎(chǔ)之上建立“兩權(quán)分離”制度設(shè)計(jì)，即在農(nóng)地上提出集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利設(shè)定，是農(nóng)地關(guān)系順應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的制度創(chuàng)新。第一，作為一項(xiàng)典型的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包農(nóng)戶緊密相嵌，對(duì)于穩(wěn)定承包戶的土地權(quán)利起到了重要作用。第二，合理劃分權(quán)利層級(jí)作為梳理法律邏輯的內(nèi)容意義不言自明，作為農(nóng)地權(quán)利基礎(chǔ)的土地所有權(quán)在第一層級(jí)，為未來(lái)農(nóng)地權(quán)利奠基，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在第二層級(jí)，依托土地所有權(quán)而存在。第三，出于城鄉(xiāng)二元體制的社會(huì)現(xiàn)實(shí)考慮，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確立之初便增加了社會(huì)保障的功用，這一制度設(shè)計(jì)使得農(nóng)地具有極強(qiáng)的人身依附性，農(nóng)戶與農(nóng)地之間的關(guān)系變得緊密起來(lái)。為此后集體土地所有權(quán)虛置創(chuàng)造了條件，更為提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率創(chuàng)設(shè)了新路徑。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確立是符合我國(guó)當(dāng)時(shí)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地方面的法律制度，是在集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)精耕細(xì)作的重要方式，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高創(chuàng)設(shè)了有效的制度基礎(chǔ)。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保留的正當(dāng)性

(一)順承農(nóng)地法律制度

首先，我國(guó)已出臺(tái)的多部法律均以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行表述，經(jīng)過(guò)多年的使用，已經(jīng)形成廣泛社會(huì)共識(shí)。法律制度設(shè)計(jì)的合理性必然包含對(duì)于社會(huì)共識(shí)的考慮，社會(huì)共識(shí)蘊(yùn)含于社會(huì)認(rèn)知，社會(huì)認(rèn)知作為法律制度的實(shí)踐基礎(chǔ)對(duì)其發(fā)生反作用力，促使法律制度的設(shè)計(jì)合理性提升。其次，農(nóng)地“二權(quán)分離”的設(shè)計(jì)深入嵌套在現(xiàn)有農(nóng)地制度之中。我國(guó)用于承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)人為兩類(lèi)主體，分別為農(nóng)民集體和國(guó)家。集體土地所有權(quán)是現(xiàn)階段農(nóng)地制度中最典型和最具特色的制度設(shè)計(jì)，是改革農(nóng)地關(guān)系必然面對(duì)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，是在農(nóng)地之上設(shè)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任經(jīng)營(yíng)體制之基礎(chǔ)，為農(nóng)戶家庭享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定了基本前提。再次，取得農(nóng)地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以家庭承包方式和采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式確立承包為限。[1]最后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)地權(quán)利體系之中間聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是建立集體土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種權(quán)利之間的橋。[2]

(二)穩(wěn)定農(nóng)地法律秩序

農(nóng)地制度關(guān)涉生民立命之基礎(chǔ)，土地制度改革不能無(wú)視現(xiàn)實(shí)社會(huì)條件的穩(wěn)定。一項(xiàng)重大改革的順利推行，必然是為社會(huì)現(xiàn)實(shí)的穩(wěn)定在這一制度所涉及的范圍內(nèi)設(shè)定了基本前提。農(nóng)地是農(nóng)民安身立命之根本，農(nóng)地有著社會(huì)保障的性質(zhì)，是國(guó)家為保障農(nóng)民生計(jì)而賦予農(nóng)民的具有“成員權(quán)”性質(zhì)的權(quán)益。任何制度的設(shè)計(jì)均為社會(huì)實(shí)踐服務(wù)，一旦脫離開(kāi)社會(huì)現(xiàn)實(shí)這一實(shí)踐的土壤，必然失去存在意義。法律制度猶如美麗世界之藍(lán)圖，予人以憧憬，且必須具備現(xiàn)實(shí)可行性，否則，與廢紙無(wú)異。穩(wěn)定現(xiàn)在已經(jīng)確立的農(nóng)地秩序，在承包期到期后順延特定期限，滿足農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地的緊迫需求的現(xiàn)實(shí)，無(wú)疑是土地制度改革之前穩(wěn)定現(xiàn)實(shí)之重要舉措。針對(duì)農(nóng)村土地承包法第九條之規(guī)定，將特定土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，例如出租、入股或抵押時(shí)，出現(xiàn)土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利分化，以不同主體相存。[3]以尊重社會(huì)共識(shí)、穩(wěn)定農(nóng)村現(xiàn)狀、延續(xù)法律文化為考慮，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念在現(xiàn)有法律規(guī)范內(nèi)繼續(xù)有效，也是“二權(quán)分離”和“三權(quán)分置”并行不悖之體現(xiàn)。

(三)細(xì)化農(nóng)地政策精神

農(nóng)戶家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不隨土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離而發(fā)生原有承包關(guān)系實(shí)質(zhì)意義上的改變。持土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之一般表達(dá)之觀點(diǎn)的學(xué)者從法律邏輯、歷史沿革、社會(huì)觀念等方面進(jìn)行分析認(rèn)為，以“土地承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”相比較，兩者本意相同，即承包方仍然具有所承包土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的性質(zhì)并未發(fā)生演繹，仍然是一種用益物權(quán)，從而應(yīng)認(rèn)定土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同義。[4]8農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包權(quán)內(nèi)涵相似，依據(jù)農(nóng)村實(shí)踐和人們認(rèn)知，農(nóng)地之承包權(quán)通常是農(nóng)地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱(chēng)，故農(nóng)戶承包權(quán)或土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)是同一概念的不同表述。[4]6

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)的關(guān)系

土地承包權(quán)的概念被熱議，源于其出現(xiàn)在新進(jìn)修訂的法律條文之中。對(duì)于此處規(guī)定的“土地承包權(quán)”，是新設(shè)之土地權(quán)利還是對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)明表述？學(xué)者觀點(diǎn)分歧明顯。土地承包權(quán)究其本質(zhì)，是實(shí)際取得承包土地的權(quán)利，是農(nóng)地的承包方在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，對(duì)于保留下來(lái)的土地權(quán)利的定義。[5]一般認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不可分割的特性，這樣的設(shè)計(jì)初心是防止農(nóng)戶權(quán)利被市場(chǎng)輕易地侵犯。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的成員性的資格，被視為是享有土地承包權(quán)之基。也有觀點(diǎn)指出，土地承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有集體土地所有權(quán)之在實(shí)踐之中的具體體現(xiàn)。[6]196不能忽視這種考慮是對(duì)于集體土地所有權(quán)的實(shí)質(zhì)分析，對(duì)于合理劃分集體土地所有權(quán)的界限具有借鑒意義。但是，這種觀點(diǎn)沒(méi)有直視土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同義性，僅僅以指出以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為實(shí)踐契機(jī)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身分離出兩種新設(shè)權(quán)利。

法律體系進(jìn)行權(quán)利設(shè)定，不能脫離原有理論邏輯，更不能忽視制度現(xiàn)狀。針對(duì)兩種權(quán)利關(guān)系交叉不明，宜作同義理解，理由如下：首先，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到土地承包權(quán)人的范圍以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為限，為身份性之體現(xiàn)，此種理解與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生理論上的重合。不難看出，這種理解下，土地承包權(quán)是去權(quán)能及其屬性被原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵蓋，并不是新型權(quán)利。其次，原有表述仍然有效且廣為知悉，新設(shè)土地承包權(quán)缺乏實(shí)際意義，出于規(guī)范法律術(shù)語(yǔ)、簡(jiǎn)明法律制度的考慮，亦應(yīng)“兩權(quán)相剔”，去除土地承包權(quán)的概念，將這兩種權(quán)利作同一概念進(jìn)行理解更為符合當(dāng)前現(xiàn)實(shí)。再次，同時(shí)，依據(jù)“權(quán)利束”的權(quán)利分離方法并不能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅而分化為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。[7]“權(quán)利束”的權(quán)利設(shè)計(jì)并不能在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度內(nèi)得到適用，現(xiàn)有規(guī)定沒(méi)有直接丟棄“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念，新設(shè)權(quán)利的提出沒(méi)有分解原有權(quán)利，“權(quán)利束”的理論強(qiáng)調(diào)權(quán)利的完整分立與重組，因而，在這里缺乏適用上的可能性。

五、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)設(shè)

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立緣由

首先，有效激活農(nóng)地經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“開(kāi)放”，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要方面，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地的集約、高效經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力，可以在實(shí)踐中有效保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民在保有土地上的“獲得感”。農(nóng)地社會(huì)實(shí)踐以其活力促進(jìn)農(nóng)地法律制度的完善，農(nóng)地法律制度是指導(dǎo)調(diào)整農(nóng)地社會(huì)實(shí)踐的有序運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)“框架結(jié)構(gòu)”。

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其次，關(guān)切農(nóng)地“出租”“出售”現(xiàn)狀。農(nóng)民工群體的擴(kuò)大、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的恒定，以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，大量農(nóng)民脫離土地，留下來(lái)的多為老人和婦女兒童，這類(lèi)群體的土地耕種能力有限，將自己承包的土地“出租”“出售”成為越來(lái)越多農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)選擇。這就迫使農(nóng)地制度，尤其是農(nóng)地“入市”制度必須做出改變，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地實(shí)踐發(fā)展的要求。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)致使農(nóng)地發(fā)生經(jīng)營(yíng)主體的相對(duì)變更，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體由原來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變成為純粹的經(jīng)營(yíng)主體。無(wú)疑是對(duì)于實(shí)踐之中農(nóng)民“租地”耕種的經(jīng)營(yíng)方式的一種法定確認(rèn)，為大量的“租地”合同提供了法律制度上的保護(hù)。

最后，提高土地效用。設(shè)立“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，以轉(zhuǎn)移農(nóng)地之經(jīng)營(yíng)權(quán)，限定農(nóng)地市場(chǎng)行為，保障農(nóng)戶的既有權(quán)益。同時(shí)，也為農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)與集約利用創(chuàng)造現(xiàn)實(shí)條件，通過(guò)合理挖掘農(nóng)地產(chǎn)能，提高農(nóng)民實(shí)實(shí)在在的收益。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)權(quán)利轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)其實(shí)踐價(jià)值，為保障耕地規(guī)模，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移不改變農(nóng)地的使用性質(zhì)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在原有權(quán)利框架內(nèi)部進(jìn)行了權(quán)能分化，表現(xiàn)于外則為權(quán)利分置，這種分置是通過(guò)“身份性”和“財(cái)產(chǎn)性”路徑予以實(shí)現(xiàn)的，可以看出，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)于原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能繼受。[8]

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)厘定：用益物權(quán)

立法者以“理論爭(zhēng)議不廢立法效率”為現(xiàn)實(shí)指針，以“邏輯分歧不負(fù)服務(wù)實(shí)踐”為現(xiàn)實(shí)引領(lǐng)，擱置爭(zhēng)議，暫存分歧，積極推動(dòng)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)立法實(shí)踐。這次進(jìn)行《農(nóng)村土地承包法》之修改的出發(fā)點(diǎn)是解決在農(nóng)地關(guān)系的實(shí)踐中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，只在宏觀上以概括性的方式對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了確定，而對(duì)于該權(quán)利的法律屬性則并沒(méi)有進(jìn)行“苛求”式的探究。[9]關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)主要觀點(diǎn)：

其一，“物權(quán)說(shuō)”，即認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上是一種用益物權(quán)。主要理由如下：首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化使得保護(hù)權(quán)利人的農(nóng)地權(quán)利變得穩(wěn)定；其次，將物權(quán)絕對(duì)性用來(lái)防止農(nóng)地“一地?cái)?shù)包”的情形；最后，將用益物權(quán)與抵押權(quán)結(jié)合實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)最大化。[10]

其二，“債權(quán)說(shuō)”，即認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上是一種債權(quán)。主要理由如下：首先，以取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式為立論基礎(chǔ)。其次，認(rèn)為依出租、轉(zhuǎn)包等方式所取得的權(quán)利即為債權(quán)性的土地利用權(quán)。[11]通過(guò)出租的方式從而獲得之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上是不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)，即債權(quán)。[12]最后，從法律邏輯上進(jìn)行權(quán)利推理，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為債權(quán)可以符合自物權(quán)、他物權(quán)、債權(quán)之民法權(quán)利邏輯。[6]205

其三，“折衷說(shuō)”，即認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)依不同條件，而繼有物權(quán)與債權(quán)之性質(zhì)。首先，以《農(nóng)村土地承包法》第四十一條的規(guī)定為法律基準(zhǔn)進(jìn)行明細(xì)梳理。其次，以取得期限為界劃分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，“五年之期”為界，區(qū)分物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)。[13]最后，通過(guò)物權(quán)與債權(quán)在某些部分上處于混合、模糊狀態(tài)，其存在相互轉(zhuǎn)化、互為過(guò)渡狀態(tài)之可能，闡明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)繼有物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)的可行性。[14]15

綜合分析可得，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以用益物權(quán)定性符合現(xiàn)有農(nóng)地關(guān)系的調(diào)整范式。理由如下：首先，物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)地權(quán)利體系中更加穩(wěn)定性更強(qiáng)。因?yàn)槲餀?quán)所具有的絕對(duì)性，法律在保護(hù)物權(quán)人的權(quán)利方面，具有其他權(quán)利所不能比擬的優(yōu)勢(shì)。新一代農(nóng)村人口對(duì)于“習(xí)慣”開(kāi)始變得陌生，法律逐漸獲得了更強(qiáng)的適用性。農(nóng)村人口受條件限制，其接受教育程度相對(duì)較低，其對(duì)于自身權(quán)利的保護(hù)途徑較為有限，在法律上對(duì)其進(jìn)行更強(qiáng)的保護(hù)是重要的現(xiàn)實(shí)要求，物權(quán)作為絕對(duì)權(quán)，對(duì)抗性凸顯，可以更加充分地保護(hù)物權(quán)人的權(quán)利。其次，農(nóng)地以登記作為公示方式，公信力更強(qiáng)，適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀。在農(nóng)地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行數(shù)次流轉(zhuǎn)之實(shí)踐過(guò)程中可以有效規(guī)避現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)“一地?cái)?shù)包”的情況。再次，以關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)進(jìn)行第二次權(quán)利分離的可能性，以及對(duì)于分離出的物權(quán)，如何依據(jù)法律規(guī)定來(lái)界定其類(lèi)型，以及這樣的權(quán)利分離是否會(huì)構(gòu)成對(duì)于“一物一權(quán)”之民法原則的違反等問(wèn)題存在理論上的新理解。[15]對(duì)于用益物權(quán)二次權(quán)利分離的可能性，德國(guó)“次地上權(quán)制度”例證了物權(quán)性質(zhì)權(quán)利制度之二次權(quán)利分離的可行性。[14]15

六、結(jié)論

在現(xiàn)有農(nóng)地制度框架內(nèi)保留原權(quán)利，規(guī)定新權(quán)利是對(duì)于農(nóng)地關(guān)系的新調(diào)整、新理解。承繼原有農(nóng)地制度的基礎(chǔ)，順接新設(shè)制度，一方面新設(shè)權(quán)利不發(fā)生原有制度的分立，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度繼續(xù)留存；另一方面不再固守原有權(quán)利軀殼，設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的相嵌并行，以更好地滿足實(shí)踐的要求。為了有效激發(fā)農(nóng)地市場(chǎng)活力，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但是，為保障農(nóng)戶專(zhuān)屬的承包權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不發(fā)生權(quán)利層面上的變更，仍歸屬于原承包農(nóng)戶家庭。拋棄原有“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”之概念，罔顧社會(huì)現(xiàn)實(shí)，無(wú)視法律邏輯，則不利于法律文化服務(wù)于社會(huì)實(shí)踐。法律依據(jù)經(jīng)驗(yàn)而演進(jìn)，依據(jù)實(shí)踐而發(fā)展，囿于理論之窠臼，困于概念之泥淖，便會(huì)逐漸失去理論為實(shí)踐服務(wù)的初心。當(dāng)本集體經(jīng)濟(jì)組織之中的原土地承包農(nóng)戶，在轉(zhuǎn)移特定土地之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)發(fā)生相對(duì)分離，將土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作同義理解，可以順承原有農(nóng)地制度，更加符合實(shí)踐要求。我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)問(wèn)題關(guān)乎國(guó)家發(fā)展之根基，農(nóng)地關(guān)系是農(nóng)業(yè)問(wèn)題的重要方面，改革農(nóng)地關(guān)系的各種制度設(shè)計(jì)是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中需要面對(duì)的重要課題。

注釋?zhuān)?/p>

①黨中央、國(guó)務(wù)院于2014年在《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》中首次提出農(nóng)地 “三權(quán)分置”思想，政策文件中對(duì)于“三權(quán)”的表達(dá)為落實(shí)集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。