失信懲戒對象的程序權利研究

楊 丹

（四川大學 法學院，四川 成都 610207）

我國以失信懲戒制度為重要內容的社會信用體系建設取得較為矚目的成績，同時也暴露出諸多問題，如失信懲戒對象①對于制度建設與運行的參與度不高、懲戒程序規(guī)則設計不足影響懲戒對象的訴求表達等。筆者通過分析直擊該命題的理論研究成果②發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學者強調失信懲戒制度的建立應從法律標準、組織結構、信息傳遞、懲戒措施等方面努力；也有學者著眼于具體領域比如商事、經濟法或社會組織等應當如何確定基本原則、基礎架構等。但是，這些研究多從宏觀視角審視我國失信懲戒制度的建設現(xiàn)狀，一般將國家機構視為主導核心，鮮少從失信懲戒對象權利的視角出發(fā)進行探討，尤其在程序權利方面的研究更是鳳毛麟角。

實際上，《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》在部署失信懲戒構建任務時就明確提出應當“保護信用信息主體權益”，要求制定“異議處理、投訴辦理、訴訟管理”等制度規(guī)則，但卻沒有規(guī)定具體的權益內容。關于失信懲戒程序的規(guī)定散見于規(guī)章與各級政府規(guī)范性文件中。具體來說，有2個國務院文件提出建立異議機制以保護信用信息主體權益；有4 個國務院部門文件針對懲戒對象的異議申請進行規(guī)定③，有17個省級政府規(guī)范性文件、64 個市級政府規(guī)范性文件對懲戒對象參與程序進行不同程度的規(guī)定，僅有5 個地方性法規(guī)或政府規(guī)章針對信用管理程序內容進行規(guī)定④。大多數(shù)文件提及信用信息主體權益保護，均將異議機制、投訴機制等特別程序的設定作為重要途徑，文義上可以解釋為權利救濟途徑的完善。然而，真正涉及程序權利的法律文件并不多，比如《上海市社會信用條例》與《湖北省社會信用信息管理條例》使用“權利”或“有權”等語詞規(guī)定了信息主體的查詢權，《交通運輸守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）》等3 部規(guī)范性文件均賦予信息主體陳述與申辯權，但行使這項權利的階段有所不同⑤。整體來看，現(xiàn)有的規(guī)范情況顯然是對國家綱領性文件的回應，卻忽略了失信懲戒這一制度可能覆蓋多個過程、多個行為⑥。

如何扭轉當前失信懲戒制度建設的困境以尋求全民參與式的社會信用體系建設路徑，關鍵取決于這項制度設計的科學性與合理性。為此，本文在規(guī)劃框架內假設從行政法視角建構失信懲戒對象的程序權利是信用信息主體權益保護的關鍵，進而促使懲戒對象從“被動接受”到“主動參與”失信懲戒制度的完善與運行。

一、確認失信懲戒對象程序權利的意義

學界通識認為，行政法律關系是一種平等但不對等的法律關系。所謂平等是基于行政機關與行政相對人之間權利義務的平等，而不對等則通常受到權力（利）大小、表達方式的限制以致在質量或數(shù)量上有所區(qū)別。那么，為了促使這種法律關系的良性作用的發(fā)揮，則需要在程序中“為行為主體設定更多的義務規(guī)范，從而維持公民權利和行政權力之間的平衡”⑦?；诨A的行政法律關系，在行政程序中設定行政相對人的程序權利，回應了行政機關程序義務規(guī)范的價值表達，并用以限制或平衡行政權力的界限與維度。關保英教授認為，“行政相對人的程序權利具有價值獨立性”，直接體現(xiàn)了“行政主體在正常執(zhí)法中的行事方式”與“一國行政法治的質量”⑧。李衛(wèi)華則從個人參與權的視野出發(fā)，論述了行政參與是實現(xiàn)民主的方式與途徑，直接肯定行政參與權作為程序權利的重要作用⑨。

失信懲戒對象程序權利體系的構建，承認失信懲戒對象作為行政法律關系一方的合法主體資格，除了學者主張的宏觀價值要求，更應當關注其對于失信懲戒制度的建立與運行具有的重要的行政法意義。

（一）保障失信懲戒對象的實體權益

程序權利與實體權益之間是交互作用的，即實體權益的正常表達體現(xiàn)了程序權利的實踐價值，同時程序權利的實現(xiàn)有利于維護行政相對人的實體權益并產生新的實體權益⑩。王錫鋅教授更是深入剖析了二者對應的邏輯關系，即“實體性權利派生出相應的程序性權利”“程序性權利服務于一定的實體性權利”“程序性權利制約實體性權利”“程序性權利可能產生實體性權利”[11]，可見二者之間均可能互為原因與結果，并緊扣“權利”二字。失信懲戒制度的建立，旨在通過一定的懲戒措施使得失信組織或自然人的信用利益遭到減損，進而規(guī)范其市場行為或社會行為，故而失信懲戒對象在本質上一定存在現(xiàn)有的或可預期的利益損害，這種利益損害由其自身的失信行為所致。以國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、住房和城鄉(xiāng)建設部等印發(fā)的《關于對房地產領域相關失信責任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》為例，失信聯(lián)合懲戒措施[12]直接減損或限制了失信懲戒對象的經濟利益或榮譽利益，導致其較難實現(xiàn)短期或中長期利益，整體來看，可能并不造成既有利益的現(xiàn)實損害，但在可持續(xù)發(fā)展的語境下，可期待利益卻遭受了相當程度的損害。

通過賦予系統(tǒng)的程序權利以保障失信懲戒對象的實體權益，一般涉及兩個層面：第一，失信人已經清楚意識到失信懲戒措施的損益性，并在失信名單的作用下保持一定的連續(xù)性，故而在信用信息主管部門作出失信認定或名單確定之前，充分行使程序權利積極參與到失信行為的認定過程中，以期實現(xiàn)最小利益損失。第二，失信人對信用主管部門擬作決定存有異議，亟須在作出決定之前訴諸表達并獲得反饋，以期在最小救濟成本的基礎上避免可預期利益遭受限制或禁止。信用信息主管部門與失信人之間存在信息不對稱的情況是提出質疑的前提，懲戒措施據(jù)此產生的實質影響是不利損害發(fā)生的直接原因。

（二）預防失信懲戒制度中行政權力的濫用

學者在主張行政相對人享有抗辯權時，認為行政程序是有效治理行政裁量的必然選擇[13]。在行政法領域，裁量權的產生意味著不同職能部門或不同行政機關工作人員對于同一事實或同一行為的認知存有偏差，以權力表達形式為承載基礎。現(xiàn)代社會對行政法治提出的“合法”與“合理”的雙重標準，要求通過行政程序規(guī)則的運行對行政裁量權實現(xiàn)有力的制約。作為信用立法的重點課題，失信懲戒制度的實際運行依托行政裁量權的實施，集中表現(xiàn)在失信行為的認定過程、異議核查階段以及信用修復階段。目前，法律層面既未對失信懲戒行政有詳細規(guī)定或預設，也沒有關于行政裁量權實施的細則，基于認知上的偏差所導致的權力履行不正確、不正當或不合理將不可避免。

可以考慮通過行政程序規(guī)則的設計并分別賦予信用信息主管部門、失信懲戒對象對應的程序義務與程序權利，試圖以失信懲戒對象程序權利的表達對信用信息主管部門行政裁量權的行使形成一定程度的約束或平衡。首先，失信懲戒對象行使程序權利能在主觀上對信用信息主管部門的恣意或專斷形成一定程度的抑制。法律規(guī)范在界定失信行為方面的不足將導致行政機關缺乏清晰的職責界限，行政機關工作人員對失信行為的認知或解讀受主觀知識水平、操作技術與裁量權基準的直接影響。程序權利的賦予增加了失信懲戒對象參與失信行為認定過程的可能與概率，在行政機關與行政相對人之間增加了對話的博弈環(huán)節(jié)。對于極易擴張或濫用的裁量權而言，這無疑增加了一種飽含正當性元素的阻滯。無論意見是否被采納，其在時間與過程推進中所起到的抑制作用不言而喻，信用信息主管部門基于裁量權所滋生的恣意行為將有所收斂。其次，程序權利對信用信息主管部門的行政權力形成一種事前或事中的監(jiān)督機制，先于事后啟動的司法監(jiān)督程序?，F(xiàn)代行政監(jiān)督的多元化圍繞行政權力形成多層次、多角度的監(jiān)督網格。司法監(jiān)督與行政層級監(jiān)督是典型的事后監(jiān)督機制，監(jiān)督效果的呈現(xiàn)無法規(guī)避先前行政行為對失信懲戒對象已然造成的損害。當然，“程序權利”對“公權力”的制約或許可以稱得上一種監(jiān)督方式，不可否認的是，其試圖實現(xiàn)的法律效果或許不能與強權力支撐下的司法監(jiān)督或行政層級監(jiān)督相提并論，但是，正如學者所言，“行政參與的正當性基礎并非來源于其能帶來優(yōu)良的行政結果，而是來源于其能為公民權利的行使提供平臺”[14]。換句話說，程序權利保障失信懲戒對象參與行政過程的機會，在失信行為或懲戒措施尚未決定之時努力影響信用信息主管部門的意見，督促其公正、合理地行使行政權力。

（三）提升失信懲戒對象的行政認同感

失信懲戒制度的運行不是行政給付的外化，而是對失信懲戒對象行為或資格的限制，給其帶來可預測利益的減少或喪失。這項制度的提出始于社會信用體系的構建，逐漸在行政執(zhí)法、市場監(jiān)管等領域鋪展開，政府部門的積極落實受行政體制內的考核機制驅動，而懲戒對象對該制度的建立與探索存有何種態(tài)度則莫衷一是。為實現(xiàn)較好的法律效果與社會效應，失信懲戒對象對此項制度的認同感尤為重要。以某種易于接受的方式實現(xiàn)失信懲戒對象主觀上的認可與接受，以達成積極參與制度運行與維護過程的直接目的，最終使得懲戒行為的法律約束力得以彰顯尤為重要。

賦予失信懲戒對象程序權利，在法律層面對其權利主體地位予以認可，是承認并執(zhí)行信用信息主管部門處理決定的關鍵。因為失信懲戒是信用信息主管部門與失信懲戒對象二者互動所產生的一系列行為活動與后果的集合，沒有失信懲戒對象的積極參與與配合，失信懲戒決定所依賴的程序不僅在正當性上有所不足，更可能在程序的啟動與推進中遭遇阻滯：第一，失信懲戒對象享有并行使程序權利，心理上以“主人翁”的角色定位并參與失信懲戒制度運行的過程中，而不是以“被懲戒者”的身份接受行政機關的處理決定，很大程度上增強了其對最終法律后果的認可；第二，失信懲戒對象享有并行使程序權利，在行政爭議發(fā)生之前就能以權利主體的身份參與雙方之間的對話，此時并不需要借助司法第三方的介入即可進行一定程度的溝通與交流。即使地位懸殊，在處理決定作出之前的必要接觸在心理上保護了失信懲戒對象的尊嚴與信譽，來自行政機關必要的退讓與包容能夠促使行政行為得到較大程度的認同。

二、失信懲戒對象行政程序權利的內容

失信懲戒對象參與的行政程序應當同時包含失信懲戒制度的設計過程、失信行為的認定過程、懲戒措施的實施過程、失信懲戒的監(jiān)督過程等，那么其所享有的行政程序權利應當覆蓋或體現(xiàn)在上述所有階段，以實現(xiàn)相關信用信息利益的保障。行政法在設定失信懲戒對象程序權利時，應當從知情權、請求權、抗辯權和異議權四個方面進行討論。

（一）知情權

有學者主張，知情權是憲法保障下的基本權利類型，以個人權利為主要特征，是有效對抗公共權力的前提[15]；也有學者圍繞行政執(zhí)法信息公開制度展開研究，指出行政相對人知情權的賦予源自行政法基本原則與理念的貫徹[16]；還有學者提出在行政機關與行政相對人之間的權利義務關系下，請求權強調行政相對人充分了解和認識行政過程的總體格局、社會發(fā)展的基本資料、有關涉及自身實體權利的數(shù)據(jù)[17]。廣義來說，知情權也適用于了解與失信懲戒相關的法律、政策、措施、規(guī)則等，某種程度上屬于政府信息主動公開的范疇。就失信懲戒制度的運行而言，行政法需要重點規(guī)范狹義上知情權的保障，即與相對人自身實體權益密切相關的信用信息，在不借助媒介幫助的情況下，使得懲戒對象能夠在最短時間內知悉與自身實體權益和程序權益密切相關的信用信息，從而及時影響行政主體以調整懲戒措施的內容。

即使我國沒有統(tǒng)一的行政程序法典，在現(xiàn)有行政程序規(guī)則體系下也能對知情權范圍進行設定，具體包括對信用信息的知情與對行政行為信息的獲取。失信懲戒對象有權查詢、獲取由行政機關或信用信息中心制作或保存的信息，可以是失信懲戒涉及的政策、措施，也可以是個人信用記錄的采集、使用等情況。此處的知情權主要指獲取失信懲戒對象與行政行為相關聯(lián)的信息，一般發(fā)生在告知程序中，通常伴隨信用信息主管部門的告知義務。在信用信息主管部門認定失信行為與采取懲戒措施之前、作出認定決定之時，失信懲戒對象有權獲取與其信用行為相關的違法事實、法律依據(jù)、理由與結論等信息。在失信行為認定之前，信用信息主管部門有義務保證失信懲戒對象在一定期限內獲得通知，通知的內容涉及擬作出決定的事實、理由、依據(jù)、懲戒措施、公示名單等基礎內容，以及陳述權、申辯權、聽證申請權等權利類型與履行期限；在失信名單公示期間失信懲戒對象提出異議申請后，信用信息主管部門應通過合理的方式在一定期間內使得當事人獲取核查情況與最終決定；在采取懲戒措施之前或失信名單報送信息中心之前，信用信息主管部門應提前告知失信懲戒對象；信用信息主管部門應以合理的方式保證失信懲戒對象知悉信用修復的條件、期限以及修復申請決定等。

（二）請求權

行政法意義上的請求權，是個人在行政法律關系中享有的要求行政機關為或不為一定行為的權利或權能，存在條件包括行政機關作為的職責義務、個人權益的存在、職責義務涉及相對人權益[18]。同理，失信懲戒對象的請求權是指權利主體因個人權益請求信用信息主管部門為或不為一定行為的權利，且在同等情況下有權獲得后者的同等對待[19]?；诂F(xiàn)有規(guī)范基礎，失信懲戒對象的請求權應當表現(xiàn)在以下四個方面：

其一，聽證請求權。目前，現(xiàn)有規(guī)定未明確設定聽證權利，與之關聯(lián)的程序啟動要件更未涉及。聽證制度是行政程序中公眾參與的核心機制之一[20]，被視為行政相對人意見表達的重要保障。在失信行為認定、失信懲戒措施決定之前，允許當事人向信用信息主管部門提出聽證申請，通過聽證程序規(guī)則的約束能夠促使當事人積極表達訴求和意見。

其二，異議請求權。當信用信息主管部門對失信行為的認定決定或“黑名單”存有異議時，當事人可以提出申請并請求復核，并提交相應的證明材料。這通常發(fā)生在失信行為認定完成之后，且即將或已經采取懲戒措施，這對于糾正信用管理行為具有重要作用。

其三，修復請求權。法律、法規(guī)設定修復條件，懲戒對象在糾正失信行為、消除不良影響等條件符合的情況下可以向信用主管部門提出請求，進而啟動懲戒名單的退出程序或終止懲戒措施。

其四，行政復議請求權?，F(xiàn)有關于復議申請權的規(guī)定以3 種形式體現(xiàn)：（1）鼓勵式設定，即支持失信懲戒對象以行政復議的方式保護權益；（2）權利式設定，即明確規(guī)定失信懲戒對象有權提起行政復議；（3）選擇式設定，將行政復議作為失信懲戒對象權益維護的途徑選擇。對于失信懲戒對象在決定作出之前如何以行政相對人的身份介入或影響行政機關的決定，現(xiàn)有規(guī)定尚未涉及。因此，行政法應當對失信懲戒對象的申請權進行系統(tǒng)的考慮與設計，從形式、類型、內容、范圍等多方面進行完善。

（三）抗辯權

有學者主張，“行政程序的核心是聽證，聽證的核心是抗辯”，需要通過行政告知、公正行政主體聽取抗辯的程序與行政說明理由等義務規(guī)則的約束才能在事前、事中、事后等階段保障相對人抗辯權的行使[21]。關保英教授認為，在《行政處罰法》頒布之前，行政相對人的這項權利并不存在，因為行政行為的合法性與合理性是當然存在的[22]。但是，《行政處罰法》第四十一條、第四十二條對當事人陳述、申辯與聽證的相關規(guī)定實則確立了“申辯權”，即“當事人針對行政機關及其工作人員提出的證據(jù)和處理決定，提出不同意見，申述理由，加以辯解，是意見交鋒的過程”[23]。關保英教授認為這項權利能夠在諸多行政行為中出現(xiàn)，行政機關的失信懲戒行為也不例外。比如，《烏海市生產經營單位安全生產失信行為聯(lián)合懲戒暫行辦法》規(guī)定，生產經營單位對于擬公布的“黑名單”有異議的，行政機關應當聽取其陳述申辯；《襄陽市企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒辦法（試行）》規(guī)定，當事人在行政機關擬認定失信行為之前，有權對擬作出認定的事實、理由和依據(jù)進行陳述與申辯；《交通運輸守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）》將陳述與申辯權的行使設定在名單公示期和告知程序中。

整體來看，在失信懲戒領域保障當事人抗辯權的意識存在但并不強烈，對當事人抗辯權予以保護的規(guī)定僅僅出現(xiàn)在極少數(shù)法律位階較低的規(guī)范性文件中；同時，聽證程序的缺失，可能導致行政機關在沒有法定程序約束的情況下選擇性地決定抗辯權實現(xiàn)的程度，因為信用信息主管部門聽取相對人的陳述與申辯所受制約要素明顯多于其他階段，比如期限因素、告知義務、回避制度、公開因素等。

理論上，失信懲戒對象的抗辯權可以表現(xiàn)為陳述權、申辯權、提供證據(jù)權與質證權等。具體來說，失信懲戒對象對于信用信息主管部門作出的行為認定或懲戒決定享有陳述自己意見的權利；對于信用信息主管部門作出決定所依據(jù)的事實、理由等享有申訴和解釋的權利；對于在行政程序中所主張的客觀事實和法律依據(jù)，可以向信用信息主管部門提出有利于自身的證據(jù)，該證據(jù)理論上是用于反駁行政機關對失信行為認定的主張的；對于信用信息主管部門擬作出的決定，可以明確提出缺乏證據(jù)、證據(jù)不充分、證據(jù)矛盾等瑕疵問題，也可以明確否定行政主體的證據(jù)。抗辯權積極、充分的行使，將促使信用信息主管部門更加謹慎地作出行為。

（四）異議權

異議權是指失信懲戒對象針對信用信息主管部門的失信行為認定或懲戒措施提出不同意見的權利。在現(xiàn)有規(guī)范基礎上，主要表現(xiàn)為兩種形式：第一類是行政決定作出之前的異議權，以陳述權、申辯權作為實現(xiàn)載體，可以表述為“在紅黑名單公示期內或告知程序中對擬公布的名單信息有異議的”[24]，可以提出異議申請，認定部門在一定期限內核查并予以回復。從表述上來看，異議權的表達可能最終導致擬作決定的改變，即由認定部門作出“維持、修改或撤銷認定的決定”。第二類是行政決定執(zhí)行期間的異議權，被視作救濟權利，一般表述為“可以向信用管理機構或者認定其失信行為的單位提交異議申請，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。即使失信懲戒對象提出異議申請，原則上也不停止懲戒措施的執(zhí)行，這樣看來，針對的是已經發(fā)生法律效力的行政決定，那么可能帶來“更正”的法律效果。

就文本而言，異議權的設定在各領域或各部門之間已經存在一定的共識基礎，但是如何在規(guī)范層面形成較為系統(tǒng)的機制需要進一步的思考。首先，異議權的類型化是否需要明確，是僅限于上述兩種類型，還是需要以其他標準進行細化。其次，關于異議程序規(guī)則需要進一步細化與規(guī)范，才能有效約束主管部門的復核行為。再次，異議期限也應當系統(tǒng)地體現(xiàn)，比如失信懲戒對象行使不同類型異議權時應當有期間約束，針對當前60日、30日、20日、15日等較為零散不一的做法進行優(yōu)化與調整，以利于主管部門與失信懲戒對象的利益平衡為基本要求。此外，異議申請?zhí)幚碇黧w、異議復核效力等也應當一并進行規(guī)定。

三、失信懲戒對象行政程序權利的實現(xiàn)方式

為推動失信懲戒制度有序、高效地運行，應在行政法框架內設計并促成失信懲戒對象行政程序權利的實現(xiàn)。除對程序權利內容的規(guī)范以外，還應當從四個方面著手推進：其一，從國家治理語境下審視當前行政法律關系的調整與法治理念的轉變，以強化失信懲戒對象作為行政相對人的理念，進而實現(xiàn)從“被動接受”到“主動參與”的轉化。其二，失信懲戒制度的運行離不開行政機關的職責履行，從最初的提出到后續(xù)的發(fā)展，各行政機關之間合理的職責配置是保障行政相對人權益的前提。其三，與失信懲戒對象程序權利相對應的是，懲戒主體的程序義務也應當有所限定，才能在執(zhí)法實踐中實現(xiàn)基礎的法理平衡。其四，權利救濟機制應根據(jù)失信懲戒對象程序權利的特殊性進行設置。

（一）強化失信懲戒對象作為行政相對人的認知

當前，我國國家治理體系建設進入深化時期，新行政法時代下的行政法律關系有所調整，行政相對人的概念已經不再單純地屬于被動接受方。雖然大多數(shù)情況下行政行為在性質上仍然是單方行為，但行政相對人作為治理主體參與社會管理逐漸被行政法承認。失信懲戒制度的建立與完善也必須審慎思考懲戒主體與懲戒對象之間的關系定位問題，才能符合新行政法的精神與原則。有學者指出，失信懲罰機制建設的前提是公眾能夠方便地獲取信用數(shù)據(jù)和信息，同時，信用意識的培養(yǎng)與信用文化的形成尤為關鍵[25]。主觀上，失信懲戒對象對于信用信息的掌握仍然受到限制，這種限制可能導致其并未將此視為一項具體的實體權益，以致其在具體的失信懲戒活動中很難將自身與行政相對人關聯(lián)。無論失信懲戒對象主觀上是否認為其實體權益有所減損，一套體現(xiàn)正義的程序規(guī)則將失信懲戒對象納入其中，使其以行政相對人的身份參與行政活動，完整的程序性權利將強化其對身份的認知，進而有利于保護實體權益。具體可從兩方面做起：其一，在立法中明確失信懲戒對象作為行政相對人的法律地位，并在具體執(zhí)法中向其說明該法律身份享有的實體權利與程序權利。其二，積極引導失信懲戒對象以行政相對人的身份參與失信行為認定、懲戒措施實施等行政活動，通過程序權利的行使闡釋行政相對人的內涵——不再被動接受行政決定，相反可以通過權利的行使影響或制約行政決定。

（二）科學配置失信懲戒行政機關之職責

以國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、文化和旅游部等簽署的《關于對文化市場領域嚴重違法失信市場主體及有關人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》為例，對聯(lián)合懲戒對象可以采取一種或多種懲戒措施，分別是“文化和旅游部采取的懲戒措施”[26]與“跨部門聯(lián)合懲戒措施”，失信懲戒機關涉及文化和旅游部、其他簽署備忘錄的多個部門。從中央層面推動聯(lián)合懲戒以實現(xiàn)對失信個人或組織的信譽聯(lián)防，除與失信行為直接相關的信用信息主管部門以外，橫向上不同領域的多個職能部門與縱向上不同層級的政府機構均可以在合作備忘錄的簽署框架內對失信懲戒對象采取限制或禁止措施。那么，科學地配置失信懲戒機關的職責對于失信懲戒對象正確、高效地行使程序權利顯得至關重要。

首先，失信懲戒機關的懲戒權限應有合法性依據(jù)。從實踐來看，失信懲戒制度屬于政策導向型制度，多以國務院及其部委的規(guī)范性文件作為職權設立依據(jù)，未在憲法、組織法等法律中有明文規(guī)定，也無相應的法律法規(guī)進行規(guī)范。從現(xiàn)有文件來看，規(guī)定涉及行政許可條件、行政處罰權限、市場準入與監(jiān)管等職權的配置，而“法定職權”原則要求行政機關職權來源有合法依據(jù)。顯然，大多數(shù)失信懲戒機關的權限來源于法律位階較低的規(guī)范性文件，這將面臨一定程度的合法性爭議。因此，應當在《立法法》劃定的立法權配置框架內，為失信懲戒機關職責來源提供充分的法律支撐，進一步明確失信懲戒對象程序權利的保障機關。

其次，失信懲戒機關的職責劃分應以“信用信息主管部門為主、其他部門為輔”為基本原則，避免部分行政主體越權侵犯失信懲戒對象的合法權益。失信懲戒制度的實施存在這樣的時空邏輯：預先存在一個失信行為為現(xiàn)有法律規(guī)范不能容忍；主管部門認定失信行為，失信懲戒對象進行抗辯；主管部門采取懲戒措施，聯(lián)合部門采取跨部門懲戒措施；失信主體提出異議或信用修復請求，主管部門作出認定；主管部門與聯(lián)合部門解除懲戒措施?？梢姡庞眯畔⒅鞴懿块T之于失信懲戒制度而言是不可或缺的組成部分，其他部門的懲戒措施正是基于前者的行政決定而進行的。而且，通常相關聯(lián)領域的行政主管部門作出的懲戒決定才具有更合理、更專業(yè)的說服力與執(zhí)行力。

（三）合理設定懲戒主體的行政程序義務

在行政法框架下構建失信懲戒對象的程序權利，應當設定與之相對應的懲戒主體程序義務，只有這樣才能有效地引導前者恰當、適時地行使權利。這類義務的設置，既能保證程序正當性的基本要素得以實現(xiàn)，又能敦促行政機關合理且不懈怠地履行失信懲戒職責。具體而言，可以將失信懲戒主體之義務劃分為積極義務與消極義務。所謂積極義務，意指失信懲戒主體應當積極地采取措施、設置規(guī)則等以保障失信懲戒對象在行使程序權利時獲得一定程度的便利。比如，失信懲戒對象在行使知情權時，信用信息主管部門對于其提出的獲取信用信息或行政決定相關信息的申請，應當提供一定的便利，通知或告知其在何時何地、通過哪些途徑獲取信息等；對于失信懲戒對象提出異議申請、修復申請或行政復議申請時，失信懲戒主體應當及時將受理結果告知其，作出不受理決定時應主動說明理由。而消極義務，則要求失信懲戒主體持容忍態(tài)度，不阻礙、不排斥失信懲戒對象行使程序權利。比如，當失信懲戒對象在行政決定作出之前陳述觀點并作出申辯時，行政機關不僅不能干預其陳述權、申辯權的行使，還應當根據(jù)案件情況決定是否聽取其意見；失信懲戒對象提出聽證申請后形成的聽證記錄應當作為失信懲戒主體作出行政決定的重要支撐材料。

（四）健全失信懲戒對象程序權利救濟機制

作為行政相對人，失信懲戒對象在行政實體權益遭受侵害時主張權利救濟并不困難，但如何將程序權利納入救濟范疇需要謹慎設計。從現(xiàn)有的文件來看，鼓勵失信懲戒對象通過行政復議、行政訴訟途徑進行權利救濟的規(guī)定在多個文件中均有提及，問題在于，當前規(guī)定只是一種宣示性的倡導，而非制度設計或規(guī)則設置，可操作性并不強。行政法需要規(guī)定當失信懲戒對象程序權利遭受侵害時，比如沒有被告知行政決定或訴權、被限制陳述權或申辯權、被剝奪申請權等，其有權提起行政復議或行政訴訟，以期內部層級監(jiān)督或司法權發(fā)揮救濟功能，通過上下級制約或外部制約的方式督促失信懲戒主體保障失信懲戒對象程序權利的行使。

注釋：

①依據(jù)國家關于社會信用體系與失信懲戒制度的文件，失信懲戒對象包括行為被信用信息主管部門認定為失信行為的主體、被納入信用信息中心或平臺“黑名單”的主體、被信用信息主管部門或其他跨領域、跨部門采取懲戒措施的主體等。

②具有代表性的期刊論文有：《我國商事失信懲戒法律制度的構建》（王宏，2015）、《健全和完善我國失信聯(lián)合懲戒機制》（劉洪波、盧盛羽，2018）、《論失信聯(lián)合懲戒視野下社會組織信用監(jiān)管制度的構建》（徐嫣、王博，2017）、《征信體系建設中的失信懲戒機制分析》（王富全、許長新，2008）。

③中央層面涉及程序規(guī)定的文件有：《國務院關于印發(fā)社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》（國發(fā)〔2014〕21 號）；《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕33 號）；《交通運輸部關于印發(fā)〈交通運輸守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）〉的通知》；國家發(fā)展改革委、國家能源局《關于加強和規(guī)范涉電力領域失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的實施意見》（發(fā)改運行規(guī)〔2018〕233號）；國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》（發(fā)改財金規(guī)〔2017〕1798號）；《國家安全監(jiān)管總局關于印發(fā)〈對安全生產領域失信行為開展聯(lián)合懲戒的實施辦法〉的通知》（安監(jiān)總辦〔2017〕49號）。

④地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章分別是《上海市社會信用條例》《湖北省社會信用信息管理條例》《河北省社會信用信息條例》《沈陽市嚴重失信企業(yè)聯(lián)合懲戒辦法》《寧波市企業(yè)信用監(jiān)管和社會責任評價辦法》。

⑤其余兩部為《烏海市生產經營單位安全生產失信行為聯(lián)合懲戒暫行辦法》和《襄陽市企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒辦法（試行）》。其中，交通部與烏海市的做法是將該項權利作為異議機制的組成部分，而襄陽市則是在失信行為認定過程中賦予信息主體這項權利。

⑥以上數(shù)據(jù)均來自“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，以“失信懲戒”作為標題檢索而得，檢索日期截至2019 年2月20日。

⑦周海源：《基本權利規(guī)范的正當程序價值》，《西南政法大學學報》2014年第5期。

⑧關保英：《論行政相對人的程序權利》，《社會科學》2009年第7期。

⑨李衛(wèi)華：《論個體參與行政程序的可能與困境》，《理論學刊》2013年第5期。

⑩肖金明、李衛(wèi)華：《行政程序性權利研究》，《政法論叢》2007年第6期。

[11]王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權利研究》，《中國法學》2001年第4期。

[12]印發(fā)的規(guī)范性文件列舉了失信聯(lián)合懲戒措施的范圍，一般包括限制或禁止市場準入或行政許可或融資行為、停止享受優(yōu)惠政策或不予批準優(yōu)惠申請、在業(yè)績考核或榮譽評選中予以限制或約束、加大日常監(jiān)督檢查力度等。

[13]龔向田：《論行政執(zhí)法程序抗辯權的概念》，《時代法學》2012年第2期。

[14]劉福元：《行政參與的正當性闡釋》，《內蒙古大學學報（哲學社會科學版）》2012年第4期。

[15]劉廣登：《論知情權與行政公開》，《內蒙古社會科學》2003年第5期。

[16]莫于川、雷振：《中國的行政執(zhí)法信息公開制度實踐考察》，《南開學報（哲學社會科學版）》2012 年第4期。

[17]關保英：《論行政相對人的程序權利》，《社會科學》2009年第7期。

[18]楊小君：《論行政作為請求權》，《北方法學》2009年第1期。

[19]李元起、郭慶珠：《行政相對人平等對待請求權初探》，《法學家》2004年第6期。

[20]周毅、劉德興：《論我國行政程序中公眾參與機制的完善》，《四川師范大學學報》2012年第3期。

[21]龔向田：《論相對人抗辯權在行政聽證過程中的保障》，《廣州大學學報》2013年第3期。

[22]關保英：《論行政相對人的程序權利》，《社會科學》2009年第7期。

[23]關保英：《行政相對人申辯權研究》，《東方法學》2015年第1期。

[24]參見《交通運輸部關于印發(fā)〈交通運輸守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）〉的通知》第十三條、第十五條的規(guī)定。

[25]何淑明：《征信國家失信懲罰機制建設對中國的啟示》，《重慶工商大學學報》2007年第1期。

[26]文化和旅游部可以采取6 類懲戒措施：在申請行政審批項目方面從嚴審核；依法依規(guī)在市場準入等方面實施限制或禁止措施；納入重點監(jiān)管對象，增加檢查頻次，加大監(jiān)管力度；依法依規(guī)對再次違法違規(guī)行為給予從重處罰；禁止參與中國文化藝術政府獎文華獎、群星獎、動漫獎以及其他獎項的評選；限制參與或者享受文化和旅游部支持的政策試點、示范項目以及資金扶持等優(yōu)惠措施。