國(guó)土空間新形勢(shì)下綜合交通規(guī)劃的問題與對(duì)策研究

費(fèi)佳

當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于城市整體發(fā)展的引領(lǐng)作用受到各方關(guān)注，相應(yīng)的規(guī)劃體系及監(jiān)管體制也逐漸形成，在此背景下，作為國(guó)土空間規(guī)劃重要內(nèi)容之一的綜合交通規(guī)劃，更應(yīng)積極融合順應(yīng)國(guó)土空間新形勢(shì)的發(fā)展。

2019年發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見》，明確了“系統(tǒng)性、整體性”與“多規(guī)合一”作為今后國(guó)土規(guī)劃的指導(dǎo)思想，開展了空間規(guī)劃的頂層改革與重構(gòu)性設(shè)計(jì)?！兑庖姟返陌l(fā)布，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃新方向與新要求，遏制了以往各類空間規(guī)劃各自為政的現(xiàn)象，推動(dòng)了國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃發(fā)展的合理性，也促進(jìn)了各類規(guī)劃治理的系統(tǒng)性?！兑庖姟逢U明了國(guó)土空間規(guī)劃在各類規(guī)劃中的綱領(lǐng)性地位，國(guó)土空間規(guī)劃是各類建設(shè)的基本依據(jù)，國(guó)土空間規(guī)劃體系作為今后空間規(guī)劃各項(xiàng)活動(dòng)的指導(dǎo)。綜合交通規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的關(guān)鍵內(nèi)容，與國(guó)土空間的建設(shè)與保護(hù)密切相關(guān)，因此更應(yīng)當(dāng)滿足國(guó)土空間規(guī)劃的要求，以國(guó)土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，確定自身目標(biāo)與定位，建立與國(guó)土空間規(guī)劃新形勢(shì)相適應(yīng)的框架體系、規(guī)劃方法，從而更好地發(fā)揮綜合交通對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于綜合交通規(guī)劃的基礎(chǔ)性引導(dǎo)作用，形成交通規(guī)劃與各類規(guī)劃間的整體有效銜接，提升城市規(guī)劃的合理性及有序性。

一、國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)綜合交通規(guī)劃的要求

交通是城市空間治理的關(guān)鍵內(nèi)容和工具，交通規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國(guó)土空間規(guī)劃密切融合，需要從總體性、高層次的角度，充分剖析國(guó)土空間規(guī)劃與綜合交通規(guī)劃的關(guān)系，明確具體要求。

1.明確綜合交通規(guī)劃的地位和作用

《意見》中明確規(guī)定，各類專項(xiàng)規(guī)劃以法定的國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃間多專業(yè)、多系統(tǒng)的有效銜接，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)在滿足空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上建立起相互間的傳導(dǎo)和配合機(jī)制。作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要支撐成分，綜合交通規(guī)劃對(duì)于其他各類專項(xiàng)規(guī)劃也具有一定的先導(dǎo)性，同時(shí)城市空間發(fā)展的方向、綜合國(guó)土自然資源的開發(fā)與保護(hù)也受到交通規(guī)劃的重要影響。為了確保國(guó)土空間布局與綜合交通規(guī)劃的系統(tǒng)性統(tǒng)一，保障城市發(fā)展與交通規(guī)劃的多層次協(xié)調(diào)，應(yīng)注重對(duì)綜合交通規(guī)劃的內(nèi)容與體系的深化，通過詳細(xì)規(guī)劃、有效銜接交通規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)土建設(shè)的高品質(zhì)及高效率。

2.建立可持續(xù)性的規(guī)劃理念

《意見》中明確指出，國(guó)土空間規(guī)劃具備規(guī)劃藍(lán)圖及發(fā)展指南的作用，應(yīng)樹立起可持續(xù)性的規(guī)劃理念，引領(lǐng)各類專項(xiàng)規(guī)劃將可持續(xù)性列為規(guī)劃的基本原則。這就要求傳統(tǒng)的綜合交通規(guī)劃理念向可持續(xù)性規(guī)劃轉(zhuǎn)變，通過建立高質(zhì)量、可持續(xù)性的綜合交通規(guī)劃為自然資源的有效利用提供保證。應(yīng)當(dāng)以國(guó)土空間、自然資源的保護(hù)為發(fā)展前提，合理建設(shè)與布局交通網(wǎng)絡(luò)與設(shè)施，通過發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃在資源保護(hù)方面的基本引導(dǎo)作用，構(gòu)建相適應(yīng)的綜合交通體系，促進(jìn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化、城市建設(shè)高品質(zhì)化與生態(tài)化，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在保護(hù)與發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用。

3.實(shí)現(xiàn)與國(guó)土空間規(guī)劃體系的對(duì)接

毋庸置疑綜合交通規(guī)劃是各類規(guī)劃的重要先導(dǎo)性規(guī)劃，作為國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵組成部分，更應(yīng)注重于順接國(guó)土空間規(guī)劃。以國(guó)土空間總體規(guī)劃為基本綱領(lǐng)，以不違背總體規(guī)劃要求為專項(xiàng)規(guī)劃編制的原則，開展詳細(xì)規(guī)劃。同時(shí)，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃本身也深受綜合交通規(guī)劃與實(shí)施的反作用，因此為了保證國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性與合理性，正確發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的引導(dǎo)作用，在前期進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，也應(yīng)結(jié)合各專項(xiàng)規(guī)劃的遠(yuǎn)期編制需求，形成多層次、系統(tǒng)性、全局性的國(guó)土空間規(guī)劃方案。建立的綜合交通規(guī)劃體系應(yīng)配合、協(xié)同、適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃體系，以國(guó)土空間總體規(guī)劃為專項(xiàng)規(guī)劃的根本，在國(guó)土空間規(guī)劃的框架下細(xì)化落實(shí)綜合交通運(yùn)輸體系，形成從整體把控到細(xì)節(jié)規(guī)劃上的有效制約與配合。

二、國(guó)土空間新形勢(shì)下綜合交通規(guī)劃的問題

1.頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)的缺乏

整體來看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)綜合交通的建設(shè)體量仍然不足，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)與空間規(guī)劃體系的構(gòu)建過程中，對(duì)于綜合交通的考慮仍顯不足，這也導(dǎo)致綜合交通規(guī)劃在國(guó)土總體規(guī)劃中地位較輕、所占的內(nèi)容比例較小，甚至僅僅是城鄉(xiāng)或國(guó)土規(guī)劃的附屬規(guī)劃，綜合交通規(guī)劃對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重組和空間布局引領(lǐng)等作用難以發(fā)揮。同時(shí)，現(xiàn)行的綜合交通規(guī)劃由于缺少國(guó)家層面的有效措施保障與機(jī)制協(xié)調(diào)，難以整合與協(xié)調(diào)中央和地方間、區(qū)域內(nèi)城市間、城市內(nèi)外交通間的資源，導(dǎo)致交通開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)間的不協(xié)調(diào)，影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體性發(fā)展，制約了區(qū)域協(xié)調(diào)與城市群建設(shè)的推進(jìn)，這也是當(dāng)前綜合交通規(guī)劃面臨的巨大困境。單就國(guó)家頂層設(shè)計(jì)來看，對(duì)綜合交通規(guī)劃的編制程序與主體并沒有明確的規(guī)定與指導(dǎo)，導(dǎo)致全局性的協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，綜合交通規(guī)劃對(duì)于各專業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)地位、對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的反促進(jìn)作用難以體現(xiàn)。

2.規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制缺乏

綜合交通規(guī)劃對(duì)于交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)的各環(huán)節(jié)都有重要影響，同時(shí)也受到實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營(yíng)狀況的作用，由于未能建立規(guī)劃的長(zhǎng)期跟蹤機(jī)制與動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，可能導(dǎo)致一成不變的交通規(guī)劃難以滿足人民群眾需求變化及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求。同時(shí)，由于國(guó)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的部門職能分離，導(dǎo)致交通規(guī)劃部門不能充分考慮交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的遠(yuǎn)期要求，規(guī)劃的不合理現(xiàn)象明顯。

3.忽視了設(shè)施建設(shè)與服務(wù)供給的平衡

當(dāng)前國(guó)內(nèi)的綜合交通規(guī)劃仍較為初級(jí)，大部分綜合交通規(guī)劃仍是各類基礎(chǔ)的簡(jiǎn)單整合與疊加，雖然初步形成了各類交通并存的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但是對(duì)于節(jié)點(diǎn)的安排、運(yùn)營(yíng)的銜接則考慮不足。此外，在綜合交通規(guī)劃中不能充分貫徹以人為本的理念，在實(shí)際工作中則表現(xiàn)為過度關(guān)注通行量、交通疏散等表面指標(biāo)，忽略了交通使用者的服務(wù)體驗(yàn)，割裂了群眾需求、交通建設(shè)、空間規(guī)劃間的系統(tǒng)性關(guān)系。

4.規(guī)劃偏經(jīng)驗(yàn)式與粗放式

當(dāng)前國(guó)內(nèi)大部分綜合交通規(guī)劃側(cè)重于設(shè)施規(guī)模測(cè)算與設(shè)施裝備安裝，仍沿用傳統(tǒng)的交通規(guī)劃理念編制綜合交通規(guī)劃，不能將公眾具體需求與新興技術(shù)應(yīng)用到交通總體規(guī)劃的考慮范疇內(nèi)。這也導(dǎo)致交通規(guī)劃人員過度依賴于過往經(jīng)驗(yàn)以及傳統(tǒng)調(diào)研、規(guī)劃方法，不能充分結(jié)合先進(jìn)的信息化與大數(shù)據(jù)分析手段，使得綜合交通規(guī)劃表現(xiàn)出經(jīng)驗(yàn)式、粗放式，難以滿足治理能力現(xiàn)代化和交通管理精細(xì)化的發(fā)展需要。

三、新形勢(shì)下綜合交通規(guī)劃的對(duì)策

1.頂層強(qiáng)化綜合交通規(guī)劃定位

綜合交通規(guī)劃應(yīng)緊跟當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃改革的步伐，在頂層設(shè)計(jì)中突出綜合交通規(guī)劃在各項(xiàng)規(guī)劃中的先導(dǎo)地位，有效協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃與綜合交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)，從部門結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、資源保障等方面確保規(guī)劃間的配合。同時(shí)應(yīng)妥善處理地方與中央、區(qū)域城市間、省市內(nèi)外的規(guī)劃關(guān)系，明確綜合交通規(guī)劃編制與管理的主體部門，從國(guó)家頂層的角度為綜合交通規(guī)劃的管理主體和機(jī)制建立提供政策保障。為了與當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與城市群建設(shè)相協(xié)調(diào)，對(duì)于跨區(qū)域的交通規(guī)劃應(yīng)成立專門的協(xié)調(diào)組織，通過溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，保證各區(qū)域間綜合交通規(guī)劃的有效銜接。

2.建立服務(wù)反饋的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

對(duì)于當(dāng)前規(guī)劃缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的問題，應(yīng)從立法層面，為綜合交通規(guī)劃的調(diào)整觸發(fā)條件和程序等提供權(quán)威性的指導(dǎo)原則和依據(jù)。同時(shí)通過立法，明確綜合交通規(guī)劃所包含的具體內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整機(jī)制等。在綜合交通規(guī)劃的編制與實(shí)施過程中，更應(yīng)注重建設(shè)管理服務(wù)與綜合交通規(guī)劃的匹配性分析與調(diào)整，保障規(guī)劃的前瞻性，促進(jìn)規(guī)劃與服務(wù)銜接。

3.明確以人為本的規(guī)劃理念

綜合交通規(guī)劃應(yīng)以提升整體運(yùn)輸效率、滿足公眾出行需求為根本性目標(biāo)，充分體現(xiàn)立體規(guī)劃、綜合規(guī)劃對(duì)于交通全局性、多層次的發(fā)展思路。尤其是在當(dāng)前貨物多式聯(lián)運(yùn)需求、旅客聯(lián)程運(yùn)輸需求增大的情形下，更應(yīng)以人民群眾的交通服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)，明確各交通方式的通道與樞紐連接，采取有效的措施實(shí)現(xiàn)不同交通間的高效轉(zhuǎn)換，而前提則應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃的先導(dǎo)性地位。

4.優(yōu)化規(guī)劃方法

順應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃的新發(fā)展，綜合交通規(guī)劃也應(yīng)從服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和空間網(wǎng)絡(luò)兩大方面出發(fā)，將新技術(shù)、跨學(xué)科管理、社會(huì)治理等因素融合到綜合交通規(guī)劃的考量中，促進(jìn)交通運(yùn)輸發(fā)展的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。在現(xiàn)代化、智能化信息技術(shù)發(fā)展的背景下，個(gè)性化的交通需求必將催生交通發(fā)展的新模式、交通服務(wù)的新業(yè)態(tài)，因此在綜合交通規(guī)劃的編制過程中，需結(jié)合先進(jìn)的新技術(shù)，充分發(fā)掘新形勢(shì)下的交通供需關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綜合交通體系的適用性發(fā)展。

四、結(jié)語

當(dāng)前國(guó)內(nèi)綜合交通運(yùn)輸正在邁向新的發(fā)展階段，應(yīng)詳細(xì)梳理國(guó)土空間規(guī)劃與綜合交通規(guī)劃的地位，同時(shí)借助現(xiàn)代化技術(shù)充分發(fā)掘交通發(fā)展的新需求、新業(yè)態(tài)，促進(jìn)國(guó)土空間布局與綜合交通發(fā)展的協(xié)調(diào)有序，推動(dòng)我國(guó)綜合交通事業(yè)的跨越式發(fā)展。