中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度對(duì)策創(chuàng)新研究

汪 清

(合肥工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 合肥 230009)

中國(guó)共產(chǎn)黨無論在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期還是在和平建設(shè)時(shí)期，都非常重視監(jiān)督工作。早在1945年毛澤東與黃炎培在延安進(jìn)行的“窯洞對(duì)”中，就敏銳地指出監(jiān)督對(duì)于打破“人亡政息”歷史周期率的重大作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，全面從嚴(yán)治黨，不僅重視監(jiān)督而且善于監(jiān)督，監(jiān)督工作不斷向縱深發(fā)展，尤其是在巡視監(jiān)督工作方面，全面地促進(jìn)了巡視實(shí)踐、理論和制度創(chuàng)新。習(xí)近平曾經(jīng)指出：“巡視成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重要平臺(tái)，是黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合的重要方式，是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織監(jiān)督的重要抓手，為全面從嚴(yán)治黨提供了有力支撐?！盵1]當(dāng)然隨著時(shí)代的發(fā)展變化，尤其在當(dāng)前歷史發(fā)展的大變局之際，巡視監(jiān)督工作必然會(huì)面臨眾多新的情況、新的問題，出現(xiàn)原來適應(yīng)后來不適應(yīng)、原來有效后來漸漸失效的情況。因此必須在原有的巡視工作基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取優(yōu)秀的成果，勇于改革，進(jìn)一步加強(qiáng)巡視制度特別是內(nèi)在機(jī)制和活動(dòng)方式等的對(duì)策創(chuàng)新研究，發(fā)展完善巡視制度，提高巡視監(jiān)督效果。

1 科學(xué)構(gòu)建，暢通運(yùn)行

考察一項(xiàng)制度的作用如何，主要是看它的實(shí)際成效，也就是說要經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)、歷史的檢驗(yàn)。怎樣保證巡視工作長(zhǎng)期有效性、巡視成員工作積極性？如何防止巡視成員本身不守規(guī)矩等弊?。筷P(guān)鍵在于巡視制度的構(gòu)建，必須完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、運(yùn)行機(jī)制，使機(jī)構(gòu)上下統(tǒng)屬、內(nèi)外節(jié)制；人員充足、素質(zhì)高強(qiáng)；機(jī)制健全、運(yùn)行暢通。歸根結(jié)底就是巡視隊(duì)伍組成人員的問題，巡視隊(duì)伍必須忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)，巡視人員必須強(qiáng)化責(zé)任、不辱使命。當(dāng)前巡視工作仍存在一些有待完善的地方：首先，巡視力量有待加強(qiáng)。十八大以來中央一屆巡視要完成對(duì)近280個(gè)地方、部門和國(guó)有企事業(yè)單位等巡視工作全覆蓋，任務(wù)非常艱巨。因此2014年中央巡視做了重大調(diào)整，常規(guī)巡視由過去的一年兩輪增加到三輪，巡視組數(shù)量上由過去的10個(gè)增加到13個(gè)，后來又增加到15個(gè)，這是適應(yīng)巡視任務(wù)的需要所做的充實(shí)調(diào)整。黨的省級(jí)委員會(huì)巡視、部門黨委巡視和黨的市縣委員會(huì)巡察，雖各有差別但同樣存在人力不足、任務(wù)繁重等問題。發(fā)現(xiàn)問題是巡視工作形成震懾的基礎(chǔ)，巡視力量不足就不能徹底發(fā)現(xiàn)問題，使有問題的人心存僥幸，震懾作用就會(huì)大打折扣，因此必須充實(shí)整合巡視巡察力量。其次，巡視人員能力素質(zhì)有待提高。如果客觀上存在問題而巡視發(fā)現(xiàn)不了，那么巡視就沒有意義。巡視人員要不斷增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問題的能力，因此要加強(qiáng)對(duì)巡視人員的選拔、管理、考核和培訓(xùn)，要敢于不拘一格地選拔巡視人才，從敢擔(dān)當(dāng)、敢負(fù)責(zé)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中選拔巡視組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，把政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的紀(jì)檢、組織、審計(jì)、財(cái)政等領(lǐng)域的干部安排到巡視工作的第一線，好鋼用在刀刃上。第三，責(zé)任有待壓實(shí)。巡視監(jiān)督工作是苦活、累活，也是一個(gè)得罪人的活。巡視工作人員十分熟悉各種調(diào)查方法、調(diào)查流程，掌握著很多特殊信息，如果違紀(jì)違法起來將會(huì)更“專業(yè)”，規(guī)避的技巧更隱蔽“嫻熟”。己不正何以正人？因此要加強(qiáng)管控、健全機(jī)制，防止“燈下黑”。既要充分及時(shí)地激勵(lì)，又必須給予足夠的責(zé)任約束，激勵(lì)與制約，兩者相輔相成、缺一不可。因此在今后的巡視工作中，要重視以下的對(duì)策：一是增加責(zé)任性，內(nèi)部強(qiáng)化對(duì)巡視機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任考核，巡視人員要樹立有重大問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職、發(fā)現(xiàn)問題不如實(shí)匯報(bào)是瀆職的觀念，盡職盡責(zé)。二是增加透明性，外部讓公眾知情，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視廣播等媒體渠道公開巡視工作報(bào)告，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，光明正大，讓公眾了解巡視機(jī)構(gòu)和人員做了哪些工作，參與對(duì)巡視機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督。三是強(qiáng)化制度保障。巡視人員的選派要打破熟人關(guān)系的干擾，建立回避制度，堅(jiān)決避免因地緣、血緣、姻緣、事緣、職緣等帶來的負(fù)面影響，以防出現(xiàn)因私廢公、有失公平公正的弊病。

2 拓展途徑，創(chuàng)新方法

巡視是自上而下的監(jiān)督，但在現(xiàn)實(shí)上又是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的監(jiān)督，信息不對(duì)稱是客觀的存在。怎樣利用這有限的資源獲得盡可能多的問題線索、擴(kuò)大信息量、提高巡視績(jī)效，就要拓展途徑、改善方法、提高技巧。巡視者對(duì)被巡視者的監(jiān)督猶如貓鼠博弈，老鼠知道貓的行蹤，就會(huì)采取種種手段方法進(jìn)行規(guī)避。被巡視者摸清了巡視規(guī)律就會(huì)精心偽裝、隱形變異、改頭換面，進(jìn)行規(guī)避，致使有些方法原來有效后來漸漸失靈的情況。巡視猶如打仗，兵無常形，要提高技戰(zhàn)術(shù)水平，綜合利用各種已有的手段并有所創(chuàng)新，利用新途徑，掌握新技巧，創(chuàng)新巡視方式。在方式方法上，需要重視以下對(duì)策：其一拓展途徑。堅(jiān)持緊緊依靠被巡視地區(qū)、單位黨組織，堅(jiān)持密切聯(lián)系群眾。巡視進(jìn)駐前與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、信訪、審計(jì)等部門廣泛溝通，還要關(guān)注各種媒介信息、社會(huì)輿情，充分了解將被巡視單位的情況，有備而去。進(jìn)駐后要通過廣泛的途徑獲取問題線索，尤其要堅(jiān)持群眾路線，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，發(fā)動(dòng)廣大群眾參與，群眾參與的程度與巡視工作的績(jī)效成正相關(guān)。巡視工作中，要求巡視進(jìn)駐后公開郵政信箱和舉報(bào)電話、接訪群眾等，巡視結(jié)束后公開反饋意見和整改情況，向社會(huì)廣大人民群眾匯報(bào)。當(dāng)然在實(shí)際操作過程中，還有許多問題需要深究。在中國(guó)歷史文化心理中，有“民不告官”“官官相護(hù)”等想法，群眾提供線索顧慮很多，需要巨大的勇氣。另一方面，群眾的眼睛是雪亮的，對(duì)群眾反映的問題要有清單記錄，應(yīng)完全處理，做到事事有回音，件件有著落，以激勵(lì)人民群眾對(duì)巡視工作的支持；也只有充分地發(fā)動(dòng)人民群眾，形成人民群眾的汪洋大海，才能使亂紀(jì)違法犯罪分子無處遁形。所以要充分了解國(guó)情民情、歷史文化、社會(huì)心理，要?jiǎng)?chuàng)造各種條件，通過合適途徑、營(yíng)造合適環(huán)境，改進(jìn)群眾工作方法，調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性，提高巡視績(jī)效。其二創(chuàng)新方法。在方式方法上要不斷地推陳出新，使被巡視對(duì)象無章可循，使巡視效果充分顯現(xiàn)，要突出幾點(diǎn)：一是增加靈活性。充分地展現(xiàn)巡視監(jiān)督這種“巡”的特點(diǎn)，要多打打“游擊戰(zhàn)”，不限定巡視的時(shí)間和次數(shù)。巡視單位的選定，包括已巡視過的單位，可通過抽樣調(diào)查的方法，隨機(jī)選定。二是增加隱蔽性。在明察手段之外進(jìn)行暗訪等。巡視前不打招呼，突然悄悄地去；對(duì)已巡視過的單位，要多采取巡視“回頭看”的方式，突然殺個(gè)“回馬槍”，使被巡視單位措手不及，難以掩蓋問題，可以得到更真實(shí)客觀的情況。三是增加針對(duì)性。注意問題導(dǎo)向，哪里問題反映強(qiáng)烈，哪里問題突出，就到哪里開展巡視工作。重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力集中和資金密集的部門，也就是要重點(diǎn)關(guān)注所謂“三重一大”(重大問題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用)。因?yàn)闄?quán)力在哪里集中，風(fēng)險(xiǎn)就容易在哪里聚集；資金在哪里流動(dòng)，問題就容易在哪里發(fā)生。還要抓住單位“一把手”等“關(guān)鍵少數(shù)”，由于“一把手”等“關(guān)鍵少數(shù)”權(quán)力較大，腐敗等問題主要發(fā)生在“一把手”等“關(guān)鍵少數(shù)”身上，因此要有針對(duì)性地抽查“一把手”等“關(guān)鍵少數(shù)”主要領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)情況，敲山震虎，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，才是把握了解決問題的關(guān)鍵。

3 善用成果，提高績(jī)效

開展巡視工作，發(fā)現(xiàn)問題是生命線、推動(dòng)問題解決是落腳點(diǎn)，要強(qiáng)化整改落實(shí)和成果運(yùn)用，做好巡視工作的所謂“后半篇文章”，推動(dòng)解決人民群眾反映強(qiáng)烈、侵蝕黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的突出問題，深化標(biāo)本兼治，讓黨員干部習(xí)慣在受監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作和生活。巡視整改要件件有著落、事事有回音，不得搞變通敷衍，要立行立改、真改實(shí)改、全面整改。如果付出巨大精力獲得的問題線索得不到適當(dāng)處置，那只能是勞民傷財(cái)，客觀上會(huì)影響巡視績(jī)效，主觀上會(huì)傷害廣大向往公平公正、海清河晏的普通群眾的積極性。所以要妥善分類處置問題線索：違紀(jì)問題性質(zhì)的移交紀(jì)委，選人用人問題性質(zhì)的移交組織部門，涉嫌犯罪問題性質(zhì)的移交司法部門。巡視整改的流程要固化為制度：一要實(shí)行簽收制，對(duì)巡視反饋意見，被巡視單位黨委主要負(fù)責(zé)人簽字接收，抓鐵留痕，一步一個(gè)腳印，落實(shí)到位；二要實(shí)行雙責(zé)任，既要敦促被巡視黨委負(fù)整改主體責(zé)任，還要敦促主要負(fù)責(zé)人負(fù)第一責(zé)任，壓實(shí)責(zé)任；三要實(shí)行雙報(bào)告，整改情況報(bào)告，要以被巡視單位黨委和主要負(fù)責(zé)人個(gè)人名義報(bào)送；四要實(shí)行雙公開，整改落實(shí)情況，既要在被巡視黨委內(nèi)公開又要向社會(huì)公開，充分滿足廣大人民群眾的知情權(quán)，以公開促整改，防止暗箱操作；五要實(shí)行快節(jié)奏，明確整改時(shí)限，綜合運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，抓早抓小，防微杜漸，減存量、遏增量，營(yíng)造出一個(gè)好的政治生態(tài)環(huán)境。

4 多管齊下，形成合力

當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督已形成“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督”的體系。各種監(jiān)督方式有著自身的優(yōu)缺點(diǎn)，被稱為“利劍”的巡視監(jiān)督雖然效果顯著，但也有一些不完美需要健全彌補(bǔ)的地方。巡視監(jiān)督最顯著的弊病是：其一間歇性的缺陷。巡視在特定的時(shí)間段對(duì)特定單位巡視，其他時(shí)間則空歇，其他地方則空缺，表現(xiàn)出間歇性。其二信息不對(duì)稱的弊端。巡視是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的監(jiān)督，巡視組明里來去匆匆而被巡視者暗中長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，巡視了解的信息必然是有限的，信息不對(duì)稱是客觀的存在。因此各種監(jiān)督方式必須協(xié)同作用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能形成最大監(jiān)督合力。對(duì)于巡視間歇性的缺陷，可以通過日常性監(jiān)督方式的對(duì)策來彌補(bǔ)；信息不對(duì)稱的弊端，可以通過黨員民主監(jiān)督甚至群眾監(jiān)督等對(duì)策來彌補(bǔ)。在諸種監(jiān)督中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督是關(guān)鍵，紀(jì)檢機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)等職能，巡視監(jiān)督只發(fā)現(xiàn)問題不處理問題，只有監(jiān)督權(quán)沒有執(zhí)紀(jì)問責(zé)權(quán)，巡視成果運(yùn)用最終靠紀(jì)檢機(jī)關(guān)起作用。巡視組根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題線索的性質(zhì)，進(jìn)行初步的粗略分類處置，大部分問題線索都是移交紀(jì)檢機(jī)關(guān)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)再進(jìn)一步審查分類，屬于違紀(jì)問題的直接處理；涉嫌違法犯罪性質(zhì)的，在黨紀(jì)處理后，移交司法機(jī)關(guān)。怎樣定性，移交什么，移交多少，紀(jì)檢機(jī)關(guān)主觀自由裁量空間很大，因此還要進(jìn)一步嚴(yán)明嚴(yán)密制度，應(yīng)實(shí)行清單明細(xì)，一一解決?？傊?，黨內(nèi)各種監(jiān)督方式結(jié)合，輔以“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督”等社會(huì)監(jiān)督，通過“自上而下”與“自下而上”的各種雙向監(jiān)督結(jié)合，形成恢恢監(jiān)督大網(wǎng)，才能充分提升監(jiān)督效果。

5 古為今用，推陳出新

巡視監(jiān)督的一個(gè)突出特征是上級(jí)對(duì)下級(jí)在一定的時(shí)間內(nèi)開展監(jiān)督活動(dòng)。這種監(jiān)督方式在中國(guó)歷史上很早就存在了，可以說是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。在中國(guó)古代漫長(zhǎng)的社會(huì)歷史發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)了歷史學(xué)家所稱贊的“漢唐盛世”，而漢代在武帝時(shí)期國(guó)家發(fā)展到最為鼎盛時(shí)期，其原因就是漢武帝創(chuàng)立建立了許多合理有效的制度，采取了許多合適可行的措施，在這些制度措施中，十三部刺史制度是其中的代表。十三部刺史制度就是上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的巡視監(jiān)督制度，是巡視制度的鼻祖。史載武帝元封五年(公元前106年)“置部剌史……秩六百石，員十三人”。顏師古注引《漢官·典職儀》云:“刺史班宣，周行郡國(guó)，省察治狀”[2]。刺史秩祿很低，僅為六百石，而監(jiān)察秩祿高達(dá)二千石的郡國(guó)守相等，“以卑臨尊”，但監(jiān)察效果卻十分顯著。原因就在于刺史制度的設(shè)計(jì)合理，充分地顯示了“巡視”的特點(diǎn)。唐人戴叔倫《撫州刺史庭壁記》曰：“漢置十三部刺史……居靡定處，權(quán)不牧人”[3]。刺史是皇帝的使者，“代天子巡守”，居高臨下，有足夠的權(quán)威。“居靡定處”，沒有固定的辦公場(chǎng)所，但刺史履行公務(wù)有一定的時(shí)限，以免與被巡視者形成長(zhǎng)期固定的關(guān)系而“日久生情”，影響巡視監(jiān)督效果。且刺史只有發(fā)現(xiàn)問題的權(quán)力而沒有處理問題的權(quán)力，即“權(quán)不牧人”，刺史的監(jiān)督權(quán)被限制制約，更為專門化。因此之故，刺史監(jiān)督效果顯著，能很好地使下情上達(dá)，成為漢武帝治國(guó)理政的得力手段。刺史制度對(duì)后代歷史影響深遠(yuǎn)，后來唐代的十道巡察使制度、明代十三道御史巡按制度等，都屬于巡視監(jiān)督制度，與漢代刺史制度有一脈相承的關(guān)系。巡視監(jiān)督制度在我國(guó)傳承延續(xù)了兩千余年，有著值得我們借鑒的優(yōu)秀制度內(nèi)容。同時(shí)刺史制度最終被破壞，也為我們提供了深刻的歷史教訓(xùn)。刺史制度建立之初，刺史“權(quán)不牧人”，通過各種方式親臨察訪了解地方郡守等公務(wù)情況，而不得越俎代庖去干預(yù)他們的事務(wù)，更沒有處置的權(quán)力。但西漢后期，刺史在履行公務(wù)時(shí)漸漸越權(quán)，如獲取了兵權(quán)、司法權(quán)等，還有破壞公務(wù)程序的情況，等等。刺史由制度創(chuàng)立之初的“權(quán)不牧人”后來變?yōu)椤皺?quán)可牧人”[4]。特別是到了東漢末年刺史越權(quán)是普遍現(xiàn)象，由監(jiān)察官演變?yōu)檐娬L(zhǎng)官州牧，監(jiān)察區(qū)域的刺史“部”演變?yōu)榭ぶ闲姓再|(zhì)的“州”，從而州成為地方行政重心所在，州牧統(tǒng)地廣大，兼領(lǐng)有兵、民大權(quán)，終至尾大不掉，對(duì)抗中央朝廷，導(dǎo)致東漢末軍閥割據(jù)混戰(zhàn)的局面。[5]以史為鑒，可以知興替。通過歷史比較研究，揭示古代相關(guān)制度蘊(yùn)涵的優(yōu)秀內(nèi)容和教訓(xùn)，為當(dāng)今健全黨的巡視監(jiān)督制度服務(wù)，是非常有意義的工作。

6 洋為中用，汲取精華

在近現(xiàn)代全世界范圍內(nèi)，許多國(guó)家建立了類似巡視的制度，頒布了相關(guān)法律，人員有的叫監(jiān)察特使，有的稱巡視官，還有稱作督察專員的，等等，我們統(tǒng)稱為“監(jiān)察特使”制度。20世紀(jì)50年代，新西蘭首先設(shè)立了監(jiān)察特使，后來世界許多國(guó)家和地區(qū)，建立了監(jiān)察特使或類似的制度。加強(qiáng)公民與監(jiān)察特使的可及性，監(jiān)察特使的信息主要來源于公民投訴，公民還可以直接與監(jiān)察特使接觸等等。監(jiān)察特使獨(dú)立地調(diào)查關(guān)于不良行政的指控，對(duì)延誤失職、濫用職權(quán)等偏離優(yōu)良行政標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行干預(yù)。這也是一種巡視的監(jiān)督監(jiān)察制度。他山之石，可以攻玉。我們應(yīng)遵循“汲取精華，去其糟粕”的原則，有所借鑒。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)，不僅重視監(jiān)督而且善于監(jiān)督，用制度的剛性遏制權(quán)力的任性。巡視監(jiān)督則是適應(yīng)時(shí)代的需要，并吸收中國(guó)古代優(yōu)秀制度文化成果的創(chuàng)新，有利于國(guó)家治理能力的提高和中華民族復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)。