農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律問(wèn)題探析

文/馬帥帥

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律規(guī)定

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是指允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，即將符合法律規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)通過(guò)有償?shù)姆绞剑òǖ幌抻诔鲎?、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押）在土地市場(chǎng)上進(jìn)行交易與流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化配置，盤活存量土地，充分利用土地資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地增值的過(guò)程。

2019年8 月新修訂的《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）頒布，在涉及“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”的法律制度中，刪除了原《土地管理法》中規(guī)定的用于任何建設(shè)的土地性質(zhì)必須為國(guó)有土地的條款，并且在本次修訂后的第十一條、第二十三條、第六十三條、第六十四條分別規(guī)定了入市的決策主體、入市交易的集體土地范圍、入市交易的方式和途徑、入市后的土地用途等。這些規(guī)定從根本上掃除了原有集體建設(shè)用地需依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才可作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市出讓的法律障礙。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的法律問(wèn)題

新法從法律層面為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市消除了法律桎梏和制度阻尼，將各試點(diǎn)的入市改革納入了法治化軌道，然而，仍需研究新法修訂后農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的法律問(wèn)題，從而保證制度的有效實(shí)施。

（一）入市主體問(wèn)題導(dǎo)致的交易風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)有三類主體，即村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組所有、村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，與之對(duì)應(yīng)的入市所有權(quán)主體是村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，也即集體經(jīng)濟(jì)組織。

各試點(diǎn)地區(qū)均明確：土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民作為入市主體；土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)民集體作為入市主體；土地屬于村民小組，由村民小組作為入市主體。在入市模式中逐漸探索出以農(nóng)村股份制經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)村土地資產(chǎn)管理公司等作為入市主體的代表或代理，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行具體的入市操作。

然而，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律性質(zhì)不明確，內(nèi)部成員的法治意識(shí)、權(quán)利觀念薄弱以及權(quán)利行使機(jī)制不順暢，因而仍存在部分問(wèn)題。

1.入市主體因內(nèi)部成員的復(fù)合性而增加入市協(xié)商成本。較之于國(guó)有土地單一的所有權(quán)主體，用于入市的農(nóng)村集體土地涉及上述三類主體所有的土地，此種土地按照由大到小的范圍所產(chǎn)生的多層次所有權(quán)關(guān)系架構(gòu)會(huì)導(dǎo)致入市所有權(quán)主體成員的復(fù)雜性，即大多數(shù)成員同時(shí)滿足鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體成員的身份、村集體成員身份以及村內(nèi)小組成員身份。在這樣的架構(gòu)體態(tài)下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份重復(fù)，作出某種有利于集體的決策時(shí)，決策機(jī)制的運(yùn)行不存在問(wèn)題，但若是某種不利于此類群體的決策需要表決時(shí)，這類具有復(fù)合型身份的集體經(jīng)濟(jì)組織成員往往會(huì)阻礙甚至排斥決策的生成、運(yùn)行與實(shí)施。簡(jiǎn)言之，若是入市決策不能滿足具有復(fù)合型身份的成員利益訴求時(shí)，則形成入市決策意見存在一定的困難，也會(huì)增加相應(yīng)的協(xié)商成本。同時(shí)，新法未規(guī)定該如何保障入市決策形成的過(guò)程中所涉及的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、表決權(quán)以及救濟(jì)權(quán)。因此，即使入市交易達(dá)成，也可能因成員的不同意見而影響合同的履行，從而產(chǎn)生權(quán)屬糾紛。

2.入市主體在交易活動(dòng)中衍生的土地所有權(quán)人代表或代理會(huì)對(duì)入市交易產(chǎn)生影響。合作社、經(jīng)營(yíng)公司、資產(chǎn)管理公司等作為所有權(quán)人的代理人或代表人是否具備法定資格，是否依合法的表決程序而產(chǎn)生，目前并未有相關(guān)法律規(guī)定。且在這種入市交易的民事合同中，受讓方需要甄別此類人員或組織所產(chǎn)生的代理風(fēng)險(xiǎn)，如是否存在無(wú)權(quán)代理、超越代理權(quán)、代理權(quán)終止的情形，這在無(wú)形之中增加了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中交易對(duì)方的識(shí)別成本。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)法律定性不明

《物權(quán)法》中規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的客體是國(guó)有土地。新法第六十三條與第六十六條均提到“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”，但援引法理學(xué)中的擴(kuò)大解釋與體系解釋，并不能將《物權(quán)法》中有關(guān)“建設(shè)用地使用權(quán)”的涵義應(yīng)用于新法中的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”。有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)村集體土地中的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)既沒(méi)有被明確規(guī)定為獨(dú)立的用益物權(quán)，也沒(méi)有涵蓋在現(xiàn)有的建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)范中”。即使在中央關(guān)于“三塊地”改革的一系列文件中，“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”的用語(yǔ)屢見不鮮，但也未有現(xiàn)行法對(duì)其進(jìn)行法律定性。

《土地管理法》作為管控法，其立法目的是國(guó)家在城鄉(xiāng)二元制體系下對(duì)土地的規(guī)劃、利用進(jìn)行有效的規(guī)制。事實(shí)上，新法在修訂后進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的主體內(nèi)涵以及權(quán)利義務(wù)，并且對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)使用權(quán)的具體權(quán)能（轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、抵押）作出了具體規(guī)定，在某種意義上可以認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)具有“私權(quán)”的性質(zhì)，但其仍未獲得《物權(quán)法》的正名。若是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，尤其是將此土地的使用權(quán)用于項(xiàng)目融資、基建項(xiàng)目時(shí)，法院在判決中援引相應(yīng)法律依據(jù)，究竟是引用《物權(quán)法》中關(guān)于“建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，還是承認(rèn)新法中有關(guān)“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，不同法院可能會(huì)有不同的判例。當(dāng)然，這種情況會(huì)使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)處于不確定的狀態(tài)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的法定收益分配不明

新法并未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的收益分配方案進(jìn)行規(guī)定。入市后的收益分配主要涉及三方主體，即政府、集體經(jīng)濟(jì)組織以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員。以集體經(jīng)濟(jì)組織為媒介，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的收益分配主要分為外部分配（政府與集體經(jīng)濟(jì)組織）和內(nèi)部分配（集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員）。

1．對(duì)于外部分配，無(wú)法律規(guī)定。各試點(diǎn)地區(qū)主要根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》，《辦法》已于2017年底失效）由政府收取一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金，其中存在的問(wèn)題有：其一，土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例不明晰。土地增值收益調(diào)節(jié)金只規(guī)定按照入市收益的相關(guān)比例征收，但這種規(guī)定下的征收比例并不易操作。其二，土地增值收益調(diào)節(jié)金會(huì)阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)的構(gòu)造。為逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在土地市場(chǎng)中與國(guó)有土地同等入市交易的改革目的，有序建立起統(tǒng)一的稅收制度與服務(wù)監(jiān)管制度，逐步賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地相同權(quán)利義務(wù)，最終達(dá)成二者之間的權(quán)責(zé)一致，就應(yīng)確保農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益所應(yīng)繳納的稅金不應(yīng)囿于土地調(diào)節(jié)金，理應(yīng)通過(guò)契稅、增值稅等方式進(jìn)行征收，從而與國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)則保持一致。

2．對(duì)于內(nèi)部分配，亦無(wú)法律規(guī)定?！掇k法》第十六條表明，集體經(jīng)濟(jì)組織以現(xiàn)金形式取得土地增值收益，按照壯大集體經(jīng)濟(jì)組織原則留足集體后，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間公平分配。然而，這也存在一定問(wèn)題：一是僅以現(xiàn)金形式在內(nèi)部進(jìn)行分配是片面的。若是將入市交易的土地使用權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估繼而資產(chǎn)證券化后在資本市場(chǎng)進(jìn)行交易，或?qū)⑹褂脵?quán)作價(jià)入股，則不一定會(huì)及時(shí)產(chǎn)生現(xiàn)金流，那么面對(duì)此階段現(xiàn)金流的斷裂，應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？二是收益的分配對(duì)象為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但成員資格的確認(rèn)存在問(wèn)題。宅基地自愿有償退出制度加劇了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的不穩(wěn)定性與流動(dòng)性，收益分配應(yīng)如何在新舊成員的遷入遷出中抉擇亦存在困難。三是對(duì)于留存于集體經(jīng)濟(jì)組織的收益缺乏監(jiān)管機(jī)制。壯大集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)涉及該部分收益用在哪兒以及怎么用的問(wèn)題，但目前并無(wú)相關(guān)法律規(guī)定。

三、解決農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律問(wèn)題的建議

新法為了兼顧改革的穩(wěn)定性，并未將本文中所提及的法律問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。因此，本文將就其存在的法律問(wèn)題提出針對(duì)性建議。

（一）確定入市所有權(quán)主體的成員資格，保障合法權(quán)益

入市實(shí)施主體在形式上存在多元化的情況，但入市的決策與表決仍由集體經(jīng)濟(jì)組織成員執(zhí)行。鑒于目前新法中宅基地自愿有償退出制度的加持，組織成員遷入與遷出的流動(dòng)性強(qiáng)，故成員資格的認(rèn)定是確定入市實(shí)施主體的關(guān)鍵?！锻恋爻邪ā芬詰艏疄闃?biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格，但也應(yīng)考慮其他因素，如：組織內(nèi)成員對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任；除集體土地外是否還有其他生活保障來(lái)源；因出生收養(yǎng)、結(jié)婚離婚、外出務(wù)工和進(jìn)城落戶帶來(lái)的成員身份的流動(dòng)性和入市決策人數(shù)的不確定性以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期以來(lái)形成的習(xí)慣法和公序良俗等。在明確成員資格的確定規(guī)則后，方可從實(shí)質(zhì)上確定入市主體，保障復(fù)合型成員的權(quán)利，從根源上弱化土地入市交易協(xié)商成本和存在的風(fēng)險(xiǎn)。若是考慮到日后成員的流動(dòng)性，在成員已登記在冊(cè)的集體經(jīng)濟(jì)組織，可仿照公司法人的組織形式進(jìn)行落實(shí)，將其內(nèi)在成員資格與入市決策的表決形式予以合法化、合理化以及比例化，并增設(shè)入市決策的公開聽證制度，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)與參與權(quán)，同時(shí)引入入市決策異議的司法救濟(jì)制度，明確規(guī)定與入市利益相關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)入市決策的表決程序和擬定收益持有異議的，可依法向人民法院提起行政訴訟。訴訟期間，停止入市交易進(jìn)行，但這些必須在相應(yīng)的法律制度下運(yùn)行。

（二）對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行法律定性

新法雖然對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，但其缺乏對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的屬性進(jìn)行法律定性的法理。2019年4月公布的《中華人民共和國(guó)民法典物權(quán)編（草案二次審議稿）》中也未對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行法律制度上的回應(yīng)。這表明在《物權(quán)法》與《土地管理法》之間沒(méi)有形成規(guī)則明晰、公私兼?zhèn)涞募w建設(shè)用地使用權(quán)制度。《民法典物權(quán)編》理應(yīng)在后續(xù)編撰中對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律地位作出具體規(guī)定，即：建設(shè)用地使用權(quán)是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)的上位概念；集體建設(shè)用地使用權(quán)是宅基地使用權(quán)、集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的上位概念，并且用于入市的集體建設(shè)用地僅限于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?；谝陨弦?guī)定，才可使物權(quán)法意義上的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與新法中的相關(guān)規(guī)定趨于一致，使其得到物權(quán)法的支撐，從而使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市具備法定權(quán)利的完整性。

（三）明確集體性經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市后的收益分配機(jī)制

在入市收益的外部分配上，由于土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例不明晰，有必要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地價(jià)格管制制度與土地收益分配制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地價(jià)格管制制度應(yīng)包含對(duì)不同區(qū)位地塊的差異化評(píng)價(jià)制度、地價(jià)公開公示制度、地價(jià)申報(bào)制度、地價(jià)宏觀調(diào)控制度以及地價(jià)監(jiān)管制度。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市后，必然會(huì)擴(kuò)大增值收益調(diào)節(jié)金的資金池，政府理應(yīng)對(duì)建設(shè)用地地價(jià)進(jìn)行統(tǒng)一的行政管理，使其在法律確認(rèn)的基礎(chǔ)上形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地價(jià)格管控制度。此外，土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收并非長(zhǎng)久之計(jì)，應(yīng)以稅收的方式調(diào)整入市收益，從而有利于實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，這樣的方式也使入市收益在政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中逐步實(shí)現(xiàn)公開化、透明化，從而極大地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的整體利益，進(jìn)而惠及組織內(nèi)部的成員。在2019年7月財(cái)政部公布的《土地增值稅法（征求意見稿）》中，擬將出讓、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)、地上的建筑物以及附著物納入征稅范圍。若是后續(xù)《土地增值稅法》的修訂過(guò)程中能吸收此建議，則將進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值收益征收方式，落實(shí)稅收法定原則，這也有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立。

在入市收益的內(nèi)部上，在已經(jīng)確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的前提下，收益應(yīng)落實(shí)到每一位內(nèi)部成員。對(duì)歸于集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，可納入專戶管理，并在組織內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督小組，使監(jiān)督小組對(duì)全體內(nèi)部成員負(fù)責(zé)。在因土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押和融資而活躍在金融市場(chǎng)的情形下，應(yīng)將其收益的分配方式突破現(xiàn)金的給付。集體經(jīng)濟(jì)組織可在其內(nèi)部組建或者委托保理公司，將土地入市收益所產(chǎn)生的應(yīng)付賬款債權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)證券化交易，從而使其轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金流，分配給組織內(nèi)成員。當(dāng)然，這將進(jìn)一步考驗(yàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)能力。

（四）制定《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理法》以及相關(guān)細(xì)則

制定《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理法》以及相關(guān)細(xì)則也較為重要?？梢詤⒄张c新法同期修訂的用于規(guī)范城市房地產(chǎn)管理與保障國(guó)有土地利益的《城市房地產(chǎn)管理法》，在后續(xù)立法及其相關(guān)細(xì)則中，規(guī)定入市確權(quán)登記管理、入市分配、入市期限、入市監(jiān)管、入市中介機(jī)構(gòu)、非法入市的法律責(zé)任等內(nèi)容，并進(jìn)一步授權(quán)各地區(qū)政府在不與上位法相抵觸的原則下，制定與入市相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，切實(shí)解決本文中提及的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所面臨的法律問(wèn)題。只有建立起規(guī)范的入市交易系統(tǒng)，才能對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市形成有效的規(guī)范指導(dǎo)。