貴州科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)建設研究

葉涔涔，劉 斌，陳軍義，郭杰丹

(1.貴州省科學技術(shù)情報研究所，貴陽 550004；2.貴州省科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，貴陽 550004)

1 我國科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)培育發(fā)展歷程

我國科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)培育建設歷程大體可分為三個階段，分別是起步階段、過渡階段、基本建成階段。起步階段即2014年及以前，主要是探索第三方機構(gòu)參與科技項目管理工作。2008年，國務院辦公廳發(fā)布的《科學技術(shù)部主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》中提出將國家科技計劃項目的課題承擔單位由審批確定改為專家評審確定,項目管理日常事務性工作交給第三方機構(gòu)組織管理，我國開始探索第三方機構(gòu)參與項目管理[1]。起步階段期間，科技部啟動了統(tǒng)一科技計劃項目線上管理平臺的建設工作，建成了中央財政科技計劃項目數(shù)據(jù)庫、專家?guī)?、科技報告系統(tǒng)等項目線上管理平臺，并將碎片化的科研項目進行整合，為項目管理職權(quán)的下放奠定了堅實的基礎。2014年12月，國務院印發(fā)《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案的通知》(以下簡稱《改革方案》)?！陡母锓桨浮穼χ醒胴斦萍加媱濏椖扛母锏囊粋€重要舉措就是對現(xiàn)有的具備項目管理條件的科研管理類事業(yè)單位進行改造，改造成為規(guī)范化的項目管理專業(yè)機構(gòu)，由項目管理專業(yè)機構(gòu)通過統(tǒng)一的項目管理平臺承擔項目管理工作，并在《改革方案》中將2015-2017年作為改革過渡期，至此，國家層面項目管理專業(yè)機構(gòu)建設工作進入改革過渡期。在這期間，國家層面印發(fā)了《關(guān)于中央財政科技計劃管理改革過渡期資金管理有關(guān)問題的通知》(財教[2015]154號)《關(guān)于中央財政科技計劃(專項、基金等)項目管理專業(yè)機構(gòu)遴選的原則及標準》等一系列的文件指導項目管理專業(yè)機構(gòu)承擔科技計劃項目管理工作，幫助科研管理類事業(yè)單位快速成長為規(guī)范化的項目管理專業(yè)機構(gòu)。以國家重點研發(fā)計劃組織管理為例，2015年，科技部 財政部印發(fā)《關(guān)于改革過渡期國家重點研發(fā)計劃組織管理有關(guān)事項的通知》(國科發(fā)資〔2015〕423號)，對重點專項的具體立項流程、資金管理、項目承擔單位及評審專家的選擇等方方面面均進行了詳細說明，并明確提出各專業(yè)機構(gòu)要依照通知制定相應的過渡期項目管理實施細則，指導項目管理專業(yè)機構(gòu)在改革過渡期順利實施國家重點研發(fā)計劃。改革過渡期間還遴選產(chǎn)生了我國首批科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)[2]。2016年，科技部正式印發(fā)《中央財政科技計劃(專項、基金等)項目管理專業(yè)機構(gòu)管理暫行規(guī)定》(國科發(fā)創(chuàng)〔2016〕70號)，就專業(yè)機構(gòu)的職責與任務、申請與受理、運行規(guī)范、保密管理、檔案管理、監(jiān)督和評估等職能職責進行了統(tǒng)一的規(guī)定，為項目管理專業(yè)機構(gòu)的運行提供政策依據(jù)，同時為各省市項目管理專業(yè)機構(gòu)的培育建設提供建設性的指導意見。并在文件中提出到2017年底，專業(yè)機構(gòu)剝離與項目管理無關(guān)業(yè)務，全面完成改建任務。截至2017年，我國科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)基本建設完成，進入第三階段。2017年以后，國家相繼印發(fā)了《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》《關(guān)于進一步加強科研誠信建設的若干意見》《科技部 財政部關(guān)于進一步優(yōu)化國家重點研發(fā)計劃項目和資金管理的通知》(國科發(fā)資〔2019〕45號)等文件，進一步優(yōu)化項目管理專業(yè)機構(gòu)管理責任。

2 部分省市科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)培育發(fā)展歷程

山西、廣東、云南、青海等多個省份參照國家的管理制度，結(jié)合地方項目管理發(fā)展現(xiàn)狀，搭建項目管理平臺、出臺相關(guān)制度規(guī)范，也逐漸依托項目管理專業(yè)機構(gòu)承擔科技計劃項目管理工作。2015年，山西省人民政府印發(fā)《山西省深化省級財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案》(晉政發(fā)〔2015〕35號)(以下簡稱《方案》)，改革的一個主要制度就是科技廳等行政部門不再直接承擔項目管理日常事務性工作，而是由遴選產(chǎn)生的項目管理專業(yè)機構(gòu)對科技計劃進行全過程管理[3]，并在《方案》中提出采取試點先行、穩(wěn)步推進的原則，用2～3年的時間完成項目管理專業(yè)機構(gòu)的改造，并且參照國家的管理模式，建立了統(tǒng)一的科技管理平臺、專家?guī)?，組建了廳際聯(lián)席會議等決策咨詢機構(gòu)，同時將省級科技計劃(專項、基金等)優(yōu)化整合為五類。并相繼出臺了《山西省科技計劃(專項、基金等)項目管理專業(yè)機構(gòu)遴選原則及標準》《山西省省級財政科技計劃(專項、基金等)項目管理專業(yè)機構(gòu)管理暫行規(guī)定》等管理辦法，推進項目管理專業(yè)機構(gòu)建設。2017年，山西省通過遴選產(chǎn)生6家項目管理專業(yè)機構(gòu)，按照出臺的相關(guān)管理規(guī)范以及委托協(xié)議,獨立行使項目管理職權(quán)并對任務目標負責，接受聯(lián)席會議和社會監(jiān)督。經(jīng)過2年的試運行,山西省科技計劃項目基本實現(xiàn)了依托項目管理專業(yè)機構(gòu)進行管理[4]。2015年，廣東省通過公開招標的方式遴選產(chǎn)生了包括廣東省技術(shù)經(jīng)濟研究發(fā)展中心、廣東省科學技術(shù)情報研究所、廣東省生產(chǎn)力促進中心等在內(nèi)的11家單位作為廣東省首批省級科技計劃項目管理服務機構(gòu)[5]，以項目管理的階段或者項目類別的不同劃分職能，將項目日常管理事務委托項目管理專業(yè)機構(gòu)承擔。通過試點，廣東省人民政府于2016年正式印發(fā)《關(guān)于深化廣東省級財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的實施方案》，提出轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，政府部門主要負責科技發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、科技資源分配以及監(jiān)督評估等行政工作，逐漸減少科技計劃項目管理中的日常事務性工作，簡政放權(quán)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提出委托項目管理專業(yè)機構(gòu)按照簽訂的協(xié)議和相關(guān)制度規(guī)范承擔項目管理日常事務性工作。青海省科技廳以科技計劃體系中的一個科技計劃類別為試點，委托項目管理專業(yè)機構(gòu)對項目進行線上全過程管理，指南的發(fā)布仍然由青海省科技廳發(fā)布，但指南一經(jīng)發(fā)布后，其余的審核、過程管理、驗收等環(huán)節(jié)均由項目管理專業(yè)機構(gòu)實施[6]。云南省科技廳以下屬的兩家事業(yè)單位為試點，通過以點帶面的方式進行了項目管理專業(yè)機構(gòu)的建設與培育，委托項目管理專業(yè)機構(gòu)從項目受理到驗收以及后期的績效評價全流程管理[7]。

3 貴州省委托第三方機構(gòu)管理科技計劃項目發(fā)展現(xiàn)狀

目前，貴州省科技計劃項目管理主要由省科技廳等行政部門全面統(tǒng)籌管理,立項權(quán)掌握在行政機關(guān)，委托第三方機構(gòu)承擔部分事務性工作。雖然貴州省尚未出臺項目管理專業(yè)機構(gòu)的相關(guān)管理辦法，但是委托第三方機構(gòu)開展科技計劃項目管理工作已經(jīng)運行多年，基本形成了穩(wěn)定且專業(yè)的工作隊伍，制定了項目管理相關(guān)制度規(guī)范，搭建了貴州省科技業(yè)務綜合管理信息系統(tǒng)、專家?guī)斓染€上項目管理平臺，基本形成了符合自身特點的科技計劃項目管理體系。2018年機構(gòu)改革后，貴州省科技廳更加注重項目管理專業(yè)機構(gòu)建設培育工作。一方面，成立科技項目管理處，全面統(tǒng)籌省級科技計劃項目管理，為項目管理職權(quán)的下放奠定基礎。另一方面，對其職責定位中明確提出指導項目管理專業(yè)機構(gòu)建設，明確了項目管理專業(yè)機構(gòu)建設培育工作的牽頭部門。從管理模式、項目實施的流程、第三方項目管理機構(gòu)的職責分工等方面看，貴州省科技計劃項目管理有以下特點。

從管理模式來看，貴州省科技計劃項目管理采用以行政部門管理為主，第三方機構(gòu)為輔的管理模式。以省級科技計劃項目管理為例，省級科技計劃項目主要分為基礎研究計劃、科技支撐計劃、科技重大專項、科技成果應用及產(chǎn)業(yè)化計劃、科技平臺及人才團隊建設計劃五個大的類別(以下簡稱“五大計劃”)。“五大計劃”分別由各處室根據(jù)自身職能的不同牽頭承擔且相互交叉，如重大專項處全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科技重大專項，但其中某個小計劃的具體實施可能是另外一個處室，未委托任何一家第三方機構(gòu)對“五大計劃”中的任何一個計劃進行全流程管理，而是采取就項目管理中部分事務性工作委托第三方機構(gòu)進行管理的模式，如：項目立項階段的項目受理以及初審委托省科技信息中心承擔，項目驗收階段的科技報告管理委托省科技情報研究所與省科技信息中心共同承擔。

委托第三方機構(gòu)對項目進行管理的方式比較多樣，如公開招標、協(xié)議委托等。同樣以省級科研項目管理為例，2020年，省科技廳通過公開招標的形式委托第三方機構(gòu)對項目開展初查，對科技計劃申報項目的新穎性進行初步判斷，為項目是否立項提供參考依據(jù)。通過委托協(xié)議的方式委托省科技評估中心承辦對2018年以來成功申報科技部和國家自然科學基金的項目進行獎勵補助的工作。

從項目實施的流程來看，雖然“五大計劃”的實施流程略有不同，但從項目組織申報到立項實施一般會經(jīng)過如下環(huán)節(jié)：相關(guān)處室向科研院所、高校等科研機構(gòu)征集本年度立項項目-指南發(fā)布-啟動項目申報-評審(網(wǎng)評或會評)-處室聯(lián)評會-廳長辦公會立項審批-公示立項-相關(guān)處室與承擔人簽訂課題(項目)任務書-項目撥款-項目實施-項目驗收，整個流程由省科技廳統(tǒng)籌實施，就部分環(huán)節(jié)委托第三方機構(gòu)實施。如在項目申報實施階段，項目指南一經(jīng)發(fā)布即項目啟動申報，第三方項目管理機構(gòu)受理項目申報并依據(jù)項目申報指南要求審核申請人在網(wǎng)上提交的申請材料，在線進行形式審查，審核通過后，項目申報單位提交審核通過的申報書紙質(zhì)件到第三方項目管理機構(gòu)，由第三方項目管理機構(gòu)統(tǒng)一梳理后提交給該計劃的業(yè)務主管處室，由業(yè)務處室組織線下評審、立項、合同簽訂、撥款等工作。在項目驗收階段，由第三方項目管理機構(gòu)開展對科技報告的形式審查及實質(zhì)審查通過后，相關(guān)責任處室對研究報告、指標完成情況等進行復審，雙方均審核通過后，由省科技廳組織專家會評。驗收完成后，第三方項目管理機構(gòu)根據(jù)委托協(xié)議，將項目驗收資料進行掃描入庫管理。

從第三方項目管理機構(gòu)的職責分工來看，貴州省現(xiàn)有且長期從事項目管理工作的機構(gòu)主要有3家，分別是省科學技術(shù)情報研究所、省科技信息中心、省科技評估中心，且職責分工明確。其中，省科技信息中心負責科技計劃管理系統(tǒng)的搭建及日常維護、專家?guī)旃芾怼㈨椖砍鯇彽裙ぷ?，在項目提交驗收時完成科技報告日常受理、形式審核、催報、培訓工作。省科學技術(shù)情報研究所主要負責在項目驗收環(huán)節(jié)負責科技報告內(nèi)容的實質(zhì)審查，并負責科技報告的加工、收藏和管理工作，開展科技報告共享服務、產(chǎn)出分析等增值服務以及建立驗收材料管理平臺，對驗收材料進行掃描歸檔入庫。省科技評估中心主要負責項目資金的績效評價相關(guān)工作。

通過對貴州省委托第三方機構(gòu)開展科技計劃項目管理發(fā)展現(xiàn)狀的分析，貴州省現(xiàn)階段對項目管理專業(yè)機構(gòu)的培育建設面臨了一些主要問題。首先，貴州委托第三方機構(gòu)管理科技計劃項目雖然運行多年，但尚未出臺相關(guān)的管理辦法對專業(yè)管理機構(gòu)的遴選標準、職責任務、監(jiān)督評估等進行明確規(guī)定，缺乏完善的制度規(guī)范。其次，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理平臺，如項目的申報是一個平臺，而對項目驗收資料的管理的又是另一個平臺，無法實現(xiàn)對于項目從指南發(fā)布，立項實施、驗收、成果應用的全流程線上管理的動態(tài)監(jiān)督評估。最后，項目管理重立項輕監(jiān)督評估。無論是項目管理單位還是項目承擔單位，在項目申報、立項、資金分配上積極性都非常高，但是項目立項后，對于項目實施期間以及研究成果應用的管理工作相對比較欠缺。

4 啟示及建議

4.1 國家及省外建設經(jīng)驗啟示

通過對國家科技計劃項目專業(yè)管理機構(gòu)建設歷程進行分析，給予貴州省建設培育項目專業(yè)管理機構(gòu)啟示，初期對項目管理專業(yè)機構(gòu)的培育可選擇長期從事項目管理類事業(yè)單位，后期再通過改建的方式將其全面建設成為項目管理專業(yè)機構(gòu)，并配套建設統(tǒng)一科技管理平臺、科研項目數(shù)據(jù)庫、專家?guī)斓染€上管理平臺，為項目管理專業(yè)機構(gòu)的改建打下基礎。通過對省外部分省份項目管理專業(yè)機構(gòu)培育建設的分析，建議貴州省可采取先行試點的方式將“五大計劃”中的一個計劃委托專業(yè)管理機構(gòu)進行管理，在實踐中指導專業(yè)管理機構(gòu)管理科研項目，確保放下去的管理職權(quán)專業(yè)管理機構(gòu)能夠接得住。

4.2 對策建議

通過對國家及部分省份項目管理專業(yè)機構(gòu)建設培育過程的研究，結(jié)合貴州省現(xiàn)階段所面臨的主要問題，亟須建立完善貴州省項目專業(yè)管理機構(gòu)的政策文件，面向貴州“五大科技計劃”，搭平臺、出政策，推進貴州科技計劃項目管理改革，培育構(gòu)建項目管理專業(yè)機構(gòu)。

制度先行，參照科技部《中央財政科技計劃(專項、基金等)項目管理專業(yè)機構(gòu)管理暫行規(guī)定》以及兄弟省份項目管理專業(yè)機構(gòu)管理辦法，并結(jié)合貴州省科技計劃項目管理發(fā)展現(xiàn)狀，制定和完善貴州省項目管理專業(yè)機構(gòu)管理辦法，確定專業(yè)機構(gòu)遴選原則及標準、職責與任務、運行規(guī)范等。

建立高效聯(lián)動專業(yè)管理機構(gòu)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)全過程規(guī)范化線上管理。依托科技計劃項目管理信息系統(tǒng)，建立與“五大計劃”研發(fā)特點相適應的專業(yè)管理機構(gòu)管理流程。全面記錄項目實施過程中的專業(yè)管理機構(gòu)的組織管理情況、經(jīng)費管理和執(zhí)行情況、檔案管理情況、主要產(chǎn)出和影響等。

專業(yè)機構(gòu)應轉(zhuǎn)變管理思維，既要注重項目立項又要注重對于已立項實施的項目的事中、事后管理，建立完善內(nèi)部管理制度，細化管理職責，責任到人，責任到事。定期對管理的項目開展摸底調(diào)查，實時了解項目實施情況。而行政部門應更加注重對專業(yè)管理機構(gòu)的評估與監(jiān)督及其成果的使用，建立健全對專業(yè)管理機構(gòu)的監(jiān)督評估機制。提升專業(yè)管理機構(gòu)組織實施水平與管理績效，建立完善監(jiān)督、評估結(jié)果反饋機制，暢通監(jiān)督渠道，接收外部監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進籠子里，推動科研項目專業(yè)管理機構(gòu)規(guī)范化高效運作。