國(guó)家政治安全視角下境外非政府組織的管理路徑

張青磊

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州310053）

所謂“國(guó)家政治安全”，主要是指國(guó)家主權(quán)、政權(quán)、政治制度以及意識(shí)形態(tài)等方面免受各種侵襲、干擾、威脅、顛覆和破壞的狀態(tài)。其中，主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整是國(guó)家政治安全的基礎(chǔ)，政權(quán)安全和制度安全是國(guó)家政治安全的核心，意識(shí)形態(tài)安全是國(guó)家政治安全的重要組成部分。2014年，習(xí)近平總書(shū)記提出以政治安全為根本的總體國(guó)家安全觀，明確了國(guó)家政治安全在國(guó)家安全體系中的至高層次和根本地位。非政府組織是依法成立的獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外且不以營(yíng)利為目的的社會(huì)團(tuán)體和組織，最初產(chǎn)生于西方國(guó)家，合法性、非營(yíng)利性、非政府性、組織性等是其主要特征。境外非政府組織主要是指在中國(guó)境外合法成立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、智庫(kù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利、非政府的社會(huì)組織，具有非政府組織所具備的一般特征，也有國(guó)際性的特點(diǎn)。全球化時(shí)代，非政府組織已經(jīng)成為國(guó)際舞臺(tái)上比較有影響力和執(zhí)行力的重要行為體，越來(lái)越多的境外非政府組織選擇來(lái)開(kāi)放的中國(guó)開(kāi)展活動(dòng)，并經(jīng)歷了本土化和合法化的發(fā)展進(jìn)程。境外非政府組織在華活動(dòng)不僅對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等產(chǎn)生重要影響，也對(duì)我國(guó)政治安全帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。開(kāi)放的中國(guó)在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中，應(yīng)妥善應(yīng)對(duì)境外非政府組織在華活動(dòng)對(duì)我國(guó)政治安全造成的壓力和挑戰(zhàn)。這也是把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)必須面對(duì)的重要課題。本文主要從維護(hù)國(guó)家政治安全角度，分析境外非政府組織來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的原因、影響及對(duì)策。

一、境外非政府組織來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的政治動(dòng)因

新中國(guó)成立后，境外非政府組織在華活動(dòng)的發(fā)展進(jìn)程主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是觀望與撤離階段（1949年—1978年）；二是重新接觸與重返階段（1978年—1992年）；三是快速發(fā)展與本土化、規(guī)范化發(fā)展階段（1992年—2012年）；四是合法化與法治化發(fā)展階段（2012年—今）。中國(guó)實(shí)行對(duì)外開(kāi)放的政策、中國(guó)發(fā)展亟須外部的資金技術(shù)和人才、中國(guó)擁有廣闊的發(fā)展空間等是境外非政府組織在中國(guó)改革開(kāi)放后選擇來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的重要原因。但就政治層面而言，境外非政府組織選擇來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)還出于以下考慮因素：

（一）希圖架起中西方政治溝通橋梁是境外非政府組織來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的直接動(dòng)因

基于意識(shí)形態(tài)的尖銳對(duì)立和政治制度的不同，中國(guó)和西方資本主義國(guó)家在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)處于溝通不暢甚至是物理隔離狀態(tài)。誕生于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的非政府組織動(dòng)輒以“全人類(lèi)”為坐標(biāo)，認(rèn)為自己有責(zé)任架起中西方溝通的橋梁。這是境外非政府組織來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的直接政治動(dòng)因。中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放的偉大決策，為中國(guó)走向世界和世界了解中國(guó)敞開(kāi)了大門(mén)。全球化時(shí)代背景下，中國(guó)全方位、深層次、多領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放格局日益形成，使得中國(guó)更加重視國(guó)際動(dòng)態(tài)和國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的看法。在華境外非政府組組無(wú)疑是西方世界了解中國(guó)的一個(gè)窗口，開(kāi)放的中國(guó)政府允許境外非政府組織參與的領(lǐng)域范圍也比較寬泛。在此背景下，境外非政府組織依靠雄厚的財(cái)力人力資源、先進(jìn)的管理理念、科學(xué)的運(yùn)營(yíng)模式、高層次的專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)、較強(qiáng)的國(guó)際活動(dòng)能力，抓住中國(guó)改革開(kāi)放的時(shí)機(jī)，紛紛來(lái)到中國(guó)。境外非政府組織本著一貫的主張和自信，認(rèn)為能夠影響政府部門(mén)的相關(guān)政策議程和決策過(guò)程，[1]希圖通過(guò)項(xiàng)目合作在分裂這個(gè)世界的意識(shí)形態(tài)的鴻溝之上架起中西方政治溝通的橋梁。

（二）意圖傳播和踐行西方政治理念是境外非政府組織來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的主要?jiǎng)右?/h3>

意圖傳播和踐行西方政治理念是部分境外非政府組織來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的主要政治動(dòng)因。由于境外非政府組織背景形形色色，有著自己特定的宗旨和組織結(jié)構(gòu)，所以不排除有的境外非政府組織來(lái)華活動(dòng)有特殊的目的和動(dòng)機(jī)。一份有影響的中美外交研究指出，“在很多美國(guó)人眼里中國(guó)不僅是一個(gè)廣闊的市場(chǎng)，也是一個(gè)美國(guó)人二十世紀(jì)各種進(jìn)步主義改革的大實(shí)驗(yàn)室”。[2]來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的境外非政府組織，有的是為公益和慈善而來(lái)，有的則是將中國(guó)視為落實(shí)西方政治理念的試驗(yàn)地，為傳播和踐行西方政治理念而來(lái)。它們“利用自身的非政府優(yōu)勢(shì)，通過(guò)選舉觀摩等活動(dòng)，對(duì)華輸出西方人權(quán)理念；通過(guò)為‘文教經(jīng)援’提供資金支持，對(duì)華推廣美式民主和文化”。[3]

（三）企圖改造中國(guó)是境外非政府組織來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)因

受宗教文化影響，源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的境外非政府組織有種與生俱來(lái)的優(yōu)越感。它們自視為“上帝的選民”“西方文明的先鋒”，以“教化”天下和改造其他國(guó)家為己任，企圖改造中國(guó)是其來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)的內(nèi)在政治動(dòng)因?！案髅褡灏l(fā)展有普遍的規(guī)律，只有發(fā)展階段不同，發(fā)展的方式也可能各有特色，但最終必然殊途同歸，基本價(jià)值觀念也應(yīng)該是一致的。”這是部分境外非政府組織的主導(dǎo)思想，具有明顯的西方中心論色彩，也是部分境外非政府組織來(lái)華企圖改造中國(guó)的思想根源。為什么選擇改造中國(guó)？首先，中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，面積大，人口多；其次，中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，與發(fā)達(dá)國(guó)家存在一定發(fā)展差距；第三，中國(guó)是世界上唯一一個(gè)擁有五千年不間斷文明史的古國(guó)，極具神秘性和吸引力；第四，中國(guó)正處于全面的深刻變革之中，同時(shí)向西方開(kāi)放，不斷吸收新事物。境外非政府組織來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)是與中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程合拍的，處于全面變革中的中國(guó)為境外非政府組織在華活動(dòng)創(chuàng)造了有利條件。部分境外非政府組織則以居高臨下的姿態(tài)認(rèn)為自己可以給中國(guó)帶去新希望，可以通過(guò)一些理念的傳播和項(xiàng)目的實(shí)施在中國(guó)掀起“一場(chǎng)社會(huì)革命”，進(jìn)而改造中國(guó)。[4]

二、境外非政府組織在華活動(dòng)對(duì)我國(guó)政治安全的影響

政治安全是國(guó)家安全的根本，是國(guó)家富強(qiáng)的壓艙石。正是有國(guó)家政治安全的堅(jiān)強(qiáng)保障，我國(guó)社會(huì)才能保持穩(wěn)定有序，經(jīng)濟(jì)才能保持持續(xù)增長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)展才能欣欣向榮。伴隨全球化、網(wǎng)絡(luò)化的迅速發(fā)展和我國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度的加深，影響我國(guó)政治安全的因素也更趨復(fù)雜和多元。其中，境外非政府組織在華開(kāi)展非法活動(dòng)就是影響我國(guó)政治安全的一個(gè)重要因素。有研究認(rèn)為，目前在我國(guó)活動(dòng)的數(shù)千家境外非政府組織中，有政治滲透背景的有數(shù)百家，少數(shù)境外非政府組織在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行合法活動(dòng)的同時(shí)，不同程度上也存在進(jìn)行非法活動(dòng)的情況。[5]其行為模式表現(xiàn)為，“西方躲在幕后，借助基金會(huì)、非政府組織以及互聯(lián)網(wǎng)等新媒體，通過(guò)無(wú)形之手資助、拉攏和培養(yǎng)親西方的反政府人士，對(duì)目標(biāo)國(guó)進(jìn)行長(zhǎng)期政治滲透，待機(jī)會(huì)來(lái)臨，直接幫助策劃、起事”。[6]新時(shí)期，境外非政府組織在華活動(dòng)對(duì)我國(guó)政治安全造成的挑戰(zhàn)不容忽視。

（一）搜集中國(guó)情報(bào)信息，影響國(guó)家政治安全和國(guó)家總體安全

情報(bào)是經(jīng)過(guò)評(píng)估的信息，是政府決策的重要依據(jù)，對(duì)維護(hù)國(guó)家政治安全乃至國(guó)家總體安全都具有不可替代的作用。許多境外非政府組織迫于資金依賴，自覺(jué)不自覺(jué)地成為了某些發(fā)達(dá)國(guó)家政府的“代理人”和政治權(quán)力工具。[7]它們利用在華開(kāi)展項(xiàng)目合作的機(jī)會(huì)或者以公開(kāi)身份為掩護(hù)秘密潛入中國(guó)，通過(guò)各種公開(kāi)和秘密的方式，廣泛搜集涉及我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、科技等領(lǐng)域的情報(bào)信息，為其母國(guó)政府制定針對(duì)中國(guó)的政策提供依據(jù)，嚴(yán)重影響我國(guó)政治安全和國(guó)家總體安全。2016年“彼得案”、2018年“康明凱事件”就是典型的境外非政府組織在華活動(dòng)危害我國(guó)政治安全和國(guó)家安全的案件。眾所周知的美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)、德國(guó)弗里德里希-瑙曼基金會(huì)、“自由亞洲電臺(tái)”等都是擁有政府背景的國(guó)際非政府組織。美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)與美國(guó)國(guó)務(wù)院、中央情報(bào)局、國(guó)際開(kāi)發(fā)署聯(lián)系密切，經(jīng)常承接美國(guó)中央情報(bào)局項(xiàng)目，項(xiàng)目的完成主要依靠其附屬組織——“美國(guó)國(guó)際勞工團(tuán)結(jié)中心”“全國(guó)國(guó)際事務(wù)民主學(xué)會(huì)”“國(guó)際共和研究所”“國(guó)際私營(yíng)企業(yè)中心”及由它提供資金支持的諸多非政府組織，對(duì)中國(guó)情報(bào)的搜集則主要由“美國(guó)國(guó)際勞工團(tuán)結(jié)中心”“全國(guó)國(guó)際事務(wù)民主學(xué)會(huì)”“國(guó)際共和研究所”及其資助的在中國(guó)活動(dòng)的“亞洲基金會(huì)”“美慈集團(tuán)”“香港樂(lè)施會(huì)”“香港人權(quán)監(jiān)察”“無(wú)國(guó)界記者”等非政府組織來(lái)完成。“自由亞洲電臺(tái)”在我國(guó)西北、西南地區(qū)比較活躍。其號(hào)稱“非營(yíng)利性公司”，實(shí)際上卻有美國(guó)中央情報(bào)局的背景。為了刺探中國(guó)情報(bào)，“自由亞洲電臺(tái)”無(wú)所不用其極，不僅招錄有在華工作經(jīng)歷或背景的華人并利用其搜集中國(guó)情報(bào)，而且冒充中國(guó)官方領(lǐng)導(dǎo)以電話的形式打探我國(guó)內(nèi)部敏感信息，然后予以改編，散布杜撰的虛假信息，混淆視聽(tīng)，在一定程度上造成了我國(guó)維護(hù)國(guó)家政治安全和國(guó)家安全的被動(dòng)。

（二）支持分裂勢(shì)力，干涉中國(guó)內(nèi)政，損害國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整

主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整是國(guó)家生存和發(fā)展前提與基礎(chǔ)，是確保國(guó)家政治安全的根基。許多有政府背景或有政治色彩的在華境外非政府組織采取多種方式對(duì)“藏獨(dú)”“疆獨(dú)”“港獨(dú)”“蒙獨(dú)”等分裂勢(shì)力提供支持，干涉中國(guó)內(nèi)政，損害中國(guó)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整。如美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)、人權(quán)觀察、大赦國(guó)際、自由之家等在華境外非政府組織經(jīng)常插手中國(guó)民族事務(wù)，編造民族壓迫的“悲情故事”，詆毀我國(guó)的民族政策，將中國(guó)西藏、新疆等地區(qū)的暴亂和暴恐活動(dòng)美化為正義的反抗，將中國(guó)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的活動(dòng)說(shuō)成是對(duì)持不同政見(jiàn)者的鎮(zhèn)壓，甚至采納境外流浪民族分裂分子提供的虛假信息進(jìn)行詆毀宣傳，積極推動(dòng)中國(guó)西藏問(wèn)題、新疆問(wèn)題國(guó)際化；其次是污名化新疆地區(qū)政府采取的反恐、去極端化措施，污蔑新疆的教培工作是“民族壓迫”、職業(yè)技能教育培訓(xùn)是“非法拘禁”、職業(yè)技能教育培訓(xùn)中心是“集中營(yíng)”；再次是支持分裂勢(shì)力頭目，如“藏獨(dú)”精神領(lǐng)袖達(dá)賴?yán)锖汀敖?dú)”頭目熱比婭等，協(xié)助其在中國(guó)境內(nèi)發(fā)展組織，開(kāi)展分裂活動(dòng)。據(jù)2016年5月18日的日本《朝日新聞》披露，美國(guó)“國(guó)家民主基金會(huì)”迄今向至少103個(gè)反華團(tuán)體提供了約9652萬(wàn)美元的資金援助，其中包括“藏青會(huì)”“世維會(huì)”等被中方明確定性為恐怖組織的團(tuán)體。[8]美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)及其附屬組織、“傳統(tǒng)基金會(huì)”“索羅斯基金會(huì)”等境外非政府組織不斷插手香港事務(wù)，不僅支持“香港民間人權(quán)陣線”“香港人權(quán)監(jiān)察”等非政府組織于2003年開(kāi)展“七一大游行”和反對(duì)23條運(yùn)動(dòng)，而且還是香港2014年“占中”和2019年“修例風(fēng)波”引發(fā)持續(xù)暴亂的幕后黑手和支持者?！懊瑟?dú)”勢(shì)力也與境外非政府組織聯(lián)系密切，以“人權(quán)觀察”為代表的一批境外非政府組織為“蒙獨(dú)”分裂活動(dòng)提供了大量支持。

（三）培植親西方代理人，策動(dòng)“顏色革命”，危害國(guó)家政權(quán)安全和制度安全

維護(hù)國(guó)家政治安全的核心是維護(hù)國(guó)家政權(quán)安全和政治制度安全。美國(guó)國(guó)防部公布的《2018年美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告摘要》明確指出，美國(guó)繁榮與安全面臨的核心挑戰(zhàn)是修正主義強(qiáng)國(guó)中國(guó)和俄羅斯的重新崛起以及他們希望塑造的一個(gè)符合其專(zhuān)制模式的世界?？梢?jiàn)，以美國(guó)為首的西方國(guó)家始終沒(méi)有放棄對(duì)中國(guó)的“西化”和“和平演變”。境外非政府組織是西方國(guó)家體現(xiàn)自己國(guó)家意志的柔軟觸角，“美國(guó)政府把非政府組織作為‘政府的一個(gè)部門(mén)’，認(rèn)為可以由非政府組織‘兵不血刃地完成’‘用槍完不成的任務(wù)’。法國(guó)前外長(zhǎng)韋德里納認(rèn)為，在西方國(guó)家推進(jìn)世界民主化的進(jìn)程中，非政府組織是政府必不可少的伙伴”。[9]一些有西方國(guó)家政府背景的在華境外非政府組織借助其“第三部門(mén)”的“中立”優(yōu)勢(shì)，積極培植親西方代理人，對(duì)“民運(yùn)”“法輪功”“港獨(dú)”等妄圖推翻中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和顛覆社會(huì)主義制度的組織、勢(shì)力、個(gè)人極力扶植和庇護(hù)，甚至在中國(guó)策劃發(fā)動(dòng)“顏色革命”，嚴(yán)重危害我國(guó)政權(quán)安全和制度安全。2014年在中國(guó)香港發(fā)生的“占中”事件被西方媒體稱為港版“顏色革命”，中聯(lián)辦認(rèn)為“占中是挑戰(zhàn)中央權(quán)力的嚴(yán)重政治事件”。2019年香港“修例風(fēng)波”引發(fā)的持續(xù)暴亂被英國(guó)前國(guó)會(huì)議員喬治·加洛韋視為“有外部勢(shì)力參與的另一場(chǎng)‘顏色革命’”。亂港分子舉著英國(guó)國(guó)旗、美國(guó)國(guó)旗、港獨(dú)旗游行示威，與警察對(duì)抗并暴力襲警，傷害無(wú)辜市民，在一些活動(dòng)場(chǎng)所還有外籍人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。他們不僅打砸香港立法會(huì)，要求林鄭月娥下臺(tái)，企圖顛覆香港政權(quán)，而且有組織、有預(yù)謀地圍攻中聯(lián)辦，污損國(guó)徽，侮辱國(guó)旗，嚴(yán)重挑戰(zhàn)中央權(quán)威，損害“一國(guó)兩制”制度。法國(guó)情報(bào)研究中心主任埃里克·德內(nèi)瑟指出：美國(guó)國(guó)務(wù)院以及一些打著“人權(quán)”旗號(hào)的基金會(huì)和非政府組織，在與華盛頓為敵的國(guó)家中制造不穩(wěn)定，包括CNN在內(nèi)的媒體和互聯(lián)網(wǎng)及“推特”“臉譜”等社交網(wǎng)站充當(dāng)了“歪曲信息的急先鋒”。[10]香港禍亂的幕后最大支持者就是美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)及其附屬組織，還有香港“思匯政策研究所”“香港人權(quán)監(jiān)察”“索羅斯基金會(huì)”“美國(guó)保衛(wèi)民主基金會(huì)”等。它們向香港反對(duì)派、“港獨(dú)”組織等提供大量資金，還物色培養(yǎng)代理人，利用網(wǎng)上和網(wǎng)下兩種方式開(kāi)展人員培訓(xùn)，策劃活動(dòng)方案；李卓人、黎智英、李柱銘、戴耀廷、黃子鋒、黃臺(tái)仰、梁天琦、羅冠聰之流都是境外非政府組組織在華培植的親西方代理人。另?yè)?jù)索羅斯基金旗下“開(kāi)放社會(huì)基金”2016年的一份泄露文件顯示，“開(kāi)放社會(huì)基金”將新一輪“顏色革命”的目標(biāo)指向中國(guó)，還專(zhuān)門(mén)制定了“中國(guó)計(jì)劃”?！爸袊?guó)計(jì)劃”的負(fù)責(zé)人托馬斯·克洛格曾擔(dān)任耶魯大學(xué)中國(guó)法律中心研究員，且不時(shí)到中國(guó)內(nèi)地高校作講座。要嚴(yán)防我國(guó)出現(xiàn)境外非政府組織代理人、代理組織的情況，防止形成“顏色革命”的行動(dòng)力量，提前預(yù)警其對(duì)我國(guó)政權(quán)安全和制度安全構(gòu)成的挑戰(zhàn)。

（四）進(jìn)行文化滲透，傳播西方政治理念，挑戰(zhàn)主流意識(shí)形態(tài)

意識(shí)形態(tài)安全事關(guān)國(guó)家政治安全。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“意識(shí)形態(tài)關(guān)乎旗幟、關(guān)乎道路、關(guān)乎國(guó)家政治安全?！盵11]一些在華境外非政府組織以“慈善”“公益”“法律咨詢”“文化交流”等為名，行傳播西方政治理念之實(shí)，對(duì)我國(guó)進(jìn)行文化滲透，嚴(yán)重威脅我國(guó)意識(shí)形態(tài)安全?！熬惩夥钦M織是西方文化滲透依托的組織機(jī)構(gòu)?！盵12]首先，部分在華境外非政府組織，如美國(guó)亞洲協(xié)會(huì)、國(guó)際行動(dòng)援助、中國(guó)之友基金會(huì)、英國(guó)救助兒童會(huì)等以慈善、公益名義，在我國(guó)“老少邊島”等閉塞、貧窮、發(fā)展滯后的地區(qū)開(kāi)展扶貧、支教、醫(yī)療等活動(dòng)，用小恩小惠拉攏、蒙蔽群眾，趁機(jī)向當(dāng)?shù)厝罕娦麄骱凸噍斘鞣絻r(jià)值觀和信仰，進(jìn)行文化滲透。其中，有一部分宗教類(lèi)境外非政府組織，如世界宣明會(huì)、救世軍等在華開(kāi)展慈善和公益活動(dòng)的同時(shí)，積極開(kāi)展傳教活動(dòng)，進(jìn)行宗教滲透和非法宗教活動(dòng)。宗教已成為西方國(guó)家對(duì)我國(guó)進(jìn)行文化滲透、傳播西方政治理念的重要工具，“西方基督教組織的全球救援和發(fā)展工作成為以美國(guó)為首的西方國(guó)家推進(jìn)民主輸出的重要組成部分”。[13]其次，部分境外非政府組織以“法律咨詢”的名義積極接近我國(guó)婦女、兒童、傷殘人士、失業(yè)人員、失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體，打著維護(hù)其合法權(quán)益的旗幟，傳播西方“自由”“人權(quán)”理念，意圖在中國(guó)社會(huì)底層植入西方信仰體系；同時(shí)積極支持“死磕律師”等“異見(jiàn)人士”，協(xié)助建立“維權(quán)”組織，并組織“死磕律師”出境培訓(xùn)，利用其在國(guó)內(nèi)的名氣和在訪民、律師界的影響力向外界傳播所謂的“普世價(jià)值”和“西方民主人權(quán)”理念。“彼得案”涉及的“JDI”非政府組織曾對(duì)北京鋒銳律師事務(wù)所給予支持和資助，深圳佳士公司工人“維權(quán)”事件背后的推波助瀾者是一個(gè)未在國(guó)內(nèi)注冊(cè)的非政府組織——“打工者中心”，其全部開(kāi)支是由西方非政府組織支持的境外組織——“勞動(dòng)力”資助。最后，一些境外非政府組織將文化交流視為對(duì)華進(jìn)行文化滲透、傳播西方政治理念的重要方式。馬克思曾指出：“如果從觀念上來(lái)考察，那么一定的意識(shí)形式的解體足以使整個(gè)時(shí)代覆滅。”[14]部分在華境外非政府組試圖從思想文化領(lǐng)域入手，通過(guò)文化交流形式輸出人權(quán)、民主、自由等西方政治理念和價(jià)值觀，進(jìn)而瓦解我國(guó)主流意識(shí)形態(tài)。洛克菲勒基金會(huì)曾設(shè)想通過(guò)教育改造中國(guó)，福特基金會(huì)在華最早合作項(xiàng)目是向中國(guó)學(xué)者提供出國(guó)進(jìn)修獎(jiǎng)學(xué)金，由美國(guó)非政府組織“國(guó)際教育協(xié)會(huì)”負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理的“富布萊特項(xiàng)目”在華覆蓋41家院校和科研單位，亞洲基金會(huì)贈(zèng)書(shū)項(xiàng)目自1980年到2018年已向中國(guó)700多家高等教育院校捐贈(zèng)了近400萬(wàn)冊(cè)英文書(shū)籍，2007年以來(lái)高等院校逐漸成為美國(guó)非政府組織在港合作的目標(biāo)。[15]

三、防治境外非政府組織影響我國(guó)政治安全的主要路徑

境外非政府組織在華活動(dòng)有積極的一面，也有消極的一面。開(kāi)放的中國(guó)對(duì)在華境外非政府組織既不能拒之門(mén)外，也不能放任不管。中國(guó)政府“歡迎境外非政府組織來(lái)華開(kāi)展友好交流合作，并努力創(chuàng)造良好法治環(huán)境，為其在華活動(dòng)提供便利，保障其合法權(quán)益”。①《習(xí)近平致2016年二十國(guó)集團(tuán)民間社會(huì)會(huì)議賀信（全文）》，載http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0705/c64094-28526797.html，2019年12月16日訪問(wèn)。但是，針對(duì)一些境外非政府組織在華開(kāi)展影響我國(guó)政治安全的不恰當(dāng)活動(dòng)，要嚴(yán)格依法規(guī)范其行為，并對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)正處理。世界上任何一個(gè)正常國(guó)家都不會(huì)允許境外非政府組織在其境內(nèi)開(kāi)展危害國(guó)家政治安全和國(guó)家安全的活動(dòng)。例如，出于維護(hù)國(guó)家安全的考慮，美國(guó)形成了管控非政府組織的諸多機(jī)制，包括嚴(yán)密龐雜的法律體系、責(zé)任主體部門(mén)協(xié)同機(jī)制、公眾參與機(jī)制等；俄羅斯完善了對(duì)與國(guó)外有關(guān)聯(lián)的非政府組織的管控，包括修訂和出臺(tái)一系列法律法規(guī)、確定“外國(guó)代理人”名單和認(rèn)定“不受歡迎的組織”制度等；印度以《外國(guó)捐贈(zèng)管理法》為核心，建立起以中央政府為管理主體、基于行政許可、以資金信息為抓手的涉外非政府組織監(jiān)管體系；越南不僅有專(zhuān)門(mén)的《外國(guó)非政府組織經(jīng)營(yíng)法規(guī)》，還成立了專(zhuān)門(mén)的外國(guó)非政府組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)——“非政府組織事務(wù)委員會(huì)”等。這對(duì)新時(shí)期應(yīng)對(duì)境外非政府組織在華活動(dòng)對(duì)我國(guó)政治安全造成的影響有重要啟迪。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下形成的“一個(gè)有根又有魂的新型的政治型治國(guó)模式”，[16]能夠有效應(yīng)對(duì)在華境外非政府組織對(duì)我國(guó)政治安全帶來(lái)的影響。

（一）完善在華境外非政府組織管理法律法規(guī)

法治是防治境外非政府組織在華活動(dòng)影響我國(guó)政治安全的依據(jù)和基石，是應(yīng)對(duì)境外非政府組織在華活動(dòng)影響我國(guó)政治安全的首要舉措。馬克思指出，“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范……。法典就是人民自由的圣經(jīng)”。[17]《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》（以下簡(jiǎn)稱《管理法》）是我國(guó)第一部針對(duì)境外非政府組織在華活動(dòng)進(jìn)行有效管理的專(zhuān)門(mén)法律，明文規(guī)定境外非政府組織在華不得從事危害國(guó)家政治安全的活動(dòng)。公安部先后發(fā)布的《境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)登記和臨時(shí)活動(dòng)備案辦事指南》和《境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)活動(dòng)領(lǐng)域和項(xiàng)目目錄、業(yè)務(wù)主管單位名錄（2017年）》明確了境外非政府組織在華活動(dòng)的登記備案管理方法和在華活動(dòng)的領(lǐng)域、項(xiàng)目目錄和業(yè)務(wù)主管單位，與《管理法》共同構(gòu)成規(guī)范和治理境外法非政府組織在華活動(dòng)的法律依據(jù)。

但是，《管理法》只是加強(qiáng)境外非政府組織在華活動(dòng)法治化和專(zhuān)門(mén)化管理的第一步，還有進(jìn)一步完善的空間。一是該法部分條款規(guī)定不夠細(xì)化。例如，關(guān)于境外非政府組織“合法成立”（第10條）、“資金合法”（第21條）的規(guī)定并不能有效約束有政治色彩的境外非政府組織來(lái)華活動(dòng)，因?yàn)樵诰惩夂戏ǔ闪ⅰ①Y金來(lái)源渠道合法的非政府組織很多，有些會(huì)帶著“有色眼鏡”審視中國(guó)。建議增加條款：凡是有支持分裂中國(guó)言行、支持顛覆中國(guó)國(guó)家政權(quán)和反對(duì)社會(huì)主義制度言行情況的境外非政府組織，即使其在境外是合法成立、有合法資金來(lái)源，依然禁止其在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)或者開(kāi)展臨時(shí)活動(dòng)，可在“不受歡迎名單”條款規(guī)定基礎(chǔ)上設(shè)立“負(fù)面清單”制度完善管理。二是該法對(duì)在港澳等具有高度自治權(quán)地區(qū)活動(dòng)的境外非政府組織沒(méi)有約束力。香港、澳門(mén)是中國(guó)實(shí)施“一國(guó)兩制”的地區(qū)，有自己相對(duì)獨(dú)立的境外非政府組織登記管理制度，但“一國(guó)兩制”中“一國(guó)”是根本，確保國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益是前提。香港在歷史上是世界各國(guó)情報(bào)集散地。香港回歸中國(guó)后，西方國(guó)家則將香港視為“西化中國(guó)”的前沿陣地。香港境外非政府組織數(shù)量多、背景復(fù)雜，有各類(lèi)非政府組織3萬(wàn)余個(gè)，其中不乏有西方政府背景和政治色彩的境外非政府組織。建議在確?！耙粐?guó)兩制”不動(dòng)搖、不走樣的前提下，制定具有全國(guó)約束力的外國(guó)非政府組織管理法，實(shí)現(xiàn)中央主權(quán)和治權(quán)內(nèi)的統(tǒng)一管理，同時(shí)建立管理境外非政府組織的全國(guó)性專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。

（二）把好境外非政府組織來(lái)華活動(dòng)的“合法性準(zhǔn)入”關(guān)

把好境外非政府組織來(lái)華活動(dòng)的“合法性準(zhǔn)入”關(guān)是防治境外非政府組織在華活動(dòng)影響我國(guó)政治安全的關(guān)鍵?！豆芾矸ā访鞔_規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位是境外非政府組織在華活動(dòng)的業(yè)務(wù)主管單位，也是境外非政府組織來(lái)華發(fā)展必須經(jīng)過(guò)的第一關(guān)。截至2018年底，境外非政府組織在華活動(dòng)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)有部級(jí)業(yè)務(wù)主管單位92個(gè)，省級(jí)業(yè)務(wù)主管單位349個(gè)。各部門(mén)一定要嚴(yán)格依法做好審批工作，把好境外非政府組織“合法性準(zhǔn)入”的第一關(guān)。

公安機(jī)關(guān)是境外非政府組織在華開(kāi)展活動(dòng)的登記管理機(jī)關(guān)，也是我國(guó)的政法機(jī)關(guān)，負(fù)有預(yù)防和打擊違法犯罪、捍衛(wèi)法律權(quán)威、維護(hù)國(guó)家政治安全的重任。公安機(jī)關(guān)在為境外非政府組織提供登記管理便利服務(wù)的同時(shí)，要積極與業(yè)務(wù)主管部門(mén)配合，把好境外非政府組織的“合法性準(zhǔn)入”關(guān)。公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法審核境外非政府組織提交的登記備案材料，做好在華登記備案境外非政府組織的背景審查工作，有西方國(guó)家政府背景或政治目的的，堅(jiān)決不予辦理登記備案。另外，公安機(jī)關(guān)要依法嚴(yán)厲打擊未在中國(guó)登記備案卻在中國(guó)開(kāi)展活動(dòng)的境外非政府組織。據(jù)公安部境外非政府組織網(wǎng)上事務(wù)平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月初，在華登記注冊(cè)的境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)共519個(gè)，臨時(shí)活動(dòng)備案共2385個(gè)，①數(shù)據(jù)來(lái)源：境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)，載http://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，2019年12月10日訪問(wèn)。但這與在華境外非政府組織實(shí)際數(shù)量相差甚遠(yuǎn)。有學(xué)者研究指出，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在我國(guó)境內(nèi)長(zhǎng)期活動(dòng)的境外非政府組織1000個(gè)左右，加上開(kāi)展短期合作項(xiàng)目的組織數(shù)量，總數(shù)可能已達(dá)7000個(gè)左右”。[18]這說(shuō)明有許多境外非政府組織在中國(guó)處于非法狀態(tài)，公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)密查證。若發(fā)現(xiàn)未登記備案卻在華開(kāi)展危害國(guó)家政治安全活動(dòng)的境外非政府組織，必須態(tài)度堅(jiān)決，依法開(kāi)展偵查，嚴(yán)正處置。其他未登記備案在華活動(dòng)的境外非政府組織也要查證落實(shí)，及時(shí)處理，并向社會(huì)公開(kāi)公布相關(guān)信息。

（三）做好在華境外非政府組織“資金”管控

做好在華境外非政府組織“資金”管控是防治境外非政府組織在華活動(dòng)影響我國(guó)政治安全的重要抓手。資金是境外非政府組織運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是境外非政府組織在華活動(dòng)的關(guān)鍵要素。做好境外非政府組織的“資金管控”工作，就抓住了境外非政府組織的命脈。這是相關(guān)部門(mén)防范在華境外非政府組織開(kāi)展影響政治安全活動(dòng)的核心環(huán)節(jié)。境外非政府組的資金來(lái)源具有多元性和復(fù)雜性特點(diǎn)，有些境外非政府組織的資金是通過(guò)非法渠道所得；有些境外非政府組織可能為了獲取活動(dòng)資金而屈服于一些違背原則的協(xié)定，甚至成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家特殊利益的隱性“前線組織”；[19]有些境外非政府組織活動(dòng)的目的受制于資金提供者的利益訴求，導(dǎo)致其行為往往背離了“非政治性”的目的和使命。[20]所以，要通過(guò)各種渠道和方法掌握在華境外非政府組織資金的來(lái)龍去脈，包括資金來(lái)源和使用情況報(bào)告、財(cái)務(wù)審計(jì)與公開(kāi)、稅務(wù)監(jiān)管等。通過(guò)“資金”管控，有效監(jiān)督在華境外非政府組織活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)資金違法違規(guī)情況，及時(shí)固定證據(jù)，依法處置，堅(jiān)決遏制境外非政府組織涉嫌危害我國(guó)政治安全行為的發(fā)生。

（四）健全在華境外非政府組織社會(huì)化監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制

健全在華境外非政府組織社會(huì)化監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制是防治境外非政府組織在華活動(dòng)影響我國(guó)政治安全的重要依托。托克維爾指出，“一個(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國(guó)生活的一切細(xì)節(jié)”。[21]防范境外非政府組織在華開(kāi)展影響我國(guó)政治安全的活動(dòng)，單靠政府部門(mén)是不夠的，必須依托社會(huì)力量，健全境外非政府組織監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多力量、立體化監(jiān)督。一方面，建立業(yè)務(wù)主管和登記管理部門(mén)主導(dǎo)的境外非政府組織管理工作協(xié)調(diào)小組機(jī)制；另一方面，積極動(dòng)員社會(huì)力量，發(fā)揮人民群眾特別是受益人民群眾的監(jiān)督作用，發(fā)揮本土非政府組織的監(jiān)督作用，調(diào)動(dòng)媒體的監(jiān)督作用。群眾的力量是無(wú)窮的，專(zhuān)門(mén)工作與群眾工作相結(jié)合歷來(lái)是我們黨和政府開(kāi)展工作的重要原則?！氨就罭GO可以通過(guò)承接政府轉(zhuǎn)移的部分境外NGO管理、服務(wù)職能，通過(guò)政府授權(quán)，使本土NGO能夠收集、整理、發(fā)布在華境外NGO的運(yùn)作信息。”[22]新聞媒體有“無(wú)冕之王”之稱，被西方國(guó)家視為與立法、行政、司法并立的“第四權(quán)力”部門(mén)，在監(jiān)督境外非政府組織在華活動(dòng)，講好中國(guó)故事、傳播好中國(guó)聲音方面具有不可替代的作用。將境外非政府組織管理工作協(xié)調(diào)小組與社會(huì)化監(jiān)督力量有機(jī)結(jié)合，可形成官方和非官方全覆蓋的多力量、立體化監(jiān)督模式，有效防范境外非政府組織在華開(kāi)展影響我國(guó)政治安全的活動(dòng)。

（五）建立在華境外非政府組織信息數(shù)據(jù)庫(kù)和大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)

建立在華境外非政府組織信息數(shù)據(jù)庫(kù)和大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)是防治境外非政府組織在華活動(dòng)影響我國(guó)政治安全的重要支撐。當(dāng)前，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展迅速，在預(yù)測(cè)預(yù)警和治理境外非政府組織在華活動(dòng)方面具有重要作用。技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理變革，數(shù)據(jù)信息是關(guān)鍵要素。一方面，在“雙重管理”體制的指導(dǎo)下，在華境外非政府組織登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位要溝通協(xié)作，建立完善在華境外非政府組織信息數(shù)據(jù)庫(kù)。信息數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)該包含每一個(gè)在華境外非政府組織的完整信息，包括在華境外非政府組織名稱、注冊(cè)地、性質(zhì)、成立背景、活動(dòng)宗旨、組織架構(gòu)、組織規(guī)模、運(yùn)行模式、規(guī)章制度、資金狀況、業(yè)務(wù)范圍、活動(dòng)地域、稅務(wù)登記情況、住所、首席代表、業(yè)務(wù)主管單位、活動(dòng)項(xiàng)目、活動(dòng)方式、活動(dòng)成效、與境內(nèi)非政府組織或政府合作的關(guān)系、在華有無(wú)開(kāi)展非法活動(dòng)記錄等等。同時(shí)要確保信息數(shù)據(jù)庫(kù)共建共享、及時(shí)更新。另一方面，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，構(gòu)建在華境外非政府組織大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，發(fā)揮信息數(shù)據(jù)在預(yù)警和治理在華境外非政府組織非法活動(dòng)中的實(shí)用價(jià)值。要完善平臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系、數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制、數(shù)據(jù)安全管控制度等，整合在華境外非政府組織的各類(lèi)信息以及行業(yè)熱點(diǎn)、輿論風(fēng)向等數(shù)據(jù)，進(jìn)行可視化、預(yù)測(cè)性分析，[23]及時(shí)掌控境外非政府組織涉華政治活動(dòng)動(dòng)態(tài)，預(yù)警活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，采取針對(duì)性舉措，精準(zhǔn)防治，確保我國(guó)政治安全。