丹陽市農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制探究

盛方斌，張 瑩

(1.江蘇省丹陽市九曲河樞紐管理處 江蘇 丹陽 212300；2.江蘇省丹陽市水利局 江蘇 丹陽 212300)

丹陽市農(nóng)田水利工程得到了快速發(fā)展，現(xiàn)代化水平有大幅度提升。然而高速的水利發(fā)展也帶來了一些問題。因此，結(jié)合實(shí)際，開展了農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作。

1 指導(dǎo)思想及存在的問題

指導(dǎo)思想：認(rèn)真落實(shí)全面深化改革的決策部署，以建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，積極探索建立農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)新機(jī)制，不斷創(chuàng)新組織發(fā)動機(jī)制、資金投入機(jī)制、項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制、運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，進(jìn)一步明晰小型水利工程所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任。對公益性小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)助，探索社會化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式，建立健全科學(xué)的管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制，確保工程安全運(yùn)行和效益充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展。

問題主要有：農(nóng)田水利工程建設(shè)程序需要進(jìn)一步規(guī)范，建設(shè)管理需要進(jìn)一步加強(qiáng)，確保工程建設(shè)質(zhì)量和資金安全。工程設(shè)施的產(chǎn)權(quán)需要再明確，工程管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任需要再落實(shí)。對公益性工程的管護(hù)需要落實(shí)相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，完善補(bǔ)助方式，最大程度解決管護(hù)資金不足問題?？冃Э己酥贫扰c獎懲辦法需要進(jìn)一步完善，工程管護(hù)模式需要進(jìn)一步探索，切實(shí)提高資金使用效益和工程管理水平。

2 改革內(nèi)容和對應(yīng)措施

2.1 產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交

確定農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)歸屬是管理體制改革的前提和基礎(chǔ)，在確定確權(quán)范圍和基本原則的前提下，通過開展產(chǎn)權(quán)調(diào)查、公示、確認(rèn)、發(fā)證與建檔，明晰產(chǎn)權(quán)。探索將財(cái)政投資建成的農(nóng)田水利設(shè)施資產(chǎn)轉(zhuǎn)為集體股權(quán)的有效辦法，開展好產(chǎn)權(quán)移交工作。全面落實(shí)各種農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)主體和責(zé)任，提高管理效率和效益，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的良性運(yùn)行。

明晰工程產(chǎn)權(quán)。(1)產(chǎn)權(quán)認(rèn)定原則。按照“誰投資誰所有”的原則，實(shí)行全民所有、集體所有、個(gè)人所有等多種形式。對于具有經(jīng)營性的設(shè)施，可采用股份制和股份合作制的形式，落實(shí)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)年限一般不超過30年。土地流轉(zhuǎn)的大戶或企業(yè)產(chǎn)權(quán)與土地經(jīng)營的期限相同(即經(jīng)營土地的行為終止則附著在土地上的水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬也終止)。(2)開展產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)調(diào)查，公示確認(rèn)，建檔與發(fā)證。對全市農(nóng)田水利工程設(shè)施開展產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀調(diào)查核實(shí)，進(jìn)行公示，分類整理，統(tǒng)一在地圖上標(biāo)注并編號，登記造冊，完成建檔。對產(chǎn)權(quán)認(rèn)定后的農(nóng)田水利工程由產(chǎn)權(quán)所有者或代表提出書面辦理產(chǎn)權(quán)證的申請，先經(jīng)所在地水利站初審，所在村、鎮(zhèn)簽署意見之后，報(bào)市人民政府授權(quán)的市水利局核發(fā)《丹陽市小型水利工程產(chǎn)權(quán)證》。對于新增、更新或改造工程的產(chǎn)權(quán)證辦理，按照上述程序執(zhí)行。

落實(shí)管護(hù)主體。按“誰所有誰管護(hù)”的原則，所有人即為管護(hù)主體。對所有人與使用人不一致的，由所有人負(fù)責(zé)明確告知使用人的管護(hù)責(zé)任，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保證工程管護(hù)到位。涉及公共安全的，必須明確安全責(zé)任主體，落實(shí)安全責(zé)任。要加強(qiáng)監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)，督促管護(hù)主體切實(shí)履行管理責(zé)任。

2.2 建立工程分類管理機(jī)制

按相關(guān)規(guī)定，由工程投資所有人負(fù)責(zé)明確不同工程的運(yùn)行管理維護(hù)單位或個(gè)人，落實(shí)相關(guān)管護(hù)責(zé)任，保證各類工程都能管理維護(hù)到位。

為建立健全小型農(nóng)田水利工程市場化、專業(yè)化的運(yùn)行維修養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制，根據(jù)政策文件，在吸取其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全市推廣農(nóng)村灌溉(排澇)服務(wù)模式，明確鎮(zhèn)(街道)為責(zé)任主體，確定管理單位，由灌排服務(wù)公司或村集體負(fù)責(zé)所在區(qū)域的灌排泵站及其配套設(shè)施的管理維護(hù)。積極培育扶持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，深入探索和實(shí)踐專業(yè)化、物業(yè)化、科學(xué)的管護(hù)模式，切實(shí)提高管護(hù)實(shí)效。農(nóng)村河道明確了管護(hù)主體，落實(shí)了管護(hù)單位，基本實(shí)現(xiàn)長效管護(hù)。

2.3 探索財(cái)政資金購買公共服務(wù)

進(jìn)一步改變公益性農(nóng)田水利工程“管養(yǎng)不分”的狀況，積極探索財(cái)政資金購買公共服務(wù)的做法，鼓勵企業(yè)、社會組織和個(gè)人競爭參與公益性農(nóng)田水利工程管護(hù)。對有條件的地區(qū)，有選擇地進(jìn)行打包管護(hù)招標(biāo)，推行財(cái)政購買服務(wù)，切實(shí)解決目前人員老化、積極性不高和遺留問題多等問題，提升灌排服務(wù)水平和質(zhì)量。組織部分河道管護(hù)購買公共服務(wù)，提高工程管護(hù)水平和資金使用效益，加強(qiáng)工程監(jiān)督管理和考核指導(dǎo)，逐步使工程管護(hù)走向市場和社會。

2.4 建立政府績效考核為基礎(chǔ)的獎懲辦法

以農(nóng)村河道管護(hù)、灌排服務(wù)模式創(chuàng)新為基礎(chǔ)，整合農(nóng)田水利工程管護(hù)資源和模式，建立與之相適應(yīng)的以政府績效考核為基本依據(jù)的農(nóng)田水利工程管護(hù)考核機(jī)制，明確考核機(jī)構(gòu)、考核形式、考核內(nèi)容，落實(shí)考核評級與獎懲辦法，兌現(xiàn)獎補(bǔ)資金。明確考核機(jī)構(gòu)。成立由市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭、市相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組建檢查考核工作組，具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)管護(hù)考核工作的開展，保證考核工作全面有序推進(jìn)。明確考核形式。實(shí)行“三級考核”模式，即：市對鎮(zhèn)、鎮(zhèn)對管護(hù)單位(村集體)、管護(hù)單位(村集體)對管護(hù)員。采取專業(yè)性日常巡查和集中抽查相結(jié)合的考核辦法，保證考核科學(xué)高效。明確考核內(nèi)容。1)組織管理方面，包括機(jī)構(gòu)建立、制度制定、宣傳考核等。2)資金管理方面，包括經(jīng)費(fèi)籌措情況、獎懲情況、專戶專賬規(guī)范使用情況等。3)工程運(yùn)行管理方面，包括工程完好、保潔、維護(hù)情況等。4)檔案管理方面，包括工程檔案、管護(hù)檔案、財(cái)務(wù)檔案、影像資料等。

2.5 建立工程建設(shè)管理制度

規(guī)范小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，明確工程項(xiàng)目建設(shè)程序，強(qiáng)化所有項(xiàng)目的合同管理和竣工驗(yàn)收等關(guān)鍵工作，確保工程的質(zhì)量、進(jìn)度、安全和投資效益。

建立健全小型水利工程建設(shè)管理制度。對財(cái)政投資20萬元及以上的農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格執(zhí)行基建建設(shè)程序，實(shí)行“項(xiàng)目法人制、公開招投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制、項(xiàng)目公示制、竣工驗(yàn)收制”等制度，做好工程的質(zhì)量、進(jìn)度和資金控制。對財(cái)政投資20萬元以下的農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目，制定完善相關(guān)制度，規(guī)范建設(shè)程序，加強(qiáng)質(zhì)量、進(jìn)度控制，提高資金使用效益。

完善相關(guān)配套制度。以小型農(nóng)田水利工程為主的小型水利工程為例，由于公開招投標(biāo)平臺不是很健全，缺乏必要的、操作性強(qiáng)的、明確的招投標(biāo)程序，因此需要與市公共資源交易中心聯(lián)系協(xié)商，明確相關(guān)的招投標(biāo)工作流程，為這些項(xiàng)目的招標(biāo)提供平臺，保證順利完成公開招標(biāo)。對于招標(biāo)中需要提供初步設(shè)計(jì)問題，需要區(qū)別對待，主要鑒于工程投資小、技術(shù)簡單，需形成相關(guān)制度，使大家能夠接受、又符合相關(guān)規(guī)定的設(shè)計(jì)報(bào)告或?qū)嵤┓桨?，用于招?biāo)。