我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題與對(duì)策

□文/李雪丹 李 蕊 康鎖倩 王子琦

（1.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院 河北·保定）

［提要］ 中國(guó)自1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)，保障老年人口的老年生活成為改善民生、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的焦點(diǎn)問題。解決農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老問題尤為重要，關(guān)系著我國(guó)精準(zhǔn)扶貧、全面進(jìn)入小康社會(huì)的進(jìn)程，因此深入研究我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不足，并提出完善對(duì)策有重要意義。本文首先分析我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行過程中存在的問題，充分認(rèn)識(shí)到完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化、建設(shè)新農(nóng)村、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，并根據(jù)現(xiàn)存問題，提出完善對(duì)策。

中國(guó)自古是農(nóng)業(yè)大國(guó)，在全球人口老齡化的背景下，保障農(nóng)村人口的老年生活有助于“三農(nóng)”問題的解決。目前我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距，農(nóng)村發(fā)展緩慢且缺乏工作機(jī)會(huì)，農(nóng)村大量年輕勞動(dòng)力為謀求發(fā)展紛紛前往城市，導(dǎo)致農(nóng)村中獨(dú)居老年人口數(shù)量大幅增加，這些老年人口的養(yǎng)老面臨威脅。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老問題是我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化亟待解決的問題。

李淼等分析了我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式及其現(xiàn)狀，指出了目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的主要困境，并根據(jù)問題提出了完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的對(duì)策建議。海龍等認(rèn)為籌資機(jī)制是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心部分，籌資機(jī)制設(shè)計(jì)合理與否直接關(guān)系著制度實(shí)施的成敗。劉雨露等運(yùn)用函數(shù)模型闡釋了“三農(nóng)保險(xiǎn)”對(duì)于長(zhǎng)效脫貧的作用機(jī)制和內(nèi)在原理，并提出應(yīng)充分發(fā)揮保險(xiǎn)的作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。柳清瑞等認(rèn)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是農(nóng)村老年人口精準(zhǔn)脫貧的重要輔助制度，并采用傾向得分匹配雙重差分法對(duì)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的減貧效應(yīng)進(jìn)行了測(cè)度，并根據(jù)實(shí)證分析提出了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與精準(zhǔn)扶貧政策梯度銜接并提高減貧效應(yīng)的相關(guān)政策建議。

本文參考現(xiàn)有研究文獻(xiàn)，首先分析了目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施中存在的問題，其次提出了在貫徹精準(zhǔn)扶貧政策的背景下，我國(guó)發(fā)展與完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)民脫貧、農(nóng)村發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要性，最后根據(jù)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀提出了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善對(duì)策。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀

不同于其他國(guó)家，我國(guó)自古有“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)，人們認(rèn)為年老時(shí)應(yīng)由子女為其養(yǎng)老，如果晚年居住在養(yǎng)老院等服務(wù)機(jī)構(gòu)則意味著子女不孝、家庭不和睦，而且由于家庭養(yǎng)老成本較其他養(yǎng)老方式更低，大多數(shù)老年人選擇家庭養(yǎng)老方式，其中還有一些人以土地養(yǎng)老為輔助。

隨著社會(huì)進(jìn)步和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村大量年輕勞動(dòng)力向城市輸入，農(nóng)村的獨(dú)居老人逐年增加，以家庭養(yǎng)老和以地養(yǎng)老為主的模式已不能滿足農(nóng)村人口養(yǎng)老的需要。因此，完善和發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，發(fā)揮農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)性，為農(nóng)村老年人口找到創(chuàng)新的養(yǎng)老模式保障他們的老年生活迫在眉睫。

二、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行存在的問題

（一）農(nóng)村人口對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度認(rèn)識(shí)不足，參保意愿低。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，有分散風(fēng)險(xiǎn)的功能；作為收入再分配工具，可以縮小貧富差距，改善我國(guó)貧困地區(qū)老年人口的生活水平。然而目前我國(guó)農(nóng)村人口對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不正確、不全面，沒有理解農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本質(zhì)和重要性，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例低，保險(xiǎn)的共濟(jì)功能難以發(fā)揮作用。

農(nóng)村人口對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度認(rèn)識(shí)不足的原因主要如下：第一，農(nóng)村人口普遍受教育程度低，不能充分理解農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的各項(xiàng)條款，其長(zhǎng)期收益性更使農(nóng)村居民對(duì)其產(chǎn)生疑慮，收入水平低的人口大多選擇投保最低等級(jí)，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障功能難以發(fā)揮。第二，受傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村人口大多注重家庭養(yǎng)老和以地養(yǎng)老等養(yǎng)老模式，很難接受新型的收益較長(zhǎng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)。第三，中央及地方政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的宣傳教育工作不到位，宣傳范圍較局限，農(nóng)村人口沒有對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)形成一個(gè)正確客觀的認(rèn)識(shí)，參保意愿低。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理不科學(xué)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值對(duì)促進(jìn)農(nóng)村人口參保尤為重要。然而，目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理不科學(xué)，基金利用率低，管理模式亟待創(chuàng)新與發(fā)展。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理存在的問題主要有：第一，為了規(guī)避投資中的風(fēng)險(xiǎn)，保障基金安全，基金管理者大多選擇購(gòu)買國(guó)債或存入銀行等較為保守的投資方式，為保證基金安全性卻降低了基金的增值率。當(dāng)利息率低于通貨膨脹率時(shí)會(huì)使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金貶值，不僅無法保障參保人員的合理權(quán)利，還為我國(guó)財(cái)政增添了壓力。第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金尚未實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一管理。目前地方政府管理水平不一，管理制度與設(shè)備落后。分散式的基金管理模式，無法集中基金進(jìn)行再投資，使基金的保值增值面臨極大的挑戰(zhàn)。較低的增值率降低了保險(xiǎn)收益，打擊了農(nóng)村人口參保的積極性。

（三）相應(yīng)法律制度不健全。《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》于2014年7月1日起實(shí)施，首次明確城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間可以轉(zhuǎn)換銜接。但是，直至目前我國(guó)還沒有對(duì)如何保障城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施頒布專門的法律法規(guī)，而只有一些中央和地方的政策規(guī)定，但是這些地方性法規(guī)只是制度方面的約束，還沒有上升到法律約束的層面。法律體系不健全，使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施過程中缺少依據(jù)與規(guī)范，在基金籌集、基金管理、投資增值與養(yǎng)老金發(fā)放等方面存在很多的問題，非法違規(guī)操作時(shí)有發(fā)生。

三、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要性

（一）利于貧困地區(qū)建立精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制?！熬珳?zhǔn)扶貧”制度的實(shí)施推動(dòng)了我國(guó)扶貧事業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)脫貧后政府更應(yīng)注重保障他們的生活品質(zhì)，不能讓已脫貧的農(nóng)村居民因病或因養(yǎng)老等問題再次返貧，拖慢我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程。在農(nóng)村地區(qū)因地制宜建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，統(tǒng)籌各方資金，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的互濟(jì)功能，解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題，可以防止農(nóng)村居民因養(yǎng)老問題重新返貧，為我國(guó)扶貧事業(yè)貢獻(xiàn)力量。

（二）農(nóng)村人口老年生活得到保障將促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)傳統(tǒng)的消費(fèi)觀念是“節(jié)省、節(jié)約”，農(nóng)村居民更是如此，習(xí)慣將大量的錢存下以備不時(shí)之需，邊際消費(fèi)傾向低，勤儉節(jié)約的消費(fèi)觀念減少了居民消費(fèi)需求，減緩了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。我國(guó)農(nóng)村居民難于選擇超前消費(fèi)，是因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)保障制度不完善，沒有為他們的日常生活提供全面保障，打擊了他們的消費(fèi)信心。

當(dāng)社會(huì)保障體系逐步健全，居民實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的時(shí)候，才不會(huì)將大量的錢存下用于養(yǎng)老和醫(yī)療，而是會(huì)適當(dāng)?shù)靥岣咦约寒?dāng)前的消費(fèi)水平來改善生活品質(zhì)。完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠提升農(nóng)村老年群體的消費(fèi)能力，拉動(dòng)其消費(fèi)需求，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（三）有利于應(yīng)對(duì)人口老齡化。人口老齡化是全球步入21世紀(jì)主要的人口特征，各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都受到人口老齡化的制約。我國(guó)自1999年步入老齡化社會(huì)，老年人口數(shù)量一直呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，“空巢老人”也急劇增多，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、以地養(yǎng)老等模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)即將到來的農(nóng)村人口老齡化高峰。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，可以增加農(nóng)村居民的可支配收入，減小貧富差距，為農(nóng)村人口提供養(yǎng)老保障，有助于我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化這一嚴(yán)峻趨勢(shì)。

（四）推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。首先，健全的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將會(huì)為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老保障，提高老年人生活質(zhì)量以及提升生活幸福感。其次，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)將承擔(dān)老年人大部分養(yǎng)老所需費(fèi)用，極大程度減輕了子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，與家庭養(yǎng)老方式互補(bǔ)，使農(nóng)村老年人實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，在一定程度上減少了子女之間因經(jīng)濟(jì)利益引發(fā)的家庭糾紛，推動(dòng)構(gòu)建敬老愛老的社會(huì)主義新農(nóng)村。

四、完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策

（一）政府明確其主導(dǎo)地位。從各國(guó)推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，建立和實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過程中政府應(yīng)明確其主導(dǎo)地位，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)行提供法律約束、政策支持等。首先，政府應(yīng)正確認(rèn)識(shí)其在推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的作用，積極向群眾宣傳農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，組織專業(yè)人員深入到農(nóng)村進(jìn)行保險(xiǎn)條款解讀并普及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的專業(yè)知識(shí)，使群眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有客觀正確的認(rèn)識(shí)，加速農(nóng)村人口養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)其積極參與養(yǎng)老保險(xiǎn)。其次，政府應(yīng)加大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，為農(nóng)村地區(qū)人口提供養(yǎng)老保障，促進(jìn)貧困地區(qū)建立精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)因地制宜，適當(dāng)降低貧困及邊遠(yuǎn)地區(qū)參保人員的保險(xiǎn)費(fèi)，使貧困地區(qū)的人員也有能力參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，在財(cái)政狀況允許的情況下提升他們的福利水平。

（二）建立健全法律制度。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于發(fā)展階段，需要完善的法律法規(guī)體系來規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)施過程中的問題，為養(yǎng)老金的籌集與管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等提供法律標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情以及農(nóng)村特色，盡快出臺(tái)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保對(duì)象、基金籌集與管理、養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等問題做出明確規(guī)定，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行過程中有法可依，從而推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施。

（三）拓寬籌資與投資渠道，實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。研究各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)現(xiàn)，其他國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式多樣化，有政府補(bǔ)貼、個(gè)人繳費(fèi)和社會(huì)繳費(fèi)，多層次的資金籌集渠道會(huì)減輕國(guó)家財(cái)政的壓力，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，拓寬籌資渠道，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，減少財(cái)政壓力。

另外，充分利用養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，拓寬投資渠道，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。在保證基金安全性的前提下，通過國(guó)家統(tǒng)一運(yùn)用基金投資來實(shí)現(xiàn)基金的高增值率。按照安全性原則將部分養(yǎng)老金存入銀行或用于購(gòu)買國(guó)債，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到保值的目的。同時(shí)，將少量養(yǎng)老基金用于投資股票和基金，獲取高收益。吸取美國(guó)利用保險(xiǎn)養(yǎng)老基金增值的方法，要采取分散化的長(zhǎng)期投資方式，以增加基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。保險(xiǎn)基金較高的增值率將提升群眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心，更愿意投養(yǎng)老保險(xiǎn)以期獲得更多收益，有利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。

（四）建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的體制。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較富裕的地區(qū)，地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的體制。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取強(qiáng)制的體制，提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率，只有這樣才能發(fā)揮其共濟(jì)職能；而商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取自愿的體制，地方政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村人口參加商業(yè)保險(xiǎn)。地方各級(jí)政府可以與一些商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行合作，對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)年繳費(fèi)較高的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)以促進(jìn)居民參保商業(yè)保險(xiǎn)。如社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)年繳費(fèi)達(dá)到2，000元以上贈(zèng)送一份商業(yè)意外險(xiǎn)或投保商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)給予一定優(yōu)惠。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由于保障范圍廣、基金有限，只能為農(nóng)村人口提供基本的生活保障，要想真正改善農(nóng)村人口的老年生活水平，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村人口積極參保商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。只有商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到一定高度，才能真正提高農(nóng)村人口老年生活水平，推動(dòng)我國(guó)金融保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。

（五）完善并推廣醫(yī)療保險(xiǎn)與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。老有所養(yǎng)是每個(gè)人對(duì)老年生活的美好期盼，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只能為養(yǎng)老提供一定的保障。隨著生活壓力的不斷增加，我國(guó)人口患大病概率也在不斷增加。當(dāng)農(nóng)村人口罹患大病時(shí)，有的甚至因?yàn)榻徊黄疳t(yī)藥費(fèi)而放棄治療，有的雖然可以支付醫(yī)藥費(fèi)，但是卻花光了積蓄，剛實(shí)現(xiàn)脫貧致富一病又步入貧困行列，拖慢了我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的腳步。因此，農(nóng)民擁有一份醫(yī)療保險(xiǎn)與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)顯得尤為重要。在罹患大病時(shí)，醫(yī)療保險(xiǎn)為其提供保障，使其不會(huì)因巨額醫(yī)藥費(fèi)而致貧或返貧，在后期康復(fù)中，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)可以為其提供費(fèi)用支持，解決了后期康復(fù)中所需的大量康復(fù)費(fèi)用。只有在多重保障下，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合其他保障才能真正地使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，確保農(nóng)村老年人口年老后擁有較高質(zhì)量的養(yǎng)老水平，提升我國(guó)老年人口的幸福指數(shù)。因此，為了配合農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)揮其職能，我國(guó)政府應(yīng)完善并大力推廣醫(yī)療保險(xiǎn)與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，為農(nóng)村老年群體構(gòu)建起全面的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。