健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制

張 凱

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江哈爾濱150080）

城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會(huì)治理的最小單元，一直以來都是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的紐帶，肩負(fù)著社會(huì)自治的重要職責(zé)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國城市化規(guī)模不斷擴(kuò)展，研究如何搞好社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制的意義

（一）順應(yīng)時(shí)代的需求

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國政府基本是全能型的，承擔(dān)著社區(qū)服務(wù)的各項(xiàng)職能。改革開放的到來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并行發(fā)展，社區(qū)管理和服務(wù)不再是由政府一一包攬，原本由政府或者單位所承擔(dān)的職能現(xiàn)在轉(zhuǎn)到了社區(qū)，社區(qū)管理者的管理能力和服務(wù)能力就顯得尤為重要了?，F(xiàn)在，我們進(jìn)入了社會(huì)主義新的發(fā)展階段，對(duì)于社區(qū)治理，在德治、自治和法治方面都有了新的要求，多元化的管理方式已經(jīng)成為社區(qū)管理中迫切需要的改革新路徑。

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加速，大量的農(nóng)村人口涌入到城市中，導(dǎo)致城市人口不斷增加。城市人口的增多，也使得社會(huì)治理工作開始變得紛繁復(fù)雜。做好社會(huì)治理工作，讓繁雜的工作變得精細(xì)化、科學(xué)化，要求管理者將管理服務(wù)下沉到每一個(gè)群眾。社區(qū)輻射度廣，可以覆蓋到基層的每一個(gè)人，完善其管理和服務(wù)機(jī)制，就可以順應(yīng)時(shí)代的需求，將時(shí)代發(fā)展帶來的福利真正落實(shí)到每一個(gè)居民，提高居民的社區(qū)生活質(zhì)量。

（二）滿足群眾的多元化需求

社區(qū)聯(lián)系著千家萬戶，影響著居民生活的方方面面。隨著我國經(jīng)濟(jì)成分、生活方式、社會(huì)組織形式和就業(yè)形式的日益多樣化，社區(qū)居民的物質(zhì)、文化、生活需求日益呈現(xiàn)出多樣化、多層次的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和居民群眾多方面需要給社區(qū)服務(wù)提出了新的更高的要求[1]。這就需要不斷調(diào)整和完善社區(qū)管理和服務(wù)，協(xié)調(diào)好各方的利益，滿足群眾的各類需要。

從服務(wù)的內(nèi)容來看，社區(qū)的管理和服務(wù)與政府提供公共服務(wù)和市場(chǎng)提供市場(chǎng)服務(wù)均不相同，它介于公共服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)中間，但卻要求同時(shí)具備公共服務(wù)的公益性和市場(chǎng)服務(wù)的高效性。因此，在內(nèi)容上，它既不同于同質(zhì)化、普適化的公共服務(wù)，也不同于簡(jiǎn)單化、產(chǎn)業(yè)化的市場(chǎng)服務(wù)，它更強(qiáng)調(diào)的是有針對(duì)性，要服務(wù)于社區(qū)內(nèi)的不同對(duì)象，滿足各類群體的需求，提供的服務(wù)須是差異化的、個(gè)性化的。總的來說，社區(qū)管理和服務(wù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它的服務(wù)內(nèi)容是多元化的，需要根據(jù)群眾的需求不斷地進(jìn)行調(diào)整。

（三）提升社區(qū)的服務(wù)能力

伴隨著改革的不斷深入，大量的單位人變成了社會(huì)人，社區(qū)的服務(wù)由單一化的政府提供變成了多種力量共同參與。目前，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展已經(jīng)匯聚了多種力量，基層政府組織、社區(qū)活動(dòng)類組織、社區(qū)服務(wù)類組織、社區(qū)權(quán)益類組織、群眾等，其中政府部門和各類社會(huì)組織構(gòu)成了社區(qū)服務(wù)的主體。社區(qū)服務(wù)的主體多元化，要求政府部門和社會(huì)組織共同合作，雙方攜手整合社會(huì)資源，引入先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)雙向互動(dòng)，提升社區(qū)的管理和服務(wù)能力。

由于社會(huì)資本的參與，社區(qū)管理過程中必然朝著信息化和智慧化的方向發(fā)展。不斷投入的智能化設(shè)備以及不斷引進(jìn)的高素質(zhì)人才，將社區(qū)的管理水平和服務(wù)水平提升到了一個(gè)新的高度。雖然現(xiàn)在智能化社區(qū)仍然處在生長(zhǎng)期，尚不完善，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，任何行業(yè)的發(fā)展都會(huì)有這樣的過程，整個(gè)社區(qū)的服務(wù)能力也會(huì)隨著行業(yè)發(fā)展而不斷提升。

二、目前社區(qū)管理和服務(wù)中存在的問題

（一）服務(wù)資金有限

社區(qū)的管理和服務(wù)需要大量的資金投入，投入的資金不僅要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要應(yīng)用于社區(qū)的宣傳、人才的培養(yǎng)等方面，多方面的資金需求導(dǎo)致社區(qū)管理和服務(wù)的資金短缺，沒辦法整合資源。目前來看，社區(qū)的資金來源主要有以下幾個(gè)方面：一是政府的投入資金，二是引進(jìn)的社會(huì)資本，三是社會(huì)的捐款，四是社區(qū)自行募集的資金，其中政府投入的資金是主要來源。由于大多社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等沒有列入到當(dāng)?shù)氐呢?cái)政預(yù)算中，導(dǎo)致政府投入的資金雖是主導(dǎo)，依然只有很少的一部分。近年來，社會(huì)資本所占的比重有所上升，但是社會(huì)資本受整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響嚴(yán)重，它不是一種經(jīng)常性的資金來源，具有不確定性。社會(huì)捐款以及社區(qū)自行募集的資金，由于其不可持續(xù)性，本身能累積的資金數(shù)量有限，對(duì)社區(qū)的管理和服務(wù)造成不了太大的影響。

（二）法律制度不完善

隨著城市化的進(jìn)一步推進(jìn)，社區(qū)已成為城市基層的社會(huì)共同體，大量的社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障的功能從政府和單位中不斷剝離出來，讓社區(qū)來承接，豐富了它的內(nèi)容，拓寬了它的工作面，使它從微觀的層面擔(dān)當(dāng)起了造就大社會(huì)的重任，成了功能比較齊全的“小社會(huì)”[2]。

由于管理單元的不斷細(xì)化，想要達(dá)到基層自治的目的，就需要有完善的法律制度作為保證。但是目前有關(guān)社區(qū)的法律法規(guī)大都是很早之前頒布的，其中的很多條款已經(jīng)過時(shí)，不能解決新時(shí)代下的新問題，亟需修訂。法律制度的缺失，還體現(xiàn)在缺乏良好的法律環(huán)境。由于不重視在社區(qū)內(nèi)部組織人員進(jìn)行法治宣傳教育，導(dǎo)致有的居民不關(guān)注法律、不懂法律、不守法律，有的社區(qū)的法律氛圍薄弱，法制建設(shè)難以落到實(shí)處。

（三）職能權(quán)限不明確，協(xié)同性不高

目前，社區(qū)的參與主體是政府部門、社區(qū)民眾和社區(qū)服務(wù)組織，政府部門在社區(qū)管理和服務(wù)中有著明顯的主導(dǎo)作用。政府不僅是社區(qū)建設(shè)的發(fā)起者，也是社區(qū)運(yùn)營相關(guān)政策的制定者，還是規(guī)范社區(qū)行為的指導(dǎo)者，因此政府在社區(qū)管理和服務(wù)中起著不可替代的作用，但是也正因?yàn)檫@樣，政府在職能行使中存在的不足，也會(huì)導(dǎo)致社區(qū)在管理和服務(wù)中出現(xiàn)問題。

由于政府職能的權(quán)限不明確，政府在行政過程中，會(huì)出現(xiàn)超越其原本的職能和權(quán)限的行為，導(dǎo)致政府職能的越位。在資金的籌集和使用過程中，政府包攬了所有的成本，成為社區(qū)資源的唯一提供者，這就阻斷了社會(huì)資本流入社區(qū)，不利于社區(qū)本地組織的培養(yǎng)。由于政府職能的越位，政府在社區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營之中承擔(dān)了所有的責(zé)任，容易引起管理上的難題。此外，政府職能權(quán)限的不明確，也會(huì)出現(xiàn)政府職能的錯(cuò)位，混淆了工作的輕重，使得政府與社會(huì)組織、社區(qū)群眾之間的協(xié)同性不高，阻礙了社區(qū)的健康發(fā)展。

三、國外社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制的主要經(jīng)驗(yàn)與我國相關(guān)新探索

（一）美國相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

美國的社區(qū)建設(shè)歷史悠久，從19世紀(jì)后半葉開始，發(fā)展至今，已經(jīng)形成了一套成熟的社區(qū)管理和服務(wù)體系。

1.法律法規(guī)體系非常完善。在國家層面，美國政府自1960年以來相繼制定了如《住宅和社區(qū)發(fā)展法》《社區(qū)再投資法》《國家和社區(qū)服務(wù)合作條例》等多部關(guān)于社區(qū)發(fā)展、社區(qū)管理以及社區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)[3]。此外，由于美國各個(gè)州、市政府具有相當(dāng)大的獨(dú)立自主權(quán)，每個(gè)州、市也會(huì)有相應(yīng)的法律出臺(tái)。

2.政府、社會(huì)組織和社區(qū)委員會(huì)的協(xié)同性高。在社區(qū)的管理和服務(wù)中，美國的管理和服務(wù)主體多為社會(huì)組織，政府只是起引導(dǎo)和監(jiān)督作用。因此，在長(zhǎng)期的合作過程中，政府和社會(huì)組織之間保持著良好的默契度。在職能的分工上，政府部門、社會(huì)組織和社區(qū)委員會(huì)的職責(zé)是非常明確的，政府負(fù)責(zé)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，并制定一系列的政策，提供一定的社會(huì)資源；社會(huì)組織負(fù)責(zé)籌集資金，并從政府部門獲得管理權(quán)限，成為社區(qū)的管理和服務(wù)主體；社區(qū)委員會(huì)作為政府、社會(huì)組織以及群眾三者之間的溝通橋梁，主要作用就是上傳下達(dá)。這三種力量的相互配合，使得政府從日常的瑣事中抽出身來，能更好地進(jìn)行宏觀調(diào)控，也幫助社會(huì)組織獲得了發(fā)展的機(jī)會(huì)，有能力為社區(qū)提供高質(zhì)量的服務(wù)。當(dāng)然，最主要的是帶動(dòng)了社區(qū)各類服務(wù)的全面發(fā)展，既豐富了人民的生活，也在一定程度上緩解了社會(huì)的矛盾。

（二）新加坡相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

新加坡作為城市管理的典范，在社區(qū)的管理和服務(wù)中，也擁有許多先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。與中國相似的是，新加坡在社區(qū)的管理和服務(wù)體系中，政府處于主導(dǎo)地位，因此，其經(jīng)驗(yàn)更有參考意義。

1.覆著廣泛的宣傳教育。新加坡是非常重視個(gè)人教育的，在學(xué)校、單位或者社區(qū)，都把“遵守法律、遵守規(guī)章制度、注重美德”等作為重要的教育內(nèi)容。同時(shí)，政府還會(huì)利用電視媒體、社區(qū)宣傳欄以及醒目的廣告位，對(duì)大眾進(jìn)行宣傳，呼吁民眾遵紀(jì)守法、弘揚(yáng)美德。

2.擁有具體的實(shí)施細(xì)則。和美國一樣，新加坡也頒布了眾多的關(guān)于社區(qū)管理和服務(wù)的法律法規(guī)，但是，新加坡在制定法律法規(guī)的同時(shí)，還有配套的實(shí)施細(xì)則，方便法律的推行和落地。這些實(shí)施細(xì)則周密、嚴(yán)格且可操作性強(qiáng)，對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)的內(nèi)容、管理和服務(wù)的方法、違規(guī)違法的界定以及懲罰方案都有著詳細(xì)的規(guī)定，無論出現(xiàn)何種情況，都能做到一一對(duì)照，依法依規(guī)處理。

（三）我國社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制的新探索

改革開放之后，我國的社區(qū)管理和服務(wù)能力有了一定的提升，尤其是一線城市，在擁有良好資源和充沛資金的情況下，在創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)上有很多新的探索。以深圳市為例，總結(jié)我國在相關(guān)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，可為我國社區(qū)管理和服務(wù)提供有益借鑒。

1.利用“互聯(lián)網(wǎng)+”打造智慧社區(qū)。依托粵港澳大灣區(qū)的制造業(yè)優(yōu)勢(shì)，深圳是國內(nèi)率先開展智慧社區(qū)試點(diǎn)的城市。早在2013年，深圳市就制定了《深圳市智慧社區(qū)建設(shè)導(dǎo)則（試行）》以及《深圳市智慧社區(qū)評(píng)價(jià)規(guī)范（試行）》，并且結(jié)合深圳市的《綠色物業(yè)管理導(dǎo)則（試行）》《深圳市綠色物業(yè)管理項(xiàng)目評(píng)價(jià)辦法（試行）》和《深圳市綠色物業(yè)管理評(píng)價(jià)細(xì)則（試行）》，探索建立了比較完善的智慧社區(qū)體系。隨著5G技術(shù)的發(fā)展，深圳市也開展了5G智慧社區(qū)的落地。在深圳市南光社區(qū)，利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、5G技術(shù)，完成了智慧社區(qū)的第一階段改造，部署了安防監(jiān)控、門禁管理、交通管理等相關(guān)智能系統(tǒng)，大大提升了社區(qū)的管理效率和服務(wù)能力。

2.社區(qū)自治服務(wù)模式初現(xiàn)。深圳市作為我國改革開放的示范點(diǎn)，政府在決策時(shí)擁有較高的自由度，因此，在社區(qū)的管理和服務(wù)過程中，深圳市政府一直秉承著有些責(zé)任該退則退、有些權(quán)力該轉(zhuǎn)移就轉(zhuǎn)移的原則，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，將更多資源讓給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)，最終取得自治的效果。在1995年和1999年，深圳市的社區(qū)管理改革就把權(quán)力下放作為方向，將管理事務(wù)下放到居委會(huì)和街道辦。到了2016年，深圳市在深圳業(yè)主論壇的基礎(chǔ)上成立了深圳市透明和諧促進(jìn)中心，這是深圳市第一個(gè)業(yè)主自治的社會(huì)組織，標(biāo)志著社區(qū)管理的職責(zé)已經(jīng)下放到居民了。作為政府和民眾之間的溝通平臺(tái)，這個(gè)組織可以幫助社區(qū)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我規(guī)范，推動(dòng)社區(qū)自治的發(fā)展。此外，深圳市一直通過吸納非戶籍常住居民參與到社區(qū)的選舉工作中、設(shè)立民意表達(dá)窗口、壯大社工隊(duì)伍等方式，完善社區(qū)的自治制度，鞏固社區(qū)的自治基礎(chǔ)，發(fā)展出了具有社區(qū)自治代表的“鹽田模式”和“南山模式”。

四、健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制的新路徑

（一）體系建設(shè)制度化

體系建設(shè)制度化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先是完善法治建設(shè)，其次是完善監(jiān)督管理制度。法治化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。社會(huì)的法治化包括方方面面的法治化，社區(qū)服務(wù)發(fā)展也不能例外[4]。社區(qū)的規(guī)范化發(fā)展，離不開法律的支持，法律的穩(wěn)定性、強(qiáng)制性和權(quán)威性，能夠保障社區(qū)環(huán)境的良好運(yùn)行。當(dāng)然，除了國家層面制定法律外，各級(jí)政府和相關(guān)部門也需要制定相應(yīng)的行政法規(guī)和規(guī)章制度，同時(shí)，各地方政府也應(yīng)出臺(tái)對(duì)應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則，這些文件的配合實(shí)施，才能夠做到事無巨細(xì)，增強(qiáng)可操作性。

有了相關(guān)的法律支持之后，還需要將其落地實(shí)施，落地的效果如何，需要建立良好的監(jiān)管制度。監(jiān)管制度的實(shí)施，實(shí)質(zhì)就是利用管理和服務(wù)主體以外的力量，來推動(dòng)社區(qū)治理的有序發(fā)展，它包括政府的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督和大眾的監(jiān)督。

（二）服務(wù)內(nèi)容基層化

目前，社區(qū)的參與主體主要包括五個(gè)方面：一是黨組織，起著領(lǐng)導(dǎo)和指引的作用；二是政府部門，是社區(qū)參與的重要力量；三是社會(huì)組織，其資金和社會(huì)資源對(duì)社區(qū)來說有著重要的意義；四是基層群眾自治組織，是社區(qū)自治的保障；五是社區(qū)居民，是社區(qū)最大的參與主體，但往往也是最容易被忽視的。社區(qū)管理者以及社區(qū)的服務(wù)提供者應(yīng)該發(fā)展以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向的服務(wù)項(xiàng)目，包括社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生服務(wù)保障、治安管理保障、公益服務(wù)項(xiàng)目等。一方面要通過改造、修整、翻新等方式，維護(hù)和更新原有的項(xiàng)目，另一方面，可以通過新建、引進(jìn)、購買等方式，盡可能地增加新項(xiàng)目，補(bǔ)足社區(qū)原有的缺口。與此同時(shí)，要不斷壯大社區(qū)基層社工隊(duì)伍，通過培養(yǎng)社區(qū)黨員、老干部、婦女、志愿者等義工隊(duì)伍以及引進(jìn)高層次、多元化的優(yōu)秀人才等方式，建立起完善的基層社工組織，借基層社工組織的力量，將服務(wù)滲透到基層。

（三）管理主體多樣化

要建立以政府為中心，多個(gè)服務(wù)單位為主體的社區(qū)服務(wù)供給模式。對(duì)于政府來說，在社區(qū)的管理和服務(wù)過程中，不能全部包攬所有的事務(wù)，承擔(dān)無限的責(zé)任。要重視市場(chǎng)的力量，積極引入社會(huì)組織參與到社區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營當(dāng)中去，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理和服務(wù)主體的多元化、管理和服務(wù)方式的多樣化以及資金籌集渠道的廣泛化。管理的多樣化，也將帶來社區(qū)生活的多樣化。隨著社會(huì)組織的力量參與進(jìn)來，會(huì)引進(jìn)新的技術(shù)力量，將開辟一大批新的模式，徹底改變?cè)械纳钅Ｊ剑鐓^(qū)養(yǎng)老、社區(qū)家政、社區(qū)商圈、社區(qū)物流、社區(qū)物業(yè)，等等，都將打破原有的界限，朝著服務(wù)多樣化、營收多元化的方向發(fā)展。

（四）智慧社區(qū)城市化

社區(qū)作為城市的最小管理單元，是城市治理的重要載體。社區(qū)智慧化，就是要利用互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，搭建起一個(gè)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的信息化平臺(tái)。在社區(qū)的服務(wù)方向上，能夠萬物互聯(lián)，包括門禁、安防、電梯、家電、水電表、手機(jī)等設(shè)備，都能與智慧平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合。依靠真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)信息，結(jié)合社區(qū)周邊優(yōu)質(zhì)商戶的入住，就可以提供智能家居、智能休閑、智能旅游等生活服務(wù)。

在此基礎(chǔ)上，隨著技術(shù)的發(fā)展，城市社區(qū)單元之間相互連接、數(shù)據(jù)共享，智慧社區(qū)與智慧城市便會(huì)對(duì)接，在交通物流、人口管理、城市安防、科研教育、環(huán)境保護(hù)等方面，都能實(shí)現(xiàn)信息的數(shù)據(jù)化，智慧社區(qū)將朝著城市化的方向發(fā)展，推動(dòng)城市的高效管理。