淺談PPP 模式下城市軌道交通項目成本管理問題與對策

張元 中南林業(yè)科技大學

一、PPP 模式的概念

PPP 模式即Public-Private-Partnership的縮寫，意為政府與民營企業(yè)的公共私營合作制，由于政府收入來源的有限性，無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資需求，由此產(chǎn)生了PPP 模式。在該模式下，政府通過招標的形式選擇與其合作建設(shè)項目的民營企業(yè)，并在后續(xù)的合作過程中對企業(yè)進行監(jiān)督與控制，從而實現(xiàn)雙贏。

二、PPP 模式的特點

（一）伙伴關(guān)系

在PPP 模式下，政府與企業(yè)之間更傾向于平等合作，而不是管理與被管理，政府需要充足的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，而企業(yè)需要降低投資的風險以及相應的扶持政策，兩者協(xié)同合作、互惠互利。

（二）利益共享，風險共擔

PPP 模式的合作關(guān)系中，政府起到主導作用，同時也盡可能更多的讓民營企業(yè)參與到項目建設(shè)的整個流程中來，雙方共同對項目運行的整個周期負責，在降低了民營企業(yè)投資風險的同時引進了民營企業(yè)有效的管理技術(shù)與方法，有助于提高效率、降低風險。

（三）涉及主體多，合作周期長

PPP 具有長期性。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目長期服務公眾的特性，政府與企業(yè)雙方在運營、融資、維護方面深入合作從而獲得穩(wěn)定回報，這就需要二者維持穩(wěn)定的長期合作關(guān)系。同時，PPP 項目建設(shè)時需要考慮的因素也較多，會涉及銀行、稅務等多個部門。

三、PPP 模式在軌道交通領(lǐng)域中的應用

截至到2019 年，全國地鐵運營線路長度達5181 公里。按照“十三五”的規(guī)劃，未來兩年內(nèi)我國地鐵建設(shè)投資額將達到2 萬億元，地鐵建設(shè)總里程達到8600 公里。如此龐大的建設(shè)規(guī)模僅靠政府資金難以維持，PPP 模式的應用緩解了政府的財政壓力，成為政府多元化融資的重要手段。據(jù)資料統(tǒng)計，我國43 個城市中有39 個都在軌道交通建設(shè)中應用了PPP 模式，涉及項目135 個，總投資規(guī)模達到24000 多億元，可謂規(guī)模巨大。由此可見，城市軌道交通PPP 項目建設(shè)在我國發(fā)展迅速。

四、PPP 模式下軌道交通項目可能存在的成本管理問題

PPP 作為一種新型的融資模式，對提高經(jīng)營效率、促進投資主體多元化、協(xié)調(diào)各方利益都有積極意義。然而由于我國軌道交通PPP 項目推行時間較短，仍存在著一系列問題。下下文主要針對成本管理問題進行分析。

（一）建設(shè)周期過長、成本較高

由于城市軌道交通項目建設(shè)時間長，成本控制難度較大，受地質(zhì)、氣象等因素的干擾，會導致施工難度增加從而增加原有預算成本。此外，政府審批、決策周期過長有可能造成資金無法及時下達，不僅會影響項目進度，還會導致資金閑置過程中的成本增加，降低資本利用率，影響后續(xù)工作。

（二）后續(xù)運營成本高，項目收益無保障

政府發(fā)展城市軌道交通主要考慮公益效益，受運行路線客流量的影響，很可能導致項目的后續(xù)運營無法與預期收益同步，且軌道交通項目的日常維護也需要消耗較大的成本。此外，一些軌道交通PPP 項目建成后，政府或者其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成競爭，對收益造成了極大影響。雖然政府與企業(yè)共擔風險，承諾對特定虧損進行補貼，但補貼的額度與方式都暫無明確規(guī)定。

（三）成本管理體系不健全，缺乏風險意識

我國PPP 模式仍處于發(fā)展階段，相關(guān)制度還未完善，沒有一套完整的成本管理體系來進行測評，因此在項目建設(shè)過程中很難合理管控成本。此外，由于PPP 模式的特殊性，其實際控制風險的能力相對較差，部分民營企業(yè)只重視短期效益，對一些不合理的項目進行管理，造成了資本的額外消耗，不利于后續(xù)工作的開展。

五、針對城市軌道交通PPP 項目出現(xiàn)問題的解決對策

（一）做好前期工作，及時簽訂合同

由于城市軌道交通項目建設(shè)過程中會受多方因素影響，在項目實施的前期應重視項目勘察和方案設(shè)計，深入研究建設(shè)成本和使用周期的關(guān)系，考慮多方面因素綜合評估項目可行性，盡可能設(shè)計最優(yōu)方案，達到資金的最大化利用。此外，政府審批流程較復雜，項目開展的各個階段都應及時簽訂相應合同，明確各方權(quán)利和義務。

（二）加強預算管理，嚴格把控成本

城市軌道交通項目的施工周期相對較長，施工量大，因此，做好預算管理十分必要。

在前期招標階段，應制定嚴格的招標文件，確定合理的招標控制價，防止由于價格過高增加成本。

在項目建設(shè)階段，則應從質(zhì)量和進度兩方面把控成本，提高工程完成質(zhì)量能夠降低二次加工率，避免了重復使用勞動力而導致的成本消耗。此外，應在保證安全和質(zhì)量的前提下加快施工進度，加強項目相關(guān)人員的溝通與協(xié)調(diào)，保證項目正常推進，從而達到降低成本的目的。

在項目的運維階段，應提高風險意識，確定合理的運營方案，盡可能減少經(jīng)營虧損的發(fā)生。同時應及時做好項目設(shè)備的維護、更新工作，使項目維持有效運轉(zhuǎn)，提高經(jīng)營效率。

（三）完善項目成本控制體系，落實成本控制措施

由于PPP 項目多個主體的特性，不論政府還是企業(yè)都應積極關(guān)注項目成本管理。政府作為主導地位，應成立控制成本領(lǐng)導組，建立健全成本控制體系，保證成本管理工作有據(jù)可依；企業(yè)則應該配合政府工作，制定完善的成本管理制度，使項目全過程處在有章可循的狀態(tài)。

六、結(jié)語

成本管理是降低成本、提高經(jīng)濟效益的重要手段。對于PPP 項目實現(xiàn)物有所值有著積極意義，作為我國PPP 項目的重點建設(shè)范圍，加強軌道交通項目成本管理對于企業(yè)提高市場競爭力、政府為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務都有著重要作用。