《鐵路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計(jì)文件編制辦法》主要修訂內(nèi)容解讀

柳世輝

（軌道交通工程信息化國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（中鐵一院），陜西西安 710043）

1 概述

《鐵路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計(jì)文件編制辦法》（簡稱《編制辦法》）是規(guī)范鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目各階段設(shè)計(jì)文件組成與內(nèi)容、統(tǒng)一設(shè)計(jì)文件編制深度的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，是我國鐵路大規(guī)模建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)支撐。

原《編制辦法》［1]自2007年10月頒布實(shí)施以來，正是我國鐵路快速發(fā)展的十年，鐵路建設(shè)投資逐年增加，路網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，高速鐵路從無到有。隨著高速鐵路大規(guī)模建設(shè)，碰到了很多新情況新問題，也積累了很多的工程建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，特別是高速鐵路建設(shè)工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和設(shè)計(jì)文件編制經(jīng)驗(yàn)，需要全面總結(jié)納入編制辦法。同時(shí)，有關(guān)鐵路工程建設(shè)的法律法規(guī)與技術(shù)政策不斷完善，需要更新和增加新內(nèi)容以適應(yīng)新時(shí)代鐵路工程建設(shè)對設(shè)計(jì)文件編制的新要求，因此亟待對原《編制辦法》進(jìn)行全面修訂。

2 修訂原則

（1）貫徹國家“創(chuàng)新、協(xié)同、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，落實(shí)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸發(fā)展、保護(hù)自然生態(tài)和環(huán)境、節(jié)約土地和能源等要求，強(qiáng)化質(zhì)量安全，滿足新時(shí)代鐵路建設(shè)運(yùn)營需要。將適合我國鐵路工程建設(shè)發(fā)展的有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)政策變化內(nèi)容納入到新《編制辦法》［2]。

（2）全面總結(jié)我國鐵路，特別是近年來高速鐵路、城際鐵路、重載鐵路設(shè)計(jì)文件編制方面的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整篇章架構(gòu)，增加、刪減和修訂相關(guān)篇章，提高標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性、科學(xué)性和完整性。

（3）梳理和分析原《編制辦法》在指導(dǎo)鐵路勘察設(shè)計(jì)技術(shù)文件編制方面存在的問題，補(bǔ)充完善各篇章文件組成內(nèi)容。

（4）借鑒國內(nèi)外設(shè)計(jì)文件編制［3]通行做法，突出預(yù)可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖各階段工作特點(diǎn)和文件組成差異性。

（5）處理好創(chuàng)新與傳承、需求與實(shí)際情況、綜合與專業(yè)、前置條件與專項(xiàng)工作等的關(guān)系，注重相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)，體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

3 主要修訂內(nèi)容解讀

（1）為預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，規(guī)范鐵路項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)國家發(fā)改委文件［4]要求，可研總說明書增加了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析內(nèi)容。

鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大、投資高，線長點(diǎn)多，涉及面廣，一般均屬重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，公眾關(guān)注度大，社會(huì)敏感性高。為預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，有效規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)中征地拆遷、道路改移、通道設(shè)置等工程帶來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》應(yīng)單獨(dú)編制社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告，鑒于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析與可行性研究的關(guān)聯(lián)及支撐關(guān)系，統(tǒng)一和指導(dǎo)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析文件的編制，可行性研究總說明書中應(yīng)納入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)論性內(nèi)容，便于從可行性研究文件中可直接了解項(xiàng)目對社會(huì)影響的評(píng)價(jià)，也能從社會(huì)視野層面充分論述項(xiàng)目的可行性。

（2）為促進(jìn)鐵路可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)國家支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見［5-6]，預(yù)可、可研增加了土地綜合開發(fā)研究結(jié)論，并進(jìn)行2種情況的財(cái)務(wù)分析。

為適應(yīng)新常態(tài)下我國鐵路可持續(xù)發(fā)展的需要，支持鐵路建設(shè)投融資改革，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33 號(hào)）按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運(yùn)作、政策配套”的基本思路，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用。為充分體現(xiàn)這一支持鐵路發(fā)展的特殊政策，鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期研究階段同步單獨(dú)編制土地綜合開發(fā)研究專題報(bào)告。預(yù)可、可研總說明書中增加土地綜合開發(fā)研究結(jié)論，有利于統(tǒng)籌考慮鐵路站場、線路工程建設(shè)及土地綜合開發(fā)的工作時(shí)序，同步審批與新建鐵路項(xiàng)目直接關(guān)聯(lián)的土地綜合開發(fā)項(xiàng)目。

（3）更加注重鐵路安全，增加了保障鐵路運(yùn)營安全的內(nèi)容。

①為保障長大坡道運(yùn)輸安全和能力，可研、初設(shè)、施工圖總說明書增加了區(qū)間閉塞分區(qū)劃分及檢算；可研、初設(shè)運(yùn)輸組織篇增加了區(qū)間閉塞分區(qū)分布說明及接觸網(wǎng)電分相行車檢算，對高速鐵路通過20‰及以上長大坡道區(qū)段時(shí)運(yùn)輸能力進(jìn)行檢算，深化了運(yùn)輸組織設(shè)計(jì)文件相關(guān)內(nèi)容。

總結(jié)近年來高速鐵路通過20‰及以上長大坡道區(qū)段運(yùn)營實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，區(qū)間閉塞分區(qū)劃分、分相區(qū)設(shè)置是影響鐵路建設(shè)項(xiàng)目工程投資、運(yùn)輸能力、運(yùn)輸質(zhì)量和運(yùn)輸安全的重要因素，為此原中國鐵路總公司發(fā)文要求“在高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計(jì)文件中增加區(qū)間閉塞分區(qū)劃分與檢算有關(guān)內(nèi)容?！北敬涡抻唴⒄瘴募?guī)定在相關(guān)篇章納入了有關(guān)內(nèi)容。

②為加強(qiáng)鐵路運(yùn)營安全，從設(shè)計(jì)源頭防范運(yùn)營安全風(fēng)險(xiǎn)，初設(shè)總說明書增加鐵路線路安全保護(hù)，說明安全保護(hù)區(qū)內(nèi)外可能危及鐵路運(yùn)輸安全的既有建筑物、構(gòu)筑物統(tǒng)計(jì)調(diào)查和采取的安全防護(hù)措施。

③為落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念，保障鐵路隧道運(yùn)營安全，將鐵路隧道防災(zāi)疏散救援工程設(shè)計(jì)及運(yùn)營通風(fēng)設(shè)施單獨(dú)成章，提高了防災(zāi)救援疏散工程設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性和完整性，有利于工程建設(shè)和運(yùn)維管理。

④初設(shè)、施工圖階段原安全施工改為施工安全風(fēng)險(xiǎn)防范，文件組成內(nèi)容為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防范；增加勞動(dòng)安全衛(wèi)生的措施意見節(jié)，突出職業(yè)病危害因素分析及防護(hù)等內(nèi)容，落實(shí)了以人為本、安全發(fā)展的理念。

國家相關(guān)法律法規(guī)［7]明確規(guī)定：勞動(dòng)安全衛(wèi)生設(shè)施必須符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；存在職業(yè)病危害的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制職業(yè)病防護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)專篇。通過對相關(guān)文件的學(xué)習(xí)理解，鐵路工程建設(shè)不屬于職業(yè)安全衛(wèi)生關(guān)注的重點(diǎn)行業(yè)，但其建設(shè)施工過程中的某些節(jié)點(diǎn)或工點(diǎn)存在機(jī)械傷害、觸電、車禍、墜落、塌陷、爆炸、火災(zāi)等危及人身安全的事故因素，原標(biāo)準(zhǔn)已涉及到相關(guān)內(nèi)容，也不屬于《職業(yè)病防治法》中關(guān)注的重點(diǎn)行業(yè)。但隧道施工、露天高溫作業(yè)等屬于對人身體健康造成危害或引起職業(yè)相關(guān)病癥發(fā)生的工作環(huán)境，故不增設(shè)單獨(dú)篇章，僅增加勞動(dòng)安全衛(wèi)生的措施意見節(jié)，補(bǔ)充職業(yè)病危害因素分析及防護(hù)等內(nèi)容。

（4）為貫徹落實(shí)綠色發(fā)展新理念，突出了綠色通道建設(shè)內(nèi)容，路基與土地利用篇中，可研增加綠色通道設(shè)計(jì)原則，初設(shè)和施工圖增加綠色通道，說明綠化工程內(nèi)容和要求。

（5）初設(shè)、施工圖階段增加站房及其他工程章，增加附錄B中小型站房方案設(shè)計(jì)文件組成與內(nèi)容，與目前建設(shè)程序相匹配，提高了站房工程文件編制質(zhì)量。

站房工程設(shè)計(jì)涉及專業(yè)較多，各設(shè)計(jì)階段組成內(nèi)容與其他生產(chǎn)生活用房有一定區(qū)別，除小規(guī)模站房外，一般均需組織單獨(dú)招標(biāo)，單獨(dú)進(jìn)行設(shè)計(jì)實(shí)施方案審查，因此《編制辦法》初設(shè)、施工圖階段增加“站房及其他工程”一章，符合目前建設(shè)程序的要求。

（6）初設(shè)、施工圖階段取消遷改與重點(diǎn)大型臨時(shí)工程篇，初設(shè)遷改內(nèi)容納入相關(guān)專業(yè)，施工圖單列遷改篇，重點(diǎn)大型臨時(shí)工程納入施工組織設(shè)計(jì)意見篇。調(diào)整后有利于概算偏差的控制，文件內(nèi)容更加清晰簡潔，便于遷改工程實(shí)施。

遷改工程的復(fù)雜性和外部不確定因素較多，初步設(shè)計(jì)將遷改內(nèi)容分散到相關(guān)各篇章，有利于概算偏差的控制。遷改工程實(shí)施對社會(huì)穩(wěn)定和工程建設(shè)有較大影響，為保障工程建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，充分發(fā)揮地方政府在組織實(shí)施、協(xié)調(diào)、監(jiān)管方面的優(yōu)勢，有利于地方政府作為征地拆遷實(shí)施主體包干組織工程實(shí)施，施工圖單列一篇，文件內(nèi)容更加清晰簡潔，便于遷改工程實(shí)施。

（7）初設(shè)增加了環(huán)境敏感區(qū)段線路方案的確定分析，可研、初設(shè)取消了環(huán)（水）保部門意見，施工圖篇名改為環(huán)境工程，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境工程設(shè)計(jì)。增加了環(huán)評(píng)報(bào)告、水保方案及其審批意見的執(zhí)行情況說明，解決了環(huán)評(píng)、水保方案及其批復(fù)與設(shè)計(jì)階段不匹配的問題。

根據(jù)最新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》［8]環(huán)評(píng)、水保方案已不作為項(xiàng)目審批的前置性文件，參照原中國鐵路總公司鐵路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)水保報(bào)批相關(guān)規(guī)定，調(diào)整了各階段環(huán)評(píng)、水保方案主要研究內(nèi)容。

（8）預(yù)可、可研前期研究階段簡化了牽引供電、電力、通信、信號(hào)等站后各專業(yè)僅需要確定相關(guān)設(shè)計(jì)原則的篇章內(nèi)容，強(qiáng)化了客貨運(yùn)量預(yù)測分析和落實(shí)，確定鐵路主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定建設(shè)方案的內(nèi)容和深度要求，突出了本階段研究工作的重點(diǎn)。

（9）初設(shè)階段重點(diǎn)確定各項(xiàng)工程設(shè)計(jì)原則，落實(shí)設(shè)計(jì)方案和工程措施，按照近年來國家對工程建設(shè)項(xiàng)目提出的新要求補(bǔ)充完善相關(guān)內(nèi)容，調(diào)整優(yōu)化了篇章文件組成，突出了質(zhì)量安全有關(guān)要求，細(xì)化了對投資影響較大的設(shè)計(jì)內(nèi)容。

（10）施工圖階段重點(diǎn)細(xì)化設(shè)計(jì)方案和工程措施，為施工提供需要的圖表和必要的設(shè)計(jì)說明，各專業(yè)細(xì)化了工點(diǎn)設(shè)計(jì)，突出了施工與運(yùn)營維護(hù)相關(guān)內(nèi)容。增加了地質(zhì)篇，有利于掌握區(qū)域工程地質(zhì)條件，應(yīng)對施工地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)制定預(yù)防措施，指導(dǎo)工程實(shí)施。增加了消防設(shè)計(jì)篇，有利于消防工程建設(shè)實(shí)施，滿足了消防審查要求［9]。

（11）第二部分鐵路樞紐（單獨(dú)立項(xiàng)或單獨(dú)編制文件）參照第一部分進(jìn)行了相應(yīng)修訂。

（12）第三部分鐵路及公鐵合建特大橋（單獨(dú)立項(xiàng)或單獨(dú)編制文件）預(yù)可按第一部分總說明書進(jìn)行了架構(gòu)調(diào)整，細(xì)化了工程實(shí)施對環(huán)境的影響等方面的內(nèi)容?？裳姓{(diào)整了總說明書，細(xì)化了主要設(shè)計(jì)原則和主要橋式方案比選等方面的內(nèi)容；增加了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析及施工安全風(fēng)險(xiǎn)防范；單列總估算篇，并增加與預(yù)可投資預(yù)估算總額對照分析，提高了可研投資估算編制精度。初設(shè)、施工圖細(xì)化了橋式方案比較、耐久性設(shè)計(jì)、橋梁總體設(shè)計(jì)、橋梁結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等內(nèi)容，增加測量與勘察篇，強(qiáng)化了基礎(chǔ)工作。

（13）新增第四部分大型站房，包括概念方案設(shè)計(jì)、實(shí)施方案階段、初步設(shè)計(jì)、施工圖4個(gè)階段，總結(jié)了近年來大型站房工程建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了新時(shí)代鐵路客站建設(shè)發(fā)展的新特點(diǎn)。

①概念方案設(shè)計(jì)主要內(nèi)容包括站房、站區(qū)規(guī)劃及建筑方案創(chuàng)意等，深度滿足站房、站場設(shè)施及場站結(jié)合方案確定的需要。

②實(shí)施方案設(shè)計(jì)主要內(nèi)容包括站區(qū)總平面及站場初步設(shè)計(jì)，建筑、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)初步方案等，深度滿足站房、站場設(shè)施及場站結(jié)合方案審批或報(bào)批的需要。

③初設(shè)主要內(nèi)容包括站區(qū)總平面及站場詳細(xì)設(shè)計(jì)，建筑、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，綜合管線、室內(nèi)裝飾、電氣照明等建筑專項(xiàng)設(shè)計(jì)，深度滿足站房、站場設(shè)施及場站結(jié)合初步設(shè)計(jì)審批的需要。

④施工圖主要內(nèi)容包括：建筑、結(jié)構(gòu)詳細(xì)設(shè)計(jì)，綜合管線、室內(nèi)裝飾、電氣照明、暖通空調(diào)、消防等建筑專項(xiàng)詳細(xì)設(shè)計(jì)；深度滿足設(shè)備材料采購，站房、站場設(shè)施及非標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備制作和施工的需要。

4 新《編制辦法》的特點(diǎn)

修訂過程中借鑒國內(nèi)外設(shè)計(jì)文件編制通行做法，梳理和分析現(xiàn)行國家有關(guān)政策與原《編制辦法》文件組成內(nèi)容的差異性、項(xiàng)目建設(shè)前置性條件［10]與設(shè)計(jì)階段關(guān)系等，進(jìn)而擬定主要修訂內(nèi)容。

新《編制辦法》新增了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、施工安全風(fēng)險(xiǎn)防范和職業(yè)病防護(hù)、綠色通道、消防設(shè)計(jì)等內(nèi)容和大型站房篇章，調(diào)整優(yōu)化了各篇章文件組成與內(nèi)容，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸特征，進(jìn)一步強(qiáng)化質(zhì)量安全、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，更加注重保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、節(jié)約土地和能源，突出了新時(shí)代鐵路工程建設(shè)發(fā)展的新特點(diǎn)。根據(jù)鐵路工程建設(shè)對預(yù)可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖文件編制要求，明確了各階段文件組成與內(nèi)容深度，突出了各階段特點(diǎn)和差異性，提高了標(biāo)準(zhǔn)的針對性和實(shí)用性。

新《編制辦法》包括新建（改建）鐵路、鐵路樞紐（單獨(dú)立項(xiàng)或單獨(dú)編制文件）、鐵路及公鐵合建特大橋（單獨(dú)立項(xiàng)或單獨(dú)編制文件）的預(yù)可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖；大型站房（單獨(dú)立項(xiàng)或單獨(dú)編制文件）的概念方案設(shè)計(jì)、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)。適用于新建（改建）的高速鐵路、城際鐵路、客貨共線鐵路、重載鐵路、鐵路樞紐、鐵路及公鐵合建特大橋、大型站房等大中型建設(shè)項(xiàng)目。新《編制辦法》突出特點(diǎn)在于：一是貫徹了國家最新的鐵路工程建設(shè)法律法規(guī)和技術(shù)政策，適應(yīng)新時(shí)代鐵路工程建設(shè)對設(shè)計(jì)文件編制的新要求。二是更加注重保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、節(jié)約土地和能源，體現(xiàn)綠色發(fā)展。三是更加注重鐵路客站與沿線城市規(guī)劃、交通規(guī)劃的融合，體現(xiàn)了現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸特征。四是強(qiáng)化了設(shè)計(jì)對鐵路工程建設(shè)全過程的指導(dǎo)作用，更加注重鐵路施工和運(yùn)營安全，突出了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和施工安全風(fēng)險(xiǎn)防范、職業(yè)病危害因素分析和防護(hù)，以及運(yùn)營安全及運(yùn)營維護(hù)等，深度體現(xiàn)“以人為本”的核心設(shè)計(jì)理念。五是更加注重新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備的應(yīng)用，進(jìn)一步促進(jìn)了鐵路技術(shù)進(jìn)步。

5 新《編制辦法》的經(jīng)濟(jì)效益

（1）前期研究強(qiáng)化了客貨運(yùn)量預(yù)測分析和落實(shí)，重點(diǎn)突出了確定鐵路主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和穩(wěn)定建設(shè)方案的內(nèi)容和深度要求，后期設(shè)計(jì)強(qiáng)化了設(shè)計(jì)方案和工程措施，細(xì)化了工點(diǎn)設(shè)計(jì)和對投資影響較大的工程設(shè)計(jì)內(nèi)容；從設(shè)計(jì)源頭對建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、投資和質(zhì)量等工程建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行有效管控，有利于提升項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）更加注重安全設(shè)計(jì)。一是從設(shè)計(jì)源頭防范運(yùn)營安全風(fēng)險(xiǎn)，增加了鐵路線路安全保護(hù)，說明安全保護(hù)區(qū)內(nèi)外可能危及鐵路運(yùn)輸安全的既有建筑物、構(gòu)筑物統(tǒng)計(jì)調(diào)查和采取的安全防護(hù)措施；增加了消防設(shè)計(jì)工程文件編制內(nèi)容。二是為保障高速鐵路長大坡道運(yùn)輸安全和能力，增加了區(qū)間閉塞分區(qū)劃分及檢算內(nèi)容，深化了高速鐵路運(yùn)輸安全設(shè)計(jì)。三是注重新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備的應(yīng)用，全面提升運(yùn)行控制系統(tǒng)智能化、信息化水平，有利于提升鐵路項(xiàng)目全生命周期綜合經(jīng)濟(jì)效益。