交通運(yùn)輸領(lǐng)域PPP模式政策分析

□文/閆范藝 張雨欣

（長(zhǎng)安大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 隨著PPP模式在世界范圍掀起熱潮，中國(guó)也緊隨投融資新形勢(shì)的發(fā)展積極推進(jìn)PPP模式在國(guó)內(nèi)的運(yùn)用。而交通運(yùn)輸領(lǐng)域的項(xiàng)目具有耗時(shí)長(zhǎng)、資金需求大、不穩(wěn)定的特點(diǎn)，這使得PPP模式在此領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用存在一定的困難。本文正是通過研究國(guó)內(nèi)各省（市）以及其他部分國(guó)家頒布的有關(guān)交通運(yùn)輸領(lǐng)域PPP模式的政策，對(duì)中國(guó)特別是陜西省現(xiàn)有政策進(jìn)行分析。通過對(duì)陜西省政策的羅列歸納分析，指出陜西省相關(guān)政策的重點(diǎn)內(nèi)容。

從2014年下半年開始，國(guó)家正式發(fā)布了一系列有關(guān)推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式的文件，在國(guó)務(wù)院和交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌調(diào)配和積極鼓動(dòng)下，國(guó)內(nèi)各?。ㄊ校┐罅ν菩薪煌ㄟ\(yùn)輸領(lǐng)域的PPP融資項(xiàng)目。為促進(jìn)PPP模式在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的發(fā)展，各?。ㄊ校┮惨虻刂埔说刂贫艘幌盗邢嚓P(guān)的優(yōu)惠政策。近年來，政策逐漸成熟完善，各?。ㄊ校┮渤尸F(xiàn)出了一些較明顯的共性。

從總體來看，這些相同點(diǎn)可以歸納為價(jià)格政策、用地政策、資金支持政策和金融政策四個(gè)方面。

在價(jià)格政策中，政府主要通過降低項(xiàng)目?jī)r(jià)格和放寬定價(jià)范圍來吸引民間資本參與交通運(yùn)輸領(lǐng)域的融資。在《陜西省推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019年）》中可以看出陜西省政府希望通過放寬價(jià)格制定自由來引導(dǎo)社會(huì)資本的流向，放開指定項(xiàng)目限制，由經(jīng)營(yíng)者根據(jù)市場(chǎng)自行定價(jià)，在有限范圍內(nèi)給予投資者更大的利潤(rùn)空間。而甘肅省等采用“一路一價(jià)”原則對(duì)以PPP項(xiàng)目新建的收費(fèi)公路核準(zhǔn)通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而影響收費(fèi)公路預(yù)期年通行費(fèi)收入，刺激社會(huì)資本的注入。

與此同時(shí)，用地政策方面體現(xiàn)出了高度的一致性，大部分?。ㄊ校┒济鞔_提出了相關(guān)的用地政策，即規(guī)定符合劃撥用地標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，按劃撥方式供地，劃撥土地使用期間不得改變土地用途。用地政策的實(shí)施從源頭上減輕了項(xiàng)目征地的負(fù)擔(dān)，同時(shí)積極創(chuàng)造條件，采用多種方式使得PPP項(xiàng)目建設(shè)用地得到保障，項(xiàng)目進(jìn)展更加順利。

在資金支持政策中，政府為確保項(xiàng)目資金到位，多舉措籌集建設(shè)資金，擇優(yōu)選擇省內(nèi)PPP項(xiàng)目爭(zhēng)取國(guó)家PPP基金支持，適時(shí)設(shè)立省級(jí)PPP基金以及PPP項(xiàng)目專項(xiàng)資金。例如江蘇省采用前期費(fèi)用補(bǔ)貼的方式，促使PPP項(xiàng)目能更好更準(zhǔn)確地完成前期準(zhǔn)備工作，提高前期指導(dǎo)方向的正確率，有效避免回頭做，重頭做；同時(shí)，在湖北省的財(cái)政補(bǔ)貼政策中，對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、外資研發(fā)產(chǎn)業(yè)、新落戶的境外世界500強(qiáng)企業(yè)有額外的獎(jiǎng)勵(lì)政策，此政策大大鼓勵(lì)了人才引進(jìn)、激發(fā)新型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生，更好地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

另外，各個(gè)省份在PPP項(xiàng)目的融資方面做了許多的工作，各項(xiàng)優(yōu)惠政策使得PPP項(xiàng)目的融資更加便捷。各省政府大力拓寬融資渠道。一是創(chuàng)新投融資模式，使用企業(yè)債券、公司債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、中期票?jù)等方式通過債券市場(chǎng)籌措投資資金。二是繼續(xù)運(yùn)用“BOT+EPC”、“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”、“股權(quán)合作+BOT+EPC”等PPP模式，引入社會(huì)資本以獨(dú)資、參股等模式參與高速公路投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。三是鼓勵(lì)有條件的地方政府成立政府投資基金。四是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為符合條件的PPP項(xiàng)目提供融資支持。如河北省，對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予差異化信貸支持，其貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年，這一舉措從某種程度上大大減少了不確定風(fēng)險(xiǎn)給PPP項(xiàng)目帶的沖擊，減少了PPP項(xiàng)目“夭折”的可能性；山西省推出具有保險(xiǎn)服務(wù)功能的政策，同樣也減少了PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，使融資更加多樣化，更加便于推進(jìn)PPP項(xiàng)目。

政策方面的趨同性減輕了地區(qū)差異帶來的資金流動(dòng)的傾向性，為國(guó)內(nèi)特別是西部地區(qū)交通運(yùn)輸領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供了保障。

相比其他一些國(guó)家，中國(guó)在PPP模式知識(shí)普及方面的推廣力度仍有欠缺。PPP模式是在政府和社會(huì)資本合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，若是公眾對(duì)PPP模式不夠了解甚至是存在誤解，這將會(huì)嚴(yán)重阻礙PPP模式在我國(guó)的推進(jìn)與發(fā)展。雖然，我國(guó)已有部分?。ㄊ校┎扇×舜罱ňW(wǎng)絡(luò)PPP平臺(tái)、線下PPP模式咨詢機(jī)構(gòu)的措施來改善現(xiàn)有狀況，但是在美國(guó)，除政府組織對(duì)大眾進(jìn)行相關(guān)知識(shí)普及之外，多家非政府組織，如PPP全國(guó)理事會(huì)、市長(zhǎng)商業(yè)理事會(huì)等，也在對(duì)PPP模式的知識(shí)進(jìn)行普及宣傳，他們?yōu)槊癖娞峁┳稍兒徒ㄗh，甚至可以為咨詢者提供培訓(xùn)服務(wù)。同時(shí)，政府通過與公眾的逆向接觸，收集公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的反饋，獲取規(guī)范PPP項(xiàng)目的有關(guān)建議。

融資規(guī)范方面，我國(guó)目前尚未有明確的PPP項(xiàng)目融資法案，部分省市只是頒布了一些政策文件對(duì)項(xiàng)目融資行為進(jìn)行規(guī)范。如冀政［2014］125號(hào)文件，給予了投資者寬松的貸款期限；豫政［2012］72號(hào)文件為能確保投資者有充足的資金來源。而一些外國(guó)政府對(duì)于PPP的融資問題設(shè)立了獨(dú)立的PPP項(xiàng)目融資法案進(jìn)行管理，如英國(guó)的《公共合同法》《PFI/PPP采購和合同管理指引》，美國(guó)的《交通設(shè)施金融和創(chuàng)新法案》《安全、可靠、靈活、高效的運(yùn)輸公平法案：留給使用者的財(cái)產(chǎn)》等。相比之下，英美的PPP項(xiàng)目融資模式因?yàn)橛蟹ò缸鳛橐罁?jù)，顯得更加規(guī)范，但是由于其政體、社會(huì)等的影響導(dǎo)致招商流程過于復(fù)雜，這就使得PPP項(xiàng)目進(jìn)展較為緩慢。

國(guó)外有關(guān)管理機(jī)構(gòu)較完備且多元化，而我國(guó)的PPP項(xiàng)目主要由政府的財(cái)政部門和社會(huì)資本合作中心管控，相比之下管理機(jī)構(gòu)組成就顯得較為單調(diào)。以美國(guó)為例，作為聯(lián)邦制國(guó)家，政府、非政府機(jī)構(gòu)都參與到了PPP項(xiàng)目管理當(dāng)中，同時(shí)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政部、交通部積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展；聯(lián)邦總務(wù)管理局以及少數(shù)州設(shè)立的PPP政府辦公室主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的相關(guān)工作。此外，PPP全國(guó)理事會(huì)、市長(zhǎng)商業(yè)理事會(huì)等非政府組織，也為美國(guó)PPP模式法制化規(guī)范化做出了巨大貢獻(xiàn)。正由于國(guó)外從多方位進(jìn)行管理，使得其在PPP項(xiàng)目管理方面更加規(guī)范，但與此同時(shí)也造成了管理機(jī)制過于冗雜的現(xiàn)象，反而使得管理效率低下。

受社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，中國(guó)的PPP政策很大程度上獨(dú)立于其他各國(guó)，特色更加鮮明。以陜西省為例，結(jié)合陜西省頒布的相關(guān)政策內(nèi)容可以將當(dāng)前陜西省PPP項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)狀總結(jié)如下：

（一）政府主導(dǎo)并積極拓展民營(yíng)投資渠道。近年來，圍繞“十三五”規(guī)劃等相關(guān)文書，陜西省在交通運(yùn)輸方面推出不少項(xiàng)目，并有效推進(jìn)該類重大交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)。在2019年1月到8月這段時(shí)間內(nèi)，陜西省政府在項(xiàng)目建設(shè)中積極投入大量資金，其中，政府批復(fù)交通運(yùn)輸類項(xiàng)目總投資280億元，陜西省高速公路建設(shè)完成投資269億元。陜西省在探索政府與社會(huì)資本合作的過程中，初期運(yùn)作尚不成熟，政府依舊占據(jù)著主體地位，為了使陜西省PPP項(xiàng)目建設(shè)更加多元化、專業(yè)化、規(guī)范化，政府積極與PPP融資和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富的機(jī)構(gòu)或企業(yè)進(jìn)行溝通咨詢，汲取更多經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，需要吸引更多的社會(huì)資本加入項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，陜西省搭建了陜西省政府與社會(huì)資本合作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，內(nèi)設(shè)PPP項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)法規(guī)，PPP項(xiàng)目庫以及典型案例培訓(xùn)等內(nèi)容，提供了良好的投融資環(huán)境，在拓寬民營(yíng)投資方面做出不少努力。

（二）在政府掌握控制權(quán)的情況下，市場(chǎng)化程度有效提高。近幾年，交通運(yùn)輸類的PPP項(xiàng)目逐漸增多，但初期的PPP建設(shè)項(xiàng)目大部分是政府資金占據(jù)主導(dǎo)地位，包括建設(shè)投資以及工程建設(shè)階段，政府的資金支持均占較大的比例?！蛾兾魇∪嗣裾P(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的實(shí)施意見》等政策均有指出現(xiàn)階段需要擴(kuò)大社會(huì)資本在項(xiàng)目資金中的比例，大力吸引社會(huì)資本的投入，因此現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目中政府資金的比例逐漸減小，社會(huì)資本的投資比例逐漸增大。以韓城市108國(guó)道禹門口黃河大橋PPP項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目于2015年11月30日開始建設(shè)，采取BOT方式合資建設(shè)，政府方持股30%，社會(huì)投資人持股70%，由社會(huì)投資人控股。這樣做緩解了政府的財(cái)政壓力，通過引入市場(chǎng)機(jī)制，有效發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)。與政府優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，使項(xiàng)目的建設(shè)更加多樣化。但是，由于交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)化較為靈活，因此需要更加完善的法律體系對(duì)此進(jìn)行約束。

（三）需要建立更加完善的政策體系和法律機(jī)制。陜西省頒布的關(guān)于政府與社會(huì)資本合作的相關(guān)政策內(nèi)容中，大部分政策為投融資概括式的建議，有待細(xì)化。然而交通運(yùn)輸領(lǐng)域PPP項(xiàng)目一般都具有工程量大、工程難度高、工程建設(shè)復(fù)雜的特點(diǎn)，這就需要更為完善更為細(xì)化的政策協(xié)助規(guī)范政府與社會(huì)資本的合作，需要明確政府與社會(huì)資本之間的權(quán)責(zé)分配，使項(xiàng)目在高效的狀態(tài)下完工。同時(shí)，PPP項(xiàng)目還具有建設(shè)期限長(zhǎng)、成本高的特點(diǎn)，中途可能出現(xiàn)工作松懈、“鉆空子”的現(xiàn)象，因此需要有專門的法律法規(guī)制止該類現(xiàn)象的發(fā)生，保障項(xiàng)目順利完工。當(dāng)出現(xiàn)法律糾紛時(shí)，也能通過完善的法律體系解決。

社會(huì)在不斷發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境也在不斷地變化，政策也需要適時(shí)做出調(diào)整。目前，我國(guó)的PPP模式仍然處于探索階段，各?。ㄊ校┤匀恍枰鶕?jù)不同的金融狀況因地制宜地制定相關(guān)政策，來吸引更多的民間資本以多種形式參與到交通運(yùn)輸領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目中。政策是規(guī)范也是導(dǎo)向，研究政策能更好地理解我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展方向，從而為PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供更強(qiáng)有力的保障。