改革背景下證券交易所公權(quán)性質(zhì)監(jiān)管外部救濟(jì)探析

唐 驁

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、股票發(fā)行注冊(cè)制改革要求加強(qiáng)證交所證券監(jiān)管救濟(jì)

（一）股票發(fā)行注冊(cè)制改革要求加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管。

股票發(fā)行注冊(cè)制改革首次在官方文件中提出是在2013年11月12日中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，2013年11月30日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新股發(fā)行體制改革的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)股票發(fā)行注冊(cè)制改革進(jìn)入了實(shí)行階段，2019年12月28日，全國(guó)人大通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)證券法》，在科創(chuàng)板注冊(cè)制制度現(xiàn)行落地的基礎(chǔ)上，按照全面推行注冊(cè)制的指導(dǎo)思想，對(duì)股票發(fā)行注冊(cè)制作出了系統(tǒng)完備的規(guī)定，標(biāo)志著股票發(fā)行注冊(cè)制實(shí)踐最終落地。

在股票發(fā)行注冊(cè)制邏輯下，無(wú)論是行使行政監(jiān)管權(quán)力的證監(jiān)會(huì)還是行使自律監(jiān)管權(quán)力的證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)，其職能都將受到較大影響。股票發(fā)行注冊(cè)制背景下，企業(yè)發(fā)行股票被還原為企業(yè)的一項(xiàng)基本權(quán)利，要求改變現(xiàn)今股票發(fā)行實(shí)踐中“法律父愛(ài)主義”的監(jiān)管理念，改進(jìn)行政監(jiān)管力量對(duì)股票發(fā)行質(zhì)量做背書(shū)的與市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用相背離的做法。在行政監(jiān)管力量在股票發(fā)行前段適度退出的前提下，要求監(jiān)管視角從前端向事中和事后轉(zhuǎn)移，完善股票發(fā)行、交易的信息披露制度，暢通股票的上市和退市制度，加強(qiáng)事中和事后處罰力度，使市場(chǎng)機(jī)制在證券市場(chǎng)中起到應(yīng)有的基礎(chǔ)性作用。

（二）股票發(fā)行注冊(cè)制改革要求證券交易所切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管作用。

在當(dāng)前監(jiān)管實(shí)踐中，法律規(guī)定較為籠統(tǒng)而缺乏操作性，證交所與證監(jiān)會(huì)監(jiān)管權(quán)限模糊，證監(jiān)會(huì)與證交所的監(jiān)管存在著監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的現(xiàn)象；行政監(jiān)管權(quán)的規(guī)定過(guò)于寬泛，過(guò)度干預(yù)證交所的監(jiān)管行為，證券交易所更大程度上是在證監(jiān)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下機(jī)械執(zhí)行證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管決定，客觀上導(dǎo)致了我國(guó)證券市場(chǎng)自律監(jiān)管作用有限，證交所等自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管作用邊緣化，甚至成為政府的派出機(jī)構(gòu)。在股票發(fā)行注冊(cè)制改革的過(guò)程中，要求加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)和證交所的監(jiān)管權(quán)限將進(jìn)一步厘清，包括證券業(yè)協(xié)會(huì)和證券交易所在內(nèi)的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)將充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，踐行貼近一線的監(jiān)管職能和優(yōu)勢(shì)，證券交易所將承擔(dān)越來(lái)越多自律監(jiān)管的職責(zé)，起到越來(lái)越重要的作用。而相應(yīng)的，隨著自律監(jiān)管措施的加強(qiáng)，如何保證被監(jiān)管對(duì)象的合法權(quán)利，促進(jìn)自律監(jiān)管措施的有序運(yùn)行，對(duì)其監(jiān)管措施的救濟(jì)也就有了日益重要的意義。但是實(shí)踐中證券交易所自律監(jiān)管行為的救濟(jì)措施卻存在著救濟(jì)機(jī)制不暢、救濟(jì)缺位等問(wèn)題，特別是公權(quán)性質(zhì)監(jiān)管措施的外部救濟(jì)更是如此。

二、證交所自律監(jiān)管行政類救濟(jì)不能滿足注冊(cè)制改革背景下證券市場(chǎng)要求

（一）證交所組織缺乏獨(dú)立性、機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明。

1990年上海證交所和深圳證交所正式成立，在經(jīng)歷了歷次機(jī)構(gòu)改革之后，確立了以證監(jiān)會(huì)為證券市場(chǎng)集中統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)等自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)輔助證監(jiān)會(huì)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管體制。①《中華人民共和國(guó)證券法》第178條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序”，第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律性組織”，第176條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)履行下列職責(zé)...”，第102條規(guī)定：“證券交易所是為證券交易提供場(chǎng)所和設(shè)施，組織和薦股證券交易，實(shí)行自律管理的法人”?！霸趪?guó)家和地區(qū)對(duì)證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律管理”，“證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他全國(guó)性證券交易場(chǎng)所為證券集中交易提供場(chǎng)所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理。”根據(jù)《中華人民共和國(guó)證券法》的規(guī)定，“證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他全國(guó)性證券交易場(chǎng)所為證券集中交易提供場(chǎng)所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理，依法登記，取得法人資格?！瓕?shí)行會(huì)員制的證券交易所的財(cái)產(chǎn)積累歸會(huì)員所有，其權(quán)益由會(huì)員共同享有，在其存續(xù)期間，不得將其財(cái)產(chǎn)積累分配給會(huì)員。”證券交易所的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是履行自律管理職責(zé)的法人，為證券集中交易提供場(chǎng)所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，并明確規(guī)定證交所實(shí)行會(huì)員制。雖然證券法規(guī)定證交所為實(shí)行自律管理的法人，實(shí)行會(huì)員制，但是此“會(huì)員制”徒有其名，不僅證交所設(shè)立變更和解散、證交所的章程、交易規(guī)則等業(yè)務(wù)的制定和修改規(guī)則需要證監(jiān)會(huì)審批，甚至證交所高級(jí)管理人員直接由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)任命或批準(zhǔn)，這就使得證交所組織缺乏獨(dú)立性、機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明，既非傳統(tǒng)意義上的會(huì)員制交易所，亦非政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位，更不是符合國(guó)際改革方向的公司制證券交易所。在機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明和獨(dú)立性不強(qiáng)的情形下，在實(shí)踐中對(duì)證交所相關(guān)監(jiān)管措施提起救濟(jì)請(qǐng)求時(shí)就存在著對(duì)象和行為性質(zhì)不明的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）證交所公權(quán)力性質(zhì)監(jiān)管行為外部救濟(jì)措施缺位。

證交所的自律監(jiān)管救濟(jì)可分為內(nèi)部救濟(jì)和外部救濟(jì)兩部分，內(nèi)部救濟(jì)通過(guò)復(fù)核、聽(tīng)證等程序規(guī)定了對(duì)自律監(jiān)管行為和紀(jì)律處分行為有異議情況下的救濟(jì)途徑和程序。外部救濟(jì)即訴訟救濟(jì)和證監(jiān)會(huì)的行政救濟(jì)，訴訟救濟(jì)包括民事訴訟救濟(jì)、行政訴訟救濟(jì)，一定意義上也包括刑事訴訟救濟(jì)，行政救濟(jì)是證監(jiān)會(huì)通過(guò)行政權(quán)力對(duì)證交所自律管理行為的監(jiān)督和管理。在證交所機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明和獨(dú)立性不強(qiáng)的情形下，如果說(shuō)證交所監(jiān)管行為的內(nèi)部救濟(jì)和民事訴訟救濟(jì)還發(fā)揮著一定作用的話，②從行政處罰的角度看，近三年公布的證監(jiān)會(huì)行政處罰案例，無(wú)一例是證交所為處罰對(duì)象。其行政復(fù)議救濟(jì)和行政訴訟救濟(jì)卻存在著缺位的現(xiàn)實(shí)情形，其他救濟(jì)措施更是無(wú)從談起。

通過(guò)搜索相關(guān)資料，僅有幾起涉及證交所自律監(jiān)管的行政復(fù)議案件。一起通過(guò)行政復(fù)議的方式要求對(duì)自身權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。2003年，某公司流通股股東等就公司股票被終止上市向中國(guó)證監(jiān)會(huì)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，以及要求對(duì)《虧損上市公司暫停上市和終止上市實(shí)施辦法》及其補(bǔ)充規(guī)定進(jìn)行復(fù)議審查。中國(guó)證監(jiān)會(huì)審查后認(rèn)為：“申請(qǐng)人作為公司的股東，如果認(rèn)為該終止上市的決定侵犯其合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)向該公司提出，請(qǐng)求公司行使行政復(fù)議的權(quán)利，而不能直接申請(qǐng)行政復(fù)議……決定不予受理”。[1]從證監(jiān)會(huì)的回復(fù)來(lái)看，證監(jiān)會(huì)并未否認(rèn)對(duì)證交所退市決定可以提起行政復(fù)議，而只是因?yàn)樘崞鹦姓?fù)議的主體不適格而未予受理。另近三年來(lái)中國(guó)證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站信息公開(kāi)的共300多項(xiàng)行政復(fù)議的案例中，只有2起是以證交所為復(fù)議對(duì)象向證監(jiān)會(huì)提出的。一起同樣是對(duì)終止上市決定提起的行政復(fù)議，證監(jiān)會(huì)復(fù)議決定認(rèn)為“《終止上市決定》是被申請(qǐng)人根據(jù)《股票上市規(guī)則》等業(yè)務(wù)規(guī)則作出的自律管理決定，屬于自律管理行為，不屬于具體行政行為，不屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍”，駁回行政復(fù)議的申請(qǐng)①中國(guó)證券管理委員會(huì)行政復(fù)議決定書(shū)（2018）93號(hào)。；另一起是申請(qǐng)人對(duì)某股票復(fù)牌不服，向證監(jiān)會(huì)提起行政復(fù)議，證監(jiān)會(huì)復(fù)議決定認(rèn)為：“復(fù)牌系履行自律監(jiān)管職能，屬于證券交易所自律管理行為的范疇……不屬于行政復(fù)議的范圍”，駁回復(fù)議申請(qǐng)。②中國(guó)證券管理委員會(huì)行政復(fù)議決定書(shū)（2018）76號(hào)。以上兩起復(fù)議決定認(rèn)定證交所的自律監(jiān)管行為或者“不是具體行政行為”或者是“履行自律監(jiān)管職能”而不屬于復(fù)議范圍，但是案例中涉及的行為也并非抽象行政行為，也就是將證交所自律監(jiān)管行為認(rèn)定為非行政行為。

在行政訴訟方面，我國(guó)立法明確規(guī)定了證交所可以作為行政訴訟的適格被告。2005年1月25日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于對(duì)與證券交易所監(jiān)管職能相關(guān)的訴訟案件管轄與受理問(wèn)題的規(guī)定》，該規(guī)定第1條開(kāi)篇明義：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第37條和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第22條的有關(guān)規(guī)定，指定上海證券交易所和深圳證券交易所所在地的中級(jí)人民法院分別管轄以上海證券交易所和深圳證券交易所為被告或第三人的與證券交易所監(jiān)管職能相關(guān)的第一審民事和行政案件”，明確表明涉及證券交易所的訴訟包括民事訴訟和行政訴訟。但是在實(shí)踐中，涉及證交所自律監(jiān)管的救濟(jì)鮮有提起行政訴訟的案例。2009年，投資者賀某將上海證券交易所告上法庭，請(qǐng)求法院確認(rèn)上海證交所對(duì)證券公司對(duì)南航認(rèn)沽權(quán)進(jìn)行逆創(chuàng)設(shè)的活動(dòng)的審批無(wú)效，法院以行政訴訟的程序受理了此案。但是在與該案相關(guān)的賀某與國(guó)信證券財(cái)產(chǎn)糾紛一案的二審判決書(shū)中，法院認(rèn)為：“此種創(chuàng)設(shè)行為的目的……防止市場(chǎng)的過(guò)分波動(dòng)，抑制權(quán)證過(guò)分炒作，其性質(zhì)屬于市場(chǎng)行為而非行政監(jiān)管行為，”從此判決可見(jiàn)，法院認(rèn)為證交所對(duì)創(chuàng)設(shè)南航認(rèn)沽權(quán)進(jìn)行審核是自律監(jiān)管行為而排除了公權(quán)力的性質(zhì)。③上海高級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2010）滬高民五（商）終字第8號(hào)。一起是投資者要求證交所依據(jù)政府信息公開(kāi)條例公布相關(guān)信息的案例。2015年，投資者鄭先生將上交所起訴至上海一中院，要求上交所按照政府信息公開(kāi)條例公布相關(guān)信息，法院認(rèn)為：“證券交易所具有相應(yīng)的行政管理職能，屬于行政案件的適格被告”，但以不是證交所信息公開(kāi)范圍而駁回起訴，同時(shí)證券交易所對(duì)“適格被告資格”卻有異議，法庭辯論中證交所認(rèn)為上交所不具有社會(huì)管理職能，不是行政機(jī)關(guān)也不是行政主體，不承擔(dān)信息公開(kāi)的職能。④載《上海法制報(bào)》，2015年7月1日。最高法就此案行政裁定書(shū)亦認(rèn)為“證交所作為法律授權(quán)的組織，有權(quán)按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定實(shí)施包括對(duì)證券市場(chǎng)的違法行為予以處罰等監(jiān)管行為，故證券交易所具有相應(yīng)的行政管理職能，屬于行政案件的適格被告?！雹葜腥A人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書(shū)（2016）最高法行申1468號(hào)。由以上案例看出，法院在涉及有關(guān)證交所的行政復(fù)議和行政訴訟中的態(tài)度矛盾，即雖然承認(rèn)了證交所可以成為行政復(fù)議的對(duì)象和行政訴訟的被告，但是對(duì)于證交所哪些行為是行政行為，哪些是自律監(jiān)管行為并沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定，司法實(shí)踐中態(tài)度模糊，或者是由于相關(guān)規(guī)定的缺失，不同主體對(duì)證交所同一行為性質(zhì)有不同認(rèn)識(shí)，法院也存在有意將證交所排除在行政訴訟的被告和行政復(fù)議對(duì)象之外的傾向性做法。在實(shí)踐中，關(guān)于證交所的公權(quán)力性質(zhì)監(jiān)管的救濟(jì)存在缺位的現(xiàn)實(shí)情形。

三、完善證交所公權(quán)性質(zhì)監(jiān)管行為外部救濟(jì)具有堅(jiān)實(shí)理論基礎(chǔ)

（一）證交所自律監(jiān)管行為具有被納入行政復(fù)議以及行政訴訟救濟(jì)的法理基礎(chǔ)。

證交所壟斷地位使監(jiān)管行為帶有公權(quán)力性質(zhì)。雖然當(dāng)前我國(guó)證券交易所有上海證券交易所和深圳證券交易所，但是兩個(gè)證券交易所之間并不存在同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，而是在事實(shí)上有一定分工，從證交所處于壟斷地位的客觀事實(shí)一定程度上也可以將證交所自律監(jiān)管行為認(rèn)定為公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)管行為。為何處于壟斷地位社團(tuán)的監(jiān)管行為等屬于公權(quán)力？從功利主義的角度來(lái)看，是因?yàn)榭紤]到社團(tuán)間彼此的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使社團(tuán)的權(quán)力和社團(tuán)相對(duì)人的權(quán)力處在一個(gè)平衡、合理、對(duì)等的狀態(tài)而不會(huì)造成權(quán)力的濫用，因此關(guān)于限制公權(quán)力的正當(dāng)程序原則等一系列規(guī)定無(wú)需適用，也就不必認(rèn)定為公權(quán)力；從相對(duì)人的角度來(lái)說(shuō)，如果面對(duì)的是一個(gè)壟斷社團(tuán)，則其被社團(tuán)影響的權(quán)利除了該社團(tuán)沒(méi)有其他（除了訴訟類）的實(shí)現(xiàn)途徑，該社團(tuán)與相對(duì)人之間是支配與被支配的不平等的關(guān)系，本質(zhì)上是一種權(quán)力關(guān)系，背后的生產(chǎn)關(guān)系實(shí)際是對(duì)相對(duì)人想要獲取的資源（如上市）的壟斷，而根據(jù)政治學(xué)的基本原理，要壟斷這樣的資源，除了社會(huì)所有人的權(quán)利的轉(zhuǎn)讓的對(duì)象受讓了所有人的權(quán)利或者行政單位受讓后行政委托等沒(méi)有其他的解釋，那么這與國(guó)家的來(lái)源沒(méi)有什么區(qū)別，應(yīng)將其認(rèn)定為公權(quán)力性質(zhì)的行為。

證券交易所等自律監(jiān)管組織監(jiān)管行為日益公權(quán)化。從比較研究的視角來(lái)看，自律管理行為的異化是一個(gè)全球范圍的現(xiàn)象，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及金融業(yè)在一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)中權(quán)重和影響力的加強(qiáng)，國(guó)家干預(yù)的凱恩斯主義思潮的重新興起，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)金融市場(chǎng)的直接干預(yù)。作為有效的金融市場(chǎng)監(jiān)管主體，在此過(guò)程中證券業(yè)自律機(jī)構(gòu)也不可避免的被賦予了涉及公共利益的監(jiān)管權(quán)力，國(guó)家通過(guò)共同參與或者做出強(qiáng)制決定的方式來(lái)直接干預(yù)金融業(yè)自律監(jiān)管活動(dòng)，也即意味著作為自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的證券交易所的自律監(jiān)管行為不排除是具有行政權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)管行為。通過(guò)比較考察，關(guān)于證交所等自律監(jiān)管組織的性質(zhì)，國(guó)外的態(tài)度也經(jīng)歷了一個(gè)演變的過(guò)程。最初，證交所完全是一個(gè)證券從業(yè)者自發(fā)成立的社會(huì)組織，而隨著市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及證交所因應(yīng)外部環(huán)境的演變，自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有了一定的涉及公共利益的職能，Roberta S Karmel等人的文章對(duì)證券交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)等自律監(jiān)管組織的性質(zhì)進(jìn)行了分析，提出在執(zhí)行相關(guān)職務(wù)或適用相關(guān)法律時(shí)的自律組織性質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為金融監(jiān)管局、證券交易所等自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)是帶有公權(quán)力性質(zhì)的組織，在訴訟中應(yīng)該適用正當(dāng)程序等涉及公權(quán)力訴訟的救濟(jì)原則。①Roberta S Karme l：should securities industry self-regulatory organizations be considered government agencies?Stanford Journal of Law，Business and Finance，F(xiàn)all，2008.而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)分工的不斷細(xì)化，社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系等的聯(lián)系越來(lái)越緊密，證交所等機(jī)構(gòu)行使的公權(quán)力性質(zhì)的職能也將越來(lái)越多。

我國(guó)證券交易所天生具有公權(quán)力的基因。除了比較分析可以看到證交所在實(shí)踐中被賦予越來(lái)越多的社會(huì)管理職能之外，我國(guó)證交所有其自身特點(diǎn)，其自始就是由政府的行政權(quán)力主導(dǎo)建立，行政權(quán)力滲透到了證交所的各方面。在實(shí)踐中，證券交易所實(shí)際上是證監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，在證監(jiān)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，證交所的自律管理行為一定程度上來(lái)自于“行政授權(quán)”，例如上海證券交易所和深圳證券交易所制定相關(guān)交易和組織規(guī)則雖然在形式上以簽訂“上市協(xié)議”等方式規(guī)定契約雙方的權(quán)利義務(wù)，但是實(shí)際上相關(guān)規(guī)則均應(yīng)由證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，契約雙方并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性選擇余地，體現(xiàn)出了國(guó)家意志以及在國(guó)家意志下契約雙方權(quán)利義務(wù)的被動(dòng)接受，國(guó)家公權(quán)力即通過(guò)契約的形式直接參與到了證交所的自律監(jiān)管行為之中；再加上相關(guān)法律對(duì)證交所的立法授權(quán)，證交所自律管理活動(dòng)的全程都能看到公權(quán)力的影子。

（二）證交所公權(quán)性質(zhì)自律監(jiān)管外部救濟(jì)措施具有重要價(jià)值。

首先，證券市場(chǎng)改革要求加強(qiáng)證券交易所的獨(dú)立性，引進(jìn)外部監(jiān)管措施，證交所公權(quán)性質(zhì)自律監(jiān)管外部救濟(jì)措施有助于對(duì)證交所自身自律監(jiān)管的監(jiān)管，避免“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的情形，是法治社會(huì)限制權(quán)力的必然結(jié)構(gòu)和要求。

其次，區(qū)分證交所自律監(jiān)管措施私權(quán)類救濟(jì)和公權(quán)類救濟(jì)有助于理順證交所在自律監(jiān)管過(guò)程中的法律關(guān)系，促進(jìn)證券市場(chǎng)內(nèi)在法制的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，是法制建設(shè)的內(nèi)在要求。

再次，行政訴訟對(duì)于維護(hù)證券交易所的監(jiān)管秩序具有重要意義。相對(duì)于功利主義的正義判斷標(biāo)準(zhǔn)以及阿瑪?shù)賮喩恼x判斷標(biāo)準(zhǔn)，普遍接受的羅爾斯的正義觀更大程度上是一種程序上的正義，強(qiáng)調(diào)個(gè)人享有的自由的最大化與機(jī)會(huì)的均等。具體到證交所監(jiān)管救濟(jì)層面，相對(duì)于民事訴訟救濟(jì)，證交所公權(quán)性質(zhì)自律監(jiān)管行為的行政復(fù)議救濟(jì)和行政訴訟救濟(jì)側(cè)重于維持證交所自律監(jiān)管的秩序，以及通過(guò)救濟(jì)審查過(guò)程中“正當(dāng)程序原則”等的貫徹執(zhí)行維護(hù)證券市場(chǎng)的市場(chǎng)參與者的參與度、知情度，增加證交所監(jiān)管行為的透明度。通過(guò)規(guī)制程序維護(hù)了證券市場(chǎng)弱勢(shì)群體的權(quán)利，增加了證券市場(chǎng)弱勢(shì)群體參與證券市場(chǎng)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，擴(kuò)展了證券市場(chǎng)投資者的自由，從羅爾斯“正義觀”的角度體現(xiàn)了“投資者保護(hù)”以及“公平”的價(jià)值追求，在證券交易所自律監(jiān)管的層面響應(yīng)并踐行了金融法制金融“安全、公平、效率”[2]三足鼎立價(jià)值追求的倡導(dǎo)，有效促進(jìn)證券市場(chǎng)的平穩(wěn)有序運(yùn)行，在證券市場(chǎng)持續(xù)深化改革及日益成熟的背景下具有重要的意義。

最后，證交所公權(quán)性質(zhì)自律監(jiān)管外部救濟(jì)措施對(duì)秩序的維護(hù)具有重要的哲學(xué)意義。根據(jù)德國(guó)著名哲學(xué)家黑格爾的“客觀精神”的理念以及我國(guó)思想家老子的觀點(diǎn)，世界有其自身運(yùn)行的秩序，而我們所謂的實(shí)質(zhì)性的價(jià)值追求不過(guò)是從人類自身出發(fā)，在一定生產(chǎn)力發(fā)展階段對(duì)“自在世界”的片面認(rèn)識(shí)而已。通過(guò)實(shí)證研究可以對(duì)此觀點(diǎn)進(jìn)行一定程度的印證，如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)的“看不見(jiàn)的手”對(duì)生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)配置作用、行政力量過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活力的喪失、以及物理世界和人類精神世界的“慣性”的作用等都表明了在人類思想控制的范圍之外，存在世界自身運(yùn)行的并保證萬(wàn)事萬(wàn)物和諧共處、有序發(fā)展的秩序，而只要在生產(chǎn)、生活實(shí)踐中順應(yīng)、遵守這樣的客觀秩序，自然會(huì)得到我們想要的、也是最純粹的價(jià)值追求，因此，秩序的價(jià)值是高于基于人類有限認(rèn)識(shí)的所謂“實(shí)質(zhì)正義”的價(jià)值追求的。相對(duì)于民事救濟(jì)等側(cè)重于對(duì)被監(jiān)管對(duì)象被侵犯權(quán)益進(jìn)行直接救濟(jì)所體現(xiàn)出的“實(shí)質(zhì)正義”，行政復(fù)議與行政訴訟救濟(jì)側(cè)重于證券市場(chǎng)監(jiān)管秩序價(jià)值的追求而具有更本源、更重要的意義，應(yīng)該居于重要的地位。

四、證交所公權(quán)力監(jiān)管措施救濟(jì)制度進(jìn)路分析

（一）完善證交所監(jiān)管措施的行政復(fù)議程序。

當(dāng)前我國(guó)證交所自律監(jiān)管的非訴救濟(jì)形式包括復(fù)核程序、聽(tīng)證程序等，未明確規(guī)定復(fù)議程序，在實(shí)踐中也鮮有證交所的自律監(jiān)管措施被提起行政復(fù)議。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第26條的規(guī)定①《行政訴訟法》第26條規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。及《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第3條的規(guī)定②《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定：依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。，明確履行行政復(fù)議職能的機(jī)關(guān)性質(zhì)為行政機(jī)關(guān)，依照國(guó)務(wù)院關(guān)于證監(jiān)會(huì)的三定方案，證監(jiān)會(huì)的性質(zhì)為國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位，并不屬于行政單位；而根據(jù)行政復(fù)議法第十五條規(guī)定：“對(duì)法律法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門(mén)或者國(guó)務(wù)院部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議?！?019年國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)一共是26個(gè)，并不包括證券監(jiān)管管理委員會(huì)，并且證交所的某些具體監(jiān)管措施并非是法律法規(guī)授權(quán)以及行政授權(quán)，因此如何將證交所具有公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)管行為納入行政及行政訴訟的救濟(jì)范圍之中、做好恰當(dāng)?shù)闹贫劝才乓嗍且粋€(gè)需要考慮的問(wèn)題，首先需要完善證交所證券監(jiān)管行政復(fù)議程序，可以使專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的證交所證券監(jiān)管行為多一條內(nèi)部救濟(jì)途徑，同時(shí)作為行政訴訟提起的前置程序，避免司法權(quán)力的過(guò)度甚至不當(dāng)干預(yù)，確保股票發(fā)行注冊(cè)制語(yǔ)境下證交所的監(jiān)管預(yù)期和監(jiān)管職能。

（二）明確能夠提起行政訴訟的適格證交所監(jiān)管行為。

首先，確定證交所監(jiān)管行為的權(quán)利性質(zhì)，將公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)管行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。證交所可以是行政訴訟的原告，在實(shí)踐和理論研究中已經(jīng)有所定論，那么除了立法授權(quán)以及行政授權(quán)的監(jiān)管行之外以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)將具體的監(jiān)管行為認(rèn)定為提起行政訴訟的適格行為？可借鑒國(guó)外研究對(duì)證交所等監(jiān)管組織或獨(dú)立委員會(huì)行使職能的性質(zhì)分析標(biāo)準(zhǔn)的研究結(jié)論，其組織行為是否是公權(quán)力性質(zhì)以以下標(biāo)準(zhǔn)界定：“爭(zhēng)議的行為是否是政府行使強(qiáng)制力或者大力支持的結(jié)果；是否行使了傳統(tǒng)意義上政府專有的行為；是否存在政府有意的、共同性的參與和控制。學(xué)者們通常將之概括為“強(qiáng)制或重大支持原則、公共職能原則、共同參與原則。”[3]因此對(duì)證交所公權(quán)力性質(zhì)監(jiān)管措施的范圍可以界定為：是否是政府之手，即強(qiáng)制或重大職能原則、共同參與原則；是否對(duì)其成員及潛在成員造成了不可替代的影響；是否是行政機(jī)關(guān)授權(quán)的行政行為；是否是法律授權(quán)的行政行為。

其次，在證交所“內(nèi)部行政關(guān)系”中涉及對(duì)方當(dāng)事人基本權(quán)力的監(jiān)管行為可以納入行政訴訟救濟(jì)范圍之中。內(nèi)部行政行為①內(nèi)部行政行為包括工作性質(zhì)內(nèi)部行政行為和人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為。內(nèi)外部行政行為的區(qū)分理論上有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)如作用對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)、隸屬關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)、行為對(duì)象及對(duì)象所處的法律地位標(biāo)準(zhǔn)、效力范圍標(biāo)準(zhǔn)、隸屬關(guān)系加職務(wù)關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)、事物性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等。是產(chǎn)生于我國(guó)的一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，實(shí)務(wù)界②“2001年吉利集團(tuán)向廣州天河區(qū)法院起訴中國(guó)足協(xié)侵害名譽(yù)權(quán)的起訴狀，隨后廣州天河區(qū)人民法院裁定不予受理，關(guān)于不予受理的理由，法院方面表示這是行業(yè)內(nèi)部處罰，不屬于法院管轄的范圍?！备鶕?jù)法律保留原則，似乎天河區(qū)法院是參照《行政訴訟法》第13條“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”認(rèn)定該行為為中國(guó)足協(xié)的內(nèi)部行政行為。以及學(xué)界③“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等部門(mén)與其管理的人員之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系。這些部門(mén)對(duì)其被管理的人員所作某種結(jié)論或者處理決定是一種內(nèi)部管理的行政行為，由此引起的法律關(guān)系是內(nèi)部行政法律關(guān)系?！眳⒁?jiàn)梁書(shū)文、楊立新、楊洪奎：《審理名譽(yù)侵權(quán)案件司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2001版，40頁(yè)。認(rèn)為該類“內(nèi)部行政行為”不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定，還包括其他具有公權(quán)力性質(zhì)單位內(nèi)部公權(quán)力性質(zhì)的管理行為，通說(shuō)認(rèn)為是“內(nèi)部行政行為”不可訴。而關(guān)于內(nèi)部行政行為不可訴的理論基礎(chǔ)通說(shuō)源自德國(guó)的“特別權(quán)力關(guān)系理論”，其是“基于特別之法律上的原因，為了公共管理的特定目的，為所有參與到這個(gè)特別的相互關(guān)系之中的人而設(shè)立的?！盵4]特征主要包括權(quán)力對(duì)象義務(wù)的不確定性，排除司法審查，以及可以以內(nèi)部規(guī)定剝奪權(quán)力對(duì)象的自由。但是隨著社會(huì)文明的進(jìn)步和對(duì)人的基本權(quán)利的尊重，作為“內(nèi)部權(quán)力關(guān)系”理論基礎(chǔ)的特別權(quán)力關(guān)系理論在其發(fā)源地已經(jīng)有了大的修正，包括“基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系相區(qū)分理論”④所謂基礎(chǔ)關(guān)系是“有關(guān)身份、資格的取得，如公務(wù)員、學(xué)生的錄用、開(kāi)除等事項(xiàng)，關(guān)涉到‘特別權(quán)力關(guān)系’的產(chǎn)生、變更和消滅?！惫芾黻P(guān)系指與“維系組織正常運(yùn)作的事項(xiàng)，”如公務(wù)員之派遣等，區(qū)分的意義是前者不適用司法審查而后者適用司法審查。參見(jiàn)孫首燦：《論特別權(quán)力關(guān)系在中國(guó)之體現(xiàn)及破除》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。和“重要性理論”的提出和論證，其核心是將特別權(quán)力關(guān)系以是否涉及基本人權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)分為重要性關(guān)系和非重要性關(guān)系，將涉及基本人權(quán)的重要性關(guān)系納入司法救濟(jì)的范圍之內(nèi)。

因此，隨著全面依法治國(guó)的持續(xù)完善，審視以往內(nèi)部行政行為救濟(jì)方式以及做出改進(jìn)具有重要意義，應(yīng)該改變立法及司法理念，不以是否所謂“內(nèi)部行政行為”作為判斷行政行為是否可訴的標(biāo)準(zhǔn)。作為具有公權(quán)力性質(zhì)的證交所，其內(nèi)部毫無(wú)疑問(wèn)存在“特別權(quán)力關(guān)系”性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系，包括對(duì)證交所會(huì)員的管理措施、處罰措施等，其中不乏涉及監(jiān)管對(duì)象的一些基本權(quán)利，并實(shí)質(zhì)上影響到監(jiān)管行為的社會(huì)效果和監(jiān)管生態(tài)，因此，在證交所行政司法審查程序中，將某些涉及會(huì)員等一些基本權(quán)利的監(jiān)管和紀(jì)律處分措施納入司法審查的范圍之中，使司法審查作為保障社會(huì)公平正義的最后一道防線。

（三）證交所公權(quán)力性質(zhì)監(jiān)管措施救濟(jì)要堅(jiān)持內(nèi)部救濟(jì)用盡原則。

由于證券監(jiān)管的即時(shí)性、專業(yè)性和復(fù)雜性，法院要盡量避免介入證交所的自律證券監(jiān)管之中，將證交所內(nèi)部復(fù)核、聽(tīng)證程序前置作為行政復(fù)議的提起程序，將行政復(fù)議前置作為提起行政訴訟的前提條件?！皟?nèi)部救濟(jì)用盡原則”可以使證交所在確保監(jiān)管對(duì)象合法權(quán)益救濟(jì)渠道的前提下最大程度地保證證交所的自律監(jiān)管職責(zé)，而不會(huì)使外部審查過(guò)度的介入證交所的自律監(jiān)管之中。在注冊(cè)制改革背景下證交所自律監(jiān)管權(quán)限發(fā)揮越來(lái)越重要作用的背景下，確立“內(nèi)部救濟(jì)用盡原則”，可以使證交所直面的行政訴訟、民事訴訟有一定的緩沖帶，特別是在有關(guān)證交所公權(quán)力性質(zhì)自律監(jiān)管行為行政復(fù)議程序的建立，對(duì)減少證交所面臨的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)有較大意義。

（四）證券交易所公權(quán)力性質(zhì)監(jiān)管措施救濟(jì)以程序?qū)彶闉橹?、?shí)體審查為輔。

如前所述，證交所監(jiān)管措施的高度專業(yè)性、以及證券市場(chǎng)法律問(wèn)題、技術(shù)問(wèn)題的模糊性和復(fù)雜性，客觀上司法審查沒(méi)有能力也沒(méi)有充足的資源去保障對(duì)涉及證交所監(jiān)管措施的訴訟進(jìn)行實(shí)體性審查。而以程序性審查為主可以在保證證交所自律監(jiān)管權(quán)限在法定框架內(nèi)得到充分的發(fā)揮，在涉及技術(shù)問(wèn)題還是法律問(wèn)題、司法判斷還是事實(shí)判斷的情形下，賦予證交所較大的自由，而不過(guò)多干預(yù)到證交所的自律監(jiān)管活動(dòng)中。在涉及行政權(quán)力性質(zhì)的證交所自律監(jiān)管措施時(shí)，以正當(dāng)程序?yàn)樗痉▽彶榈膫?cè)重點(diǎn)，著重審查證交所作出紀(jì)律處分是否公開(kāi)、透明、是否給予當(dāng)事人申辯等權(quán)利，是否在法定的程序內(nèi)行使自律監(jiān)管權(quán)，而非是代替交易所進(jìn)行判斷。在涉及交易所技術(shù)性規(guī)則的適用，監(jiān)管事實(shí)認(rèn)定與被監(jiān)管行為價(jià)值判斷情況下，充分尊重交易所作出的決定，合理界定自律管理和司法審查之間的界限，在司法審查和自律管理之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，對(duì)于股票發(fā)行注冊(cè)制背景下加強(qiáng)證交所自律監(jiān)管的獨(dú)立性和實(shí)效性尤為重要。只有在交易所的監(jiān)管措施和紀(jì)律處分決定嚴(yán)重違反公平原則，對(duì)監(jiān)管對(duì)象或者紀(jì)律處分對(duì)象的基本權(quán)利造成了重大影響的時(shí)候才進(jìn)行事實(shí)上的判斷，對(duì)交易所作出監(jiān)管行為所依據(jù)的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，進(jìn)行全面審查。

（五）建立證券行政公益訴訟制度。

探索建立以檢察機(jī)關(guān)為提起主體的證券行政公益訴訟制度，作為證券交易所自律監(jiān)管的另一條司法救濟(jì)措施。將證交所所有的公權(quán)性質(zhì)監(jiān)管措施納入行政訴訟救濟(jì)的考察之中，以保障證交所公權(quán)性質(zhì)自律監(jiān)管和監(jiān)管救濟(jì)的有機(jī)統(tǒng)一，從而促進(jìn)證券投資者的保護(hù)以及證券市場(chǎng)的平穩(wěn)有序運(yùn)行。