貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)研究

何學(xué)紅 陳 恒 劉璐琦

(1. 懷化學(xué)院 審計(jì)處，湖南 懷化 418000； 2. 中信湘雅 財(cái)務(wù)處，湖南 長(zhǎng)沙 410000； 3. 湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205)

一、引言

貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保障地區(qū)民生和實(shí)現(xiàn)全面脫貧的成敗之舉，國(guó)家和政府有關(guān)部門十分重視貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，據(jù)中國(guó)農(nóng)村貧困檢測(cè)報(bào)告公布的數(shù)據(jù)，截至2016年貧困地區(qū)縣級(jí)扶貧資金就多達(dá)2958.6億。武陵山片區(qū)包括湖北、湖南、重慶、貴州四省交界處的71個(gè)縣市，涉及9個(gè)世居少數(shù)民族，片區(qū)內(nèi)主干道網(wǎng)絡(luò)尚未形成，物流成本高、水利薄弱、通訊及電力設(shè)施落后，居民年人均純收入低，貧困面廣，貧困程度深，是典型的扶貧攻堅(jiān)區(qū)。2011年，國(guó)家啟動(dòng)武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧試點(diǎn)工作，試圖以區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧發(fā)展，用扶貧發(fā)展促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，以期實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)快速實(shí)質(zhì)脫貧。經(jīng)過(guò)多年努力，武陵山片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善，鄉(xiāng)村硬化路及電力覆蓋率基本達(dá)到100%，飲水及住房安全基本得到保障，人均收入大大增加，貧困縣、貧困村相繼摘帽。為了維護(hù)脫貧攻堅(jiān)的成果，防止脫貧后返貧等情況發(fā)生，中央指示摘帽不摘政策，脫貧不脫扶持。基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，雖取得了重大進(jìn)展，但貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度、覆蓋范圍等仍需要加強(qiáng)，繼續(xù)加大其投入必不可少。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中存在著許多影響基礎(chǔ)設(shè)施效用的不和諧因素，比如專項(xiàng)資金被另作他用、大量閑置、重復(fù)建設(shè)、高估工程款、質(zhì)量低下等，工程及資金管理急需強(qiáng)化。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效審計(jì)是一種考核項(xiàng)目建設(shè)和資金使用效率的綜合性審計(jì)，具體涉及資金管理、項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施等多個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目的全面審計(jì)。李敏(2019)認(rèn)為隨著公共財(cái)政理念的建立，社會(huì)公眾對(duì)政府扶貧資金運(yùn)作情況的監(jiān)督需求推進(jìn)了審計(jì)部門開(kāi)展扶貧資金績(jī)效審計(jì)工作的進(jìn)度[1]。然而，在貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，一方面，資金使用缺乏有效監(jiān)督，挪用、濫用、暗箱操作等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，作為基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的有力監(jiān)督者，績(jī)效審計(jì)能規(guī)范資金的使用路徑、保障資金安全、提高資金的使用效率(孫雪東和袁建華，2016)[2]；另一方面，我國(guó)的工程項(xiàng)目審計(jì)具有明顯的事后審計(jì)特征，審計(jì)人員無(wú)法進(jìn)行事先預(yù)防，無(wú)法深入現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，反饋的信息嚴(yán)重滯后，給審計(jì)帶來(lái)了巨大風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)已成為大勢(shì)所趨(韓淼，2018；時(shí)現(xiàn)，2003)[3][4]。基于農(nóng)村公共投資領(lǐng)域所普遍存在的資金浪費(fèi)、效益差、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是改善農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)質(zhì)量和提高資金使用效率的必要途徑(何新榮，2011)[5]。

基于此，本文將以審計(jì)全覆蓋理念為契機(jī)，以武陵山貧困片區(qū)為對(duì)象，試圖對(duì)其基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目如何開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作提供參考建議。將首先探討在貧困地區(qū)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的必要性和可行性，其次剖析現(xiàn)階段全面開(kāi)展貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)審計(jì)所面臨的阻力，最后從建設(shè)綜合型績(jī)效審計(jì)團(tuán)組等多個(gè)維度提出優(yōu)化貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)績(jī)效審計(jì)的對(duì)策建議。本文的貢獻(xiàn)主要在于：第一，通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)全覆蓋的阻力分析，從多個(gè)角度提出優(yōu)化建議，豐富了績(jī)效審計(jì)相關(guān)文獻(xiàn)；第二，為相關(guān)政策制定者進(jìn)一步理解基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)重要性及審計(jì)人員進(jìn)一步開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作建言獻(xiàn)策。

二、W縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)情況

1.建設(shè)項(xiàng)目基本情況

隨著國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的提出，國(guó)家和政府每年投入巨額資金用于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件，W縣堅(jiān)決落實(shí)精準(zhǔn)脫貧基本方略，積極建設(shè)縣內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施。近年來(lái)，每年都有大批項(xiàng)目竣工、在建、申請(qǐng)立項(xiàng)，具體包括農(nóng)村危房改造、天然氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)、林間道建設(shè)、縣城供水?dāng)U容提質(zhì)工程、農(nóng)村光線寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村安全飲水工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)、農(nóng)村廣播建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧、水閥改造等。據(jù)住建局工作報(bào)告，該縣在2017年耗資13190.63萬(wàn)元實(shí)施易地扶貧搬遷項(xiàng)目32個(gè)，安全飲水工程32個(gè)，共有58項(xiàng)工程竣工驗(yàn)收項(xiàng)目，參與市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理29個(gè)，農(nóng)村危房改造實(shí)際實(shí)施3266戶。2018年，該縣危房改造任務(wù)1891戶，當(dāng)年已完成1485戶，7月，輸氣管工程二期正式開(kāi)工，預(yù)計(jì)建設(shè)管道41.4千米，站場(chǎng)1座，閥室2 座，縣城供水?dāng)U容提質(zhì)工程累計(jì)完成投資8000萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠投入建設(shè)資金超過(guò)3600萬(wàn)元。2019年，該縣計(jì)劃使用2098.32萬(wàn)元用于368個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投入13520.53萬(wàn)元用于90個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。目前，該縣硬化路覆蓋率基本達(dá)到100%，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)正在有序推進(jìn)?？傮w來(lái)看，該縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)種類繁多，地點(diǎn)分散，投入資金規(guī)模較大。

2.建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)情況

一方面，該縣建設(shè)項(xiàng)目的工程管理不規(guī)范，存在資金管理不合理、工程質(zhì)量低、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。2018年第四季度，上級(jí)審計(jì)部門對(duì)該縣5個(gè)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行延伸審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，該縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施不符合要求，另有部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，部分項(xiàng)目未按時(shí)完工，部分項(xiàng)目竣工手續(xù)欠。工程資金管理不到位，存在籌措不到位、延緩撥付、會(huì)計(jì)記錄不完善、拖欠工程款等問(wèn)題，以前年度發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題存在整改不到位的情況。

2017年，該縣審計(jì)局共完成3.99億元的政府投資審計(jì)項(xiàng)目，核減6214萬(wàn)元，核減率達(dá)15.54%。2019年上半年，完成了148個(gè)工程造價(jià)審計(jì)項(xiàng)目，共有17246.88萬(wàn)元送審，核減金額為2625.64萬(wàn)元，核減率達(dá)15.22%。對(duì)農(nóng)村危房改造項(xiàng)目進(jìn)行審查時(shí)發(fā)現(xiàn)，工程質(zhì)量參差不齊，部分工程尚未驗(yàn)收就出現(xiàn)墻皮脫落、地板鼓起、裂縫等現(xiàn)象。審查農(nóng)村自來(lái)水項(xiàng)目完成情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分水源選址不合民意、水池建設(shè)粗糙、部分輸水管露出地面、以次充好、建設(shè)敷衍等問(wèn)題突出。項(xiàng)目資金的分配也不夠科學(xué)合理，村鎮(zhèn)建設(shè)的專項(xiàng)資金基本實(shí)行平均分配，未能依據(jù)實(shí)際情況按需分配，導(dǎo)致有些村鎮(zhèn)撥付不足，有些村鎮(zhèn)撥付過(guò)多，資金效用有待提高。

另一方面，該縣工程項(xiàng)目的審計(jì)覆蓋率不高，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的占比較多。2017年共42個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，其中專項(xiàng)資金審計(jì)3個(gè)，工程審計(jì)4個(gè)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)18個(gè)。2018年共17個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，其中專項(xiàng)審計(jì)1個(gè)，為保障性安居工程，工程審計(jì)6個(gè)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)3個(gè)。2019年，該縣審計(jì)局計(jì)劃審計(jì)33個(gè)項(xiàng)目，其中涉及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)項(xiàng)目有16個(gè)，專項(xiàng)資金及政府投資審計(jì)項(xiàng)目各占3個(gè)。

3.縣審計(jì)局相關(guān)情況

首先，該縣審計(jì)局人員規(guī)模過(guò)少，與日益增長(zhǎng)的審計(jì)需要不相適應(yīng)。其設(shè)有辦公室、法制審理股、計(jì)劃執(zhí)行股、財(cái)政金融與外資社保審計(jì)股、農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境審計(jì)股等7個(gè)職能部門，但是工作人員只有51人，其中還包括13位退休人員，平均每個(gè)職能部門只有5位在職人員。而其在編人數(shù)更少，共22人，其中行政編制13人，事業(yè)編制9人。其次，審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，與多元化的審計(jì)業(yè)務(wù)不匹配。該縣審計(jì)局主要通過(guò)公務(wù)員考試招聘會(huì)計(jì)、審計(jì)專業(yè)人員，現(xiàn)在職人員中，計(jì)算機(jī)、工程等其他相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員只有少數(shù)幾位，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，而且人員結(jié)構(gòu)呈老化態(tài)勢(shì)，總體創(chuàng)新能力不強(qiáng)。另外，該縣審計(jì)局的業(yè)務(wù)資金不夠充裕，辦公設(shè)施配備不全，不能很好地利用現(xiàn)代化的智能設(shè)備提高工作效率和效果。2018年預(yù)算支出總額為412.94萬(wàn)元，2019年采購(gòu)預(yù)算為224.3萬(wàn)元，但是用于購(gòu)買電腦及辦公器材部分不足預(yù)算的四分之一。最后，該縣審計(jì)局職工專業(yè)技能培訓(xùn)方式不夠正規(guī)、高效。為加強(qiáng)員工技能培訓(xùn)，審計(jì)局一般是安排審計(jì)業(yè)務(wù)骨干人員對(duì)其進(jìn)行審計(jì)、會(huì)計(jì)、法律、計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)授課，邀請(qǐng)縣發(fā)改物價(jià)局、財(cái)政局、國(guó)稅局等相關(guān)業(yè)務(wù)單位開(kāi)展業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。

三、片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)全覆蓋的必要性和可行性

1.必要性

(1)績(jī)效審計(jì)可以提高資金的科學(xué)管理和使用效率

貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源分散、額度不一，且大多采取多頭管理方式，容易滋生多頭申報(bào)套取資金行為，導(dǎo)致實(shí)際用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金遠(yuǎn)少于申報(bào)數(shù)額(毛巧，2018)[6]。實(shí)際投入資金“注水”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量便難以保證，加強(qiáng)對(duì)資金全過(guò)程的監(jiān)管成為當(dāng)務(wù)之急。對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效審計(jì)是貫穿于全過(guò)程的審計(jì)模式，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)資金從申報(bào)、到位、使用等全方位的監(jiān)督，從源頭上遏制套取資金和濫用資金等不端行為，優(yōu)化資金管理，提高資金使用效率，確保資金落到實(shí)處，真正為片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)添磚加瓦。

(2)績(jī)效審計(jì)可以優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)構(gòu)，提高建設(shè)質(zhì)量

目前，片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)了低水平重復(fù)建設(shè)、效用低下等系列問(wèn)題，難以達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、改善人民生活條件等預(yù)期效果。僅針對(duì)項(xiàng)目合規(guī)性而不涉及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的審計(jì)模式是造成這些怪象的罪魁禍?zhǔn)字?。?duì)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效審計(jì)以項(xiàng)目的可行性分析為起點(diǎn)，審計(jì)內(nèi)容包括但不限于項(xiàng)目的規(guī)范性，還涉及到項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性、效益性等。在可研階段，實(shí)施績(jī)效審計(jì)通過(guò)制止重復(fù)建設(shè)且效益低下的項(xiàng)目通過(guò)審計(jì)，將資源分配至建設(shè)不足或者效用高的項(xiàng)目中。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，績(jī)效審計(jì)可以幫助審計(jì)人員對(duì)其資金的使用及項(xiàng)目的規(guī)范性等方面實(shí)施跟蹤審計(jì)，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過(guò)程合法高效，保證項(xiàng)目進(jìn)度，提高項(xiàng)目質(zhì)量，為達(dá)到預(yù)期效益提供有力保障。

2.可行性

(1)具備內(nèi)在動(dòng)力

一方面，在全面脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)推動(dòng)下，武陵山片區(qū)全面脫貧志在必行?；A(chǔ)設(shè)施作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其效用直接影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力，關(guān)系到片區(qū)是否可以按期實(shí)現(xiàn)全面脫貧，而績(jī)效審計(jì)是保障其質(zhì)量的有效途徑。另一方面，隨著國(guó)民素質(zhì)的整體提升，公眾了解政府資金去向的意愿越發(fā)強(qiáng)烈，迫切希望獲悉公共資金的使用詳情。因此，無(wú)論是提高基礎(chǔ)設(shè)施效用的需要，還是滿足社會(huì)公眾的需求，無(wú)不推動(dòng)著基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)工作。

(2)擁有外部條件

首先，我國(guó)雖還未形成統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)法規(guī)，但相關(guān)部門已在一些規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、影響廣泛的項(xiàng)目中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)；其次，現(xiàn)如今社會(huì)中介審計(jì)機(jī)構(gòu)繁多，規(guī)模龐大，可以有效滿足各項(xiàng)績(jī)效審計(jì)需要；最后，因貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目多為專項(xiàng)資金，因此可以考慮將部分審計(jì)費(fèi)用納入項(xiàng)目預(yù)算范圍，以期為績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展提供充足的資金支持。

四、全面開(kāi)展片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的阻力

1.績(jī)效審計(jì)相關(guān)法規(guī)不足

我國(guó)績(jī)效審計(jì)起步晚，現(xiàn)階段尚未建立國(guó)家統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)法規(guī)體系。與財(cái)務(wù)審計(jì)相比，績(jī)效審計(jì)更加復(fù)雜，影響因素涉及經(jīng)濟(jì)、民生、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域，判定標(biāo)準(zhǔn)大多不好直接用數(shù)值指標(biāo)表示。此外，貧困片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目種類繁多、地域性強(qiáng)，同一地區(qū)的不同項(xiàng)目、不同地區(qū)的相同項(xiàng)目不太適合用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，因此國(guó)家制定一個(gè)統(tǒng)一適用的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)比較困難。

基于貧困片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的特殊性，與國(guó)家統(tǒng)一的法律法規(guī)相比，地方性法規(guī)和部門規(guī)章更為適用。現(xiàn)階段指導(dǎo)貧困片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)多為地方性法規(guī)和部門規(guī)章，但是其數(shù)量不多，關(guān)注的重點(diǎn)也多為合法性問(wèn)題，對(duì)資金的使用效率、成本管理、社會(huì)效用等績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)方面規(guī)定不多。審計(jì)人員缺少法律法規(guī)的指導(dǎo)，在績(jī)效評(píng)價(jià)方面無(wú)法可依，其發(fā)表的績(jī)效審計(jì)意見(jiàn)多基于主觀判斷，缺少權(quán)威性和說(shuō)服力，難以充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的效用。

2.相關(guān)部門重視程度不夠，審計(jì)機(jī)關(guān)意愿不強(qiáng)

一方面，我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)處于地方政府和最高審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)之下，審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府保證，因此不論是在行政、業(yè)務(wù)還是資金使用上，我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)均受制于人?，F(xiàn)階段，我國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)主要關(guān)注國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，對(duì)中小型項(xiàng)目關(guān)注較少，而片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目大都規(guī)模不大，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受上級(jí)部門的約束，全面開(kāi)展片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)績(jī)效審計(jì)的自主性不強(qiáng)。

另一方面，與財(cái)務(wù)審計(jì)的監(jiān)督職能不同，基礎(chǔ)建設(shè)績(jī)效審計(jì)更側(cè)重評(píng)價(jià)和服務(wù)職能，意在保證基礎(chǔ)建設(shè)合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，提高資金使用效率和項(xiàng)目整體效益。但是，現(xiàn)階段片區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)存在重審計(jì)、輕整改的現(xiàn)象，其他相關(guān)部門亦不夠重視績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)和建議，對(duì)績(jī)效審計(jì)報(bào)告中提到的問(wèn)題不加以落實(shí)改進(jìn)，相似的問(wèn)題總是重復(fù)出現(xiàn)，績(jī)效審計(jì)的效用無(wú)法充分體現(xiàn)，導(dǎo)致開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的成本和效益不對(duì)等，這在一定程度上挫傷了審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的積極性。

此外，地方審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算普遍不高，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況不僅受到民眾的廣泛關(guān)注，更受到上級(jí)部門的監(jiān)督，是審計(jì)局每年必不可少的審計(jì)項(xiàng)目，其需要審計(jì)的對(duì)象比較多，在審計(jì)計(jì)劃中幾乎占領(lǐng)半壁江山，審計(jì)機(jī)關(guān)基于人員和資金的限制，對(duì)于工程項(xiàng)目的審計(jì)自然隨之減少。

3.片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)實(shí)施難度大

一方面，片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目涉及交通、通訊、水利等多個(gè)方面，其種類繁多、涉及面廣、綜合性高、地域性強(qiáng)，難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，因此每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)都需要審計(jì)人員依據(jù)實(shí)際情況重新調(diào)整?？?jī)效審計(jì)是一種綜合型審計(jì)，需要考慮被審計(jì)項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等各方面的效益，其衡量標(biāo)準(zhǔn)很難確定而且往往不能用單純的數(shù)值指標(biāo)來(lái)表示。在缺乏相關(guān)制度指導(dǎo)的情況下，審計(jì)人員往往依據(jù)自己的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷，缺乏權(quán)威性和說(shuō)服力，很可能會(huì)引起爭(zhēng)議，達(dá)不到應(yīng)有的審計(jì)效果。

另一方面，開(kāi)展基礎(chǔ)建設(shè)績(jī)效審計(jì)，審計(jì)人員需要從項(xiàng)目的可研階段開(kāi)始介入，在建設(shè)過(guò)程中進(jìn)行跟蹤審計(jì)，必要時(shí)還需要在項(xiàng)目竣工后進(jìn)行回訪。期間，不僅要監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中各種審批程序、用工用料等合法合規(guī)問(wèn)題，還要兼顧資金的使用效率、成本控制等績(jī)效考核方面，最后需要就審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出相關(guān)可操作的改進(jìn)建議，其審計(jì)周期較長(zhǎng)、審計(jì)范圍較廣、審計(jì)難度較大、審計(jì)成本較高。此外，片區(qū)地方審計(jì)機(jī)關(guān)廣泛存在辦公設(shè)備老舊、配備不全、對(duì)新技術(shù)新方法引入滯后的現(xiàn)象，僅靠人力執(zhí)行的審計(jì)不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，審計(jì)效果還不盡如人意。

4.片區(qū)審計(jì)人員結(jié)構(gòu)與績(jī)效審計(jì)需求不匹配

隨著對(duì)武陵山片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)投入的加大，審計(jì)項(xiàng)目的數(shù)量明顯增加，由于基礎(chǔ)設(shè)施公共物品的特點(diǎn)，普通的財(cái)務(wù)審計(jì)無(wú)法很好的保障其質(zhì)量和效用，因此對(duì)績(jī)效審計(jì)的需求也就越來(lái)越迫切，審計(jì)人員的工作強(qiáng)度亦隨之加大。但是，片區(qū)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的人員規(guī)模卻與其日益繁重的審計(jì)工作不相適應(yīng)?，F(xiàn)階段，片區(qū)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的編制人員普遍較少，干部隊(duì)伍老化、審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題日益嚴(yán)重，人員配備規(guī)模與日益增漲的審計(jì)需求極不匹配，以至于審計(jì)人員常年在外奔波，工作壓力較大，工作熱情低迷，部分人員甚至有離職傾向。

基礎(chǔ)建設(shè)績(jī)效審計(jì)不僅要求審計(jì)人員對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量和效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，還需要提出合理的改進(jìn)建議以提高被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)管理效率。需要審計(jì)人員除具備豐富的專業(yè)知識(shí)和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)外，還了解工程、計(jì)算機(jī)、生態(tài)、民生等各方面的知識(shí)。而片區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)多通過(guò)公務(wù)員考試招聘審計(jì)人員，招聘渠道比較單一，專業(yè)能力考察不夠嚴(yán)格。與社會(huì)審計(jì)相比，政府審計(jì)人員專業(yè)勝任能力較弱而且結(jié)構(gòu)單一，其多由財(cái)務(wù)人員組成，在其他方面涉獵不多，又因?qū)徲?jì)工作的四處奔波的特點(diǎn)及繁重的現(xiàn)狀，審計(jì)人員業(yè)余學(xué)習(xí)時(shí)間不足。而審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于審計(jì)人員的培訓(xùn)工作開(kāi)展不足，不能有效提高審計(jì)人員專業(yè)勝任能力，其培訓(xùn)方式、培訓(xùn)強(qiáng)度、培訓(xùn)范圍均有待加強(qiáng)。

五、優(yōu)化貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績(jī)效審計(jì)的建議

1.加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)權(quán)威性

法律法規(guī)是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作的基礎(chǔ)和保障，是績(jī)效審計(jì)人員執(zhí)行權(quán)力、履行義務(wù)的依據(jù)。為了讓績(jī)效審計(jì)工作更加標(biāo)準(zhǔn)合理，加強(qiáng)片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律建設(shè)十分重要?；诨A(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，本著與實(shí)踐相結(jié)合的原則，片區(qū)政府有義務(wù)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的相關(guān)法規(guī)。

政府在制定相關(guān)法規(guī)時(shí)，要實(shí)事求是、因地制宜、因項(xiàng)制宜，盡量詳細(xì)具體，不可籠統(tǒng)。法規(guī)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涉及資金使用、成本管理、質(zhì)量控制、經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)能力等對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)影響重大且廣泛的方面。可以參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、以前年度績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系、相關(guān)專家的建議等，把能夠量化的績(jī)效指標(biāo)盡量用具體的數(shù)值表示出來(lái)。在制定具體標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要有合適的調(diào)整空間，以適應(yīng)盡量多的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。也可與曾參與過(guò)當(dāng)?shù)乜?jī)效審計(jì)項(xiàng)目的人員舉辦座談會(huì)，就績(jī)效審計(jì)中的細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行具體討論，共商解決辦法。

績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的保證，是提高績(jī)效審計(jì)權(quán)威性的另一重要途徑。除了提高審計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)、完善審計(jì)過(guò)程外，建立健全完善的績(jī)效審計(jì)公開(kāi)制度、增加農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的透明度，也是促進(jìn)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量提高的有效途徑。對(duì)于一些敏感的、社會(huì)廣泛關(guān)注的或者對(duì)績(jī)效審計(jì)結(jié)果影響重大的部分，審計(jì)機(jī)關(guān)可以酌情公開(kāi)一些審計(jì)細(xì)節(jié)，讓公眾更加了解績(jī)效審計(jì)工作，增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的公信力。此外，片區(qū)政府可以聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方對(duì)績(jī)效審計(jì)報(bào)告進(jìn)行抽樣復(fù)核，進(jìn)一步提高農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。

2.加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)，提高審計(jì)積極性

把全面開(kāi)展片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)績(jī)效審計(jì)上升到制度層面，是促進(jìn)全面開(kāi)展績(jī)效審計(jì)最有效的途徑。加快法制建設(shè)，明確審計(jì)機(jī)關(guān)及相關(guān)部門的責(zé)任和義務(wù)，迫使各級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。獎(jiǎng)懲結(jié)合，在規(guī)定責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，也要建立好審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高審計(jì)機(jī)關(guān)工作的積極性。完善審計(jì)設(shè)備配置，利用各種先進(jìn)技術(shù)提高審計(jì)效率，減輕審計(jì)人員工作負(fù)擔(dān)。

上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)揮好帶頭作用，從思想上重視績(jī)效審計(jì)的效用，從行動(dòng)上支持績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展，適當(dāng)減少對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)的干預(yù)，增強(qiáng)其在業(yè)務(wù)開(kāi)展上的獨(dú)立性[7]。地方政府要充分意識(shí)到績(jī)效審計(jì)的效用，積極推動(dòng)績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展，積極配合績(jī)效審計(jì)人員工作并提供必要的資源支持，尤其是在資金方面，片區(qū)政府應(yīng)保障審計(jì)資金充足，減少審計(jì)機(jī)關(guān)在資金使用方面的限制，提高審計(jì)機(jī)關(guān)在資金使用方面的自主性，但同時(shí)也要關(guān)注資金的使用效率和效果，避免資金濫用。

相關(guān)部門要重視績(jī)效審計(jì)結(jié)果，對(duì)績(jī)效審計(jì)報(bào)告中提出的問(wèn)題要切實(shí)落實(shí)改進(jìn)，加大懲罰力度，避免問(wèn)題重復(fù)出現(xiàn)，充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的效用，充分體現(xiàn)審計(jì)人員開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作的價(jià)值，從而提高審計(jì)人員開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的積極性。

3.建立綜合型績(jī)效審計(jì)團(tuán)組

片區(qū)四省可以聯(lián)合建立一個(gè)綜合型、高水平的績(jī)效審計(jì)團(tuán)組，包括專家組、政府審計(jì)機(jī)關(guān)及社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌片區(qū)內(nèi)各地基礎(chǔ)設(shè)施的績(jī)效審計(jì)工作并組織制定一個(gè)在片區(qū)內(nèi)普遍適用的、科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，除了指導(dǎo)本片區(qū)的績(jī)效審計(jì)工作外，也為其他地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效審計(jì)提供參考。

專家組基于片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀，制定出資源節(jié)約、操作性強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)方案。其成員應(yīng)涵蓋會(huì)計(jì)、審計(jì)、工程、經(jīng)濟(jì)、管理、生態(tài)、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)等績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的各個(gè)方面，績(jī)效審計(jì)方案應(yīng)包含績(jī)效評(píng)價(jià)體系和績(jī)效審計(jì)程序。評(píng)價(jià)體系應(yīng)考慮工程建設(shè)質(zhì)量、資金管理效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等影響可持續(xù)發(fā)展的各個(gè)方面，結(jié)合績(jī)效審計(jì)程序的局限性，選取代表性強(qiáng)、可計(jì)量、易獲取的因素作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的方式綜合評(píng)價(jià)績(jī)效水平。

審計(jì)人員是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)和保障，其規(guī)模決定了開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的范圍，其專業(yè)勝任能力決定了績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要重視審計(jì)人員專業(yè)勝任能力和思想道德建設(shè)，定期開(kāi)展審計(jì)人員培訓(xùn)工作，提高審計(jì)人員整體素質(zhì)。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)擴(kuò)大審計(jì)人員的招聘范圍，改善人員結(jié)構(gòu)，擴(kuò)充人員數(shù)量，為片區(qū)全面開(kāi)展基礎(chǔ)建設(shè)績(jī)效審計(jì)提供人員支持。

與政府審計(jì)人員相比，社會(huì)審計(jì)人員專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)都較強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以適當(dāng)聘請(qǐng)社會(huì)中介參與績(jī)效審計(jì)工作，尤其是對(duì)一些建設(shè)期較長(zhǎng)的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是公益項(xiàng)目，在績(jī)效審計(jì)過(guò)程中使用行政強(qiáng)制權(quán)利是為了保證基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量和效果，以便其更好的服務(wù)人民群眾，符合廣大人民群眾的切身利益。為了增強(qiáng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的公信力、提高績(jī)效審計(jì)的效用，在基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，地方政府可以適當(dāng)賦予社會(huì)審計(jì)人員必要行政權(quán)利，比如強(qiáng)令改正、強(qiáng)制提交原始資料等。審計(jì)人員若具備這些行政強(qiáng)制權(quán)利，在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，就可以強(qiáng)令被審計(jì)單位立刻整頓到位，避免被審計(jì)單位插科打諢、敷衍了事、降低工程質(zhì)量。為了防止權(quán)力濫用，政府可以出臺(tái)相關(guān)政策，一方面對(duì)社會(huì)中介進(jìn)行約束，另一方面使社會(huì)中介的權(quán)力有法律保障。

4.構(gòu)建科學(xué)完整的全程審計(jì)模式，提高績(jī)效審計(jì)效率和效果

全程審計(jì)模式要求審計(jì)人員從項(xiàng)目的可研階段開(kāi)始著手，對(duì)項(xiàng)目的事前、事中、事后都要全程參與[8]。其內(nèi)容包括審計(jì)范圍、具體審計(jì)程序、重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)等，是整個(gè)審計(jì)過(guò)程的縮影也是開(kāi)展具體審計(jì)工作的指導(dǎo)。構(gòu)建科學(xué)完整的全程審計(jì)模式有利于提高審計(jì)效率、規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、保障審計(jì)質(zhì)量，也可以為下一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的開(kāi)展提供參考，具有很強(qiáng)的實(shí)用性。

在計(jì)劃審計(jì)工作階段，審計(jì)人員需要對(duì)項(xiàng)目的可行性分析報(bào)告、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案等相關(guān)文件進(jìn)行審查，了解項(xiàng)目的基本信息、資金管理方案、預(yù)期效益等問(wèn)題，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的進(jìn)度計(jì)劃、項(xiàng)目預(yù)算方案、人員配備標(biāo)準(zhǔn)、用料和安全指標(biāo)、社會(huì)效益等影響廣泛的績(jī)效考核指標(biāo)。對(duì)于一些界定模糊、沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的部分，審計(jì)人員可以事先與被審計(jì)單位溝通，達(dá)成共識(shí)，為績(jī)效審計(jì)提供合理的、可操作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。另外，還需了解被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)情況、人員結(jié)構(gòu)、內(nèi)控制度等，判斷被審計(jì)單位是否具有相應(yīng)的資質(zhì)。若被審計(jì)單位中標(biāo)后分包工程，還應(yīng)對(duì)分包工程在招投標(biāo)過(guò)程中的各種審批程序、文件、責(zé)任劃分等進(jìn)行嚴(yán)格審查，避免雙方推卸責(zé)任，亦防止被審計(jì)單位以分包之名行轉(zhuǎn)包之事。

在執(zhí)行審計(jì)工作階段，審計(jì)人員可以從以下三個(gè)方面入手加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，具體包括：一是審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注工程人員管理。一方面從人員設(shè)置入手，觀察不相容崗位是否分離，授權(quán)審批制度是否完善，各項(xiàng)制度是否有效執(zhí)行、嚴(yán)格監(jiān)督等；另一方面從實(shí)際施工人員的規(guī)模和結(jié)構(gòu)入手，觀察施工人員規(guī)模和施工設(shè)施是否與工程規(guī)模相適應(yīng)。評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的質(zhì)量控制制度(特別是對(duì)分包項(xiàng)目)是否完整合理，是否有嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度。二是審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注工程資金管理。農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源分散、資金高估風(fēng)險(xiǎn)較大，審計(jì)人員可以通過(guò)工程實(shí)際的用料、施工人員規(guī)模、市場(chǎng)行情等初步推測(cè)工程資金的使用規(guī)模，結(jié)合詢問(wèn)、觀察、函證等審計(jì)方法查驗(yàn)資金是否賬實(shí)相符。此外，還要考慮資金的使用效率，審查資金在使用過(guò)程中是否存在挪用、濫用、暗箱操作等現(xiàn)象。三是審計(jì)人員應(yīng)注重項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的質(zhì)量問(wèn)題。在質(zhì)量上，審查施工材料的質(zhì)量和用量是否符合標(biāo)準(zhǔn)，是否存在以次充好、缺斤短兩的現(xiàn)象，在施工過(guò)程中，是否有相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)人員全程指導(dǎo)，保障施工質(zhì)量。四是創(chuàng)新績(jī)效審計(jì)方法。利用互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)等先進(jìn)技術(shù)輔助審計(jì)，提高審計(jì)效率。合理選擇審計(jì)接入點(diǎn)，主要從移動(dòng)性強(qiáng)、隱藏性好、界定模糊的部分入手，提高績(jī)效審計(jì)的效果。增加不可預(yù)見(jiàn)性審計(jì)程序，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)高、影響范圍廣的方面，提高績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。

完成審計(jì)工作階段，審計(jì)人員要綜合評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的合規(guī)性和效益性，其中，效益性是績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。合規(guī)性主要是評(píng)價(jià)被審計(jì)單位是否賬實(shí)相符，工程建設(shè)過(guò)程是否嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。效益性包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。在經(jīng)濟(jì)方面，評(píng)價(jià)基礎(chǔ)建設(shè)是否可以拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展；在社會(huì)方面，績(jī)效審計(jì)人員應(yīng)基于審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和審計(jì)過(guò)程中的感受，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)該項(xiàng)目的滿意程度綜合考慮。在生態(tài)方面，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注此項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成破壞，或者對(duì)生態(tài)環(huán)境的犧牲是否值得。若有必要，審計(jì)人員應(yīng)對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行回訪。在出具績(jī)效審計(jì)報(bào)告時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)就審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出可操作的改進(jìn)意見(jiàn)，并及時(shí)與相關(guān)部門溝通，盡快落實(shí)整改，發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的效用。

六、結(jié)語(yǔ)

片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)是保證項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效益的重要防線，關(guān)系到片區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景、片區(qū)人民的發(fā)展前途，是實(shí)現(xiàn)片區(qū)全面脫貧的重要保障、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是全面建成小康社會(huì)的必經(jīng)之路。全面開(kāi)展片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作需要各級(jí)政府共同推動(dòng)，只有政府重視績(jī)效審計(jì)的效用，績(jī)效審計(jì)才能切實(shí)實(shí)行，并發(fā)揮其效用。所以，政府要積極推進(jìn)績(jī)效審計(jì)工作的全面覆蓋，重視績(jī)效審計(jì)的作用，落實(shí)好審計(jì)人員提出的適當(dāng)、可操作的建議，改善片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量，達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，促進(jìn)片區(qū)全面實(shí)質(zhì)脫貧。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)綜合性強(qiáng)、影響因素眾多、開(kāi)展難度相對(duì)較大，需要建立好完善的績(jī)效審計(jì)制度、科學(xué)合理的績(jī)效審計(jì)程序，創(chuàng)新績(jī)效審計(jì)方法，提高績(jī)效審計(jì)質(zhì)量和效率。審計(jì)人員應(yīng)本著客觀公正負(fù)責(zé)的原則，真實(shí)反映實(shí)際情況，對(duì)存在的問(wèn)題提出建設(shè)性強(qiáng)、易操作的建議并及時(shí)與有關(guān)部門溝通協(xié)商，把改進(jìn)措施及時(shí)落到實(shí)處，發(fā)揮績(jī)效審計(jì)最大的效用。