干旱的脆弱性分析與管理策略制定探析

那向豐

(法庫縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與行政執(zhí)法中心，沈陽 110400)

0 前 言

干旱是一種自然災(zāi)害，但干旱最終造成的災(zāi)害損失程度是自然與人類活動(dòng)共同作用的結(jié)果。這就是說，人類的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，特別是利用和影響水資源狀況的行為，包括干旱管理行為，有可能使干旱災(zāi)害減輕，也可能使干旱災(zāi)害加重[1]。因此，為了制定更科學(xué)、合理的干旱管理策略和措施，我們首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)干旱的了解，同時(shí)要分析因人類活動(dòng)所引起的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境對(duì)干旱的脆弱性，特別是要對(duì)造成這些脆弱性的原因進(jìn)行認(rèn)真的分析，從而使干旱管理有利于改善這種脆弱性，提高抵御和減少旱災(zāi)損失的能力。脆弱性分析是制定干旱管理策略和措施的基礎(chǔ)[2]。

根據(jù)聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略處(ISDR)的定義，干旱的脆弱性取決于受旱地區(qū)的基本建設(shè)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境因素及變化過程，它增加了社會(huì)對(duì)災(zāi)害影響的易感性。影響干旱脆弱性的因素很多[3]，如：水利基礎(chǔ)設(shè)施條件，人們對(duì)干旱的了解程度，干旱管理的意識(shí)，干旱管理的能力，科學(xué)技術(shù)水平，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策的弊端，對(duì)水、土地資源及其它自然資源不合理、不可持續(xù)的利用與管理，生態(tài)系統(tǒng)的退化，脆弱的經(jīng)濟(jì)，貧困人口及其脆弱的生計(jì)等。脆弱性分析將注意力直接放在產(chǎn)生脆弱性主要原因上，重要的是了解和分析環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸方面的綜合因素或主要原因。一個(gè)完整的脆弱性分析要對(duì)脆弱性的整體宏觀狀況和局部微觀狀況做出全面的評(píng)價(jià)。

一個(gè)地區(qū)對(duì)干旱的脆弱程度取決于該地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的特性，用干旱中生存能力衡量，生存能力包括預(yù)測(cè)、應(yīng)對(duì)、抵抗干旱的能力和從干旱中恢復(fù)的能力[3]。如，當(dāng)?shù)厝巳绾尉S持生計(jì)和生計(jì)狀況，財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)是否雄厚，能否度過持久干旱。掌握這些動(dòng)態(tài)是了解脆弱性，做出合理響應(yīng)的必要工作。

更好掌握脆弱性的一個(gè)途徑是通過生計(jì)方法，特別是如果收集到宏觀和微觀狀況、趨勢(shì)和變化的信息，效果更好。這對(duì)于幫助個(gè)人、家庭、社區(qū)獲得和維持謀生之道，緩解干旱對(duì)生活和生計(jì)的影響具有很大的意義。生計(jì)方法的根本是將人作為分析中心，是跨行業(yè)的，要考慮經(jīng)濟(jì)、政治、文化因素。了解資產(chǎn)基本情況也非常重要，包括有形資產(chǎn)，如土地、牲畜、人類資本、社會(huì)資本。家庭的資產(chǎn)基礎(chǔ)越雄厚、資產(chǎn)種類越多，干旱恢復(fù)能力就越強(qiáng)，調(diào)整生計(jì)方式的能力就越高。生計(jì)方法為將這些因素全面考慮在內(nèi)的脆弱性評(píng)價(jià)提供了有價(jià)值的工具，從而了解干旱對(duì)人們可能產(chǎn)生和實(shí)際產(chǎn)生的影響。

1 干旱管理的脆弱性分析

對(duì)于發(fā)生或可能發(fā)生的干旱，傳統(tǒng)的干旱管理還處于被動(dòng)、粗放、低效的管理狀態(tài)。與洪水管理(防汛)相比，干旱管理(抗旱)在策略、措施、技術(shù)和管理上還缺少科學(xué)、系統(tǒng)的方法。這使我們面對(duì)干旱時(shí)，不能更有效地減少旱災(zāi)損失，增加了對(duì)干旱的脆弱性。

1.1 干旱監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

干旱的準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)與識(shí)別，對(duì)于整個(gè)干旱管理十分重要。缺少準(zhǔn)確的干旱監(jiān)測(cè)和識(shí)別，在很大程度上導(dǎo)致了傳統(tǒng)干旱管理的被動(dòng)性和粗放性，無法對(duì)干旱進(jìn)行定量的、科學(xué)的管理[4]。

在干旱監(jiān)測(cè)方面，我們主要是沿用了水文、氣象的現(xiàn)有觀測(cè)系統(tǒng)，而現(xiàn)有水文監(jiān)測(cè)系統(tǒng)主要是圍繞大中型水利工程建設(shè)和防汛工作的需要而建立起來的，從而缺少對(duì)干旱管理所需信息的監(jiān)測(cè)。這主要體現(xiàn)在對(duì)土壤墑情、地下水、中小河流、中小水庫和水資源利用量的監(jiān)測(cè)上。

土壤墑情的監(jiān)測(cè)對(duì)于農(nóng)業(yè)的干旱管理是十分重要的，它直接反映了農(nóng)業(yè)干旱的缺水程度，對(duì)于實(shí)施更科學(xué)的節(jié)水灌溉和缺水灌溉是必不可少的。長期以來，我們的墑情監(jiān)測(cè)只是在大的區(qū)域范圍內(nèi)布設(shè)了少數(shù)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)，且監(jiān)測(cè)手段落后，不能為農(nóng)民每個(gè)地塊的耕作和灌溉提供及時(shí)、準(zhǔn)確的墑情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

在中國的很多地區(qū)。特別是北方地區(qū)，大量的使用地下水，地下水觀測(cè)對(duì)于計(jì)算干旱時(shí)期地下水的可利用量，從而進(jìn)行合理的使用十分重要。但是長期以來，我們對(duì)地下水的監(jiān)測(cè)十分薄弱，一是監(jiān)測(cè)站點(diǎn)稀少，二是監(jiān)測(cè)手段落后，使我們不能對(duì)干旱時(shí)期各水文地質(zhì)單元的水資源可利用量進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估和計(jì)算[4]。

在干旱時(shí)期，中小河流、中小水庫的水資源可利用量，對(duì)于解決缺水問題十分重要。特別是供水工程上游的中小河流監(jiān)測(cè)，對(duì)于分析預(yù)測(cè)下游供水工程干旱期間的可來水量十分重要，我們目前的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中，缺少這方面的監(jiān)測(cè)。

用水?dāng)?shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)，對(duì)于干旱時(shí)期科學(xué)的制定用水方案，減少因缺水造成的損失，十分重要。在干旱管理中，我們只有明確的掌握了可供水量、各行業(yè)的實(shí)際水需求量和干旱缺水量，我們才能制定出科學(xué)的用水方案，從而減少旱災(zāi)損失。這其中，各取水戶的用水量監(jiān)測(cè)，可以使我們準(zhǔn)確的把握用水需求量。同時(shí)，用水量監(jiān)測(cè)對(duì)于干旱時(shí)期用水監(jiān)管，保證公平用水和各取水戶按規(guī)定取水量進(jìn)行取水，具有重要的作用。

干旱識(shí)別是在干旱監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上，對(duì)干旱程度的等級(jí)進(jìn)行科學(xué)劃分，對(duì)干旱缺水量進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)算[5]，盡可能對(duì)干旱進(jìn)行預(yù)測(cè)和預(yù)警。

在長期以來的干旱管理中我們并不進(jìn)行干旱等級(jí)的劃分，劃分干旱等級(jí)是近幾年才開始的。干旱等級(jí)劃分的目的是，根據(jù)干旱發(fā)生和發(fā)展的不同階段和對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的主要影響進(jìn)行干旱程度劃分，從而使干旱管理根據(jù)干旱等級(jí)及所對(duì)應(yīng)的干旱問題采取有明確針對(duì)性的響應(yīng)行動(dòng)。但目前的干旱等級(jí)劃分，以受旱面積和受旱人口為指標(biāo)，這種劃分方法，只反映了干旱范圍，不能反映干旱程度及所產(chǎn)生的主要干旱問題，使干旱管理響應(yīng)行動(dòng)缺乏明確的針對(duì)性[5]。受災(zāi)人口和受災(zāi)面積應(yīng)是旱災(zāi)的后評(píng)估指標(biāo)，據(jù)此對(duì)已發(fā)生的災(zāi)害和受災(zāi)群體進(jìn)行災(zāi)害救助，同時(shí)用于災(zāi)后的災(zāi)害損失評(píng)估。另外，由于這些數(shù)據(jù)在短期內(nèi)進(jìn)行粗略的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性上也往往存在問題。

在傳統(tǒng)的干旱管理中，我們把目光更多的放在干旱的后果上，而對(duì)干旱缺水量缺少準(zhǔn)確的分析和計(jì)算[6]。而事實(shí)上，干旱災(zāi)害是由于干旱缺水造成的，我們只有準(zhǔn)確的把握干旱缺水量和主要缺水問題，才能通過科學(xué)合理的用水來減少旱災(zāi)損失。

干旱的預(yù)測(cè)對(duì)于旱災(zāi)的預(yù)防、減災(zāi)行動(dòng)選擇和及時(shí)采取減災(zāi)措施具有十分重要的價(jià)值。限于目前氣象科學(xué)的水平，我們還不能對(duì)可能發(fā)生的干旱進(jìn)行中、長期的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，但并不是說我們?cè)诤禐?zāi)預(yù)測(cè)上束手無策，我們可以根據(jù)已有的知識(shí)進(jìn)行有限的預(yù)測(cè)，從而對(duì)可能發(fā)生的干旱風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。但長期以來我們沒有做到這一點(diǎn)。

1.2 干旱管理策略和措施

干旱管理是在干旱監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，針對(duì)干旱風(fēng)險(xiǎn)采取科學(xué)措施來減少旱災(zāi)損失的行動(dòng)。其中，對(duì)干旱缺水進(jìn)行科學(xué)的定量管理，用好每一滴水，對(duì)于減少旱災(zāi)損失十分重要。傳統(tǒng)干旱管理基本上處于一種非定量化的粗放管理狀態(tài)，很多行動(dòng)是盲目的，難以奏效的[6]。

傳統(tǒng)干旱管理的基本邏輯是，干旱災(zāi)害由干旱缺水造成的，因此干旱管理就是要獲取更多的水來滿足用水需求。由此造成的問題是，在水資源高度開發(fā)利用的情況下，已無法獲取更多的水，從而使整個(gè)干旱管理行動(dòng)處于一種無奈、脆弱和無效的狀態(tài)。

減少旱災(zāi)損失需要全社會(huì)的努力和用水自律，政府的公共管理應(yīng)更多地向公眾提供干旱管理相關(guān)的信息和技術(shù)幫助，從而提高整個(gè)社會(huì)抵御干旱的能力。而在傳統(tǒng)的干旱管理中，政府缺少對(duì)干旱信息的發(fā)布和交流，缺少提高社會(huì)各方面減災(zāi)能力的意識(shí)和行動(dòng)，更多的是一些直接的行動(dòng)。

在傳統(tǒng)的干旱管理中，雖然各級(jí)政府都有防汛抗旱指揮部，且有政府各部門的參加，但在實(shí)際的工作中，缺少各部門具體的、明確的職責(zé)分工，部門之間缺少交流和協(xié)調(diào)，缺少嚴(yán)密的組織制度，從而降低了干旱管理效率和效能。

2 干旱管理策略的制定

在上述干旱脆弱性分析的基礎(chǔ)上，我們可以針對(duì)我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境對(duì)干旱的脆弱性來分析和確定干旱管理的基本策略。干旱管理可分為長期水資源管理中的干旱管理和干旱時(shí)期的干旱管理[7]。長期水資源管理中的干旱管理主要是通過對(duì)本地區(qū)干旱規(guī)律的深入了解和識(shí)別，通過水資源的合理開發(fā)、利用、保護(hù)來減小干旱的風(fēng)險(xiǎn)。干旱時(shí)期的水資源管理主要是根據(jù)干旱缺水情況，通過更好的用水來減少旱災(zāi)損失。

2.1 長期水資源管理中的干旱管理策略

為了降低我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境對(duì)干旱的脆弱性，提高全社會(huì)減少旱災(zāi)損失的能力，根據(jù)干旱脆弱性分析，可采取如下長期水資源管理中的干旱管理策略：

1)采取法律、政策、行政、經(jīng)濟(jì)措施，通過全社會(huì)的努力，在長期的水資源管理中，加大節(jié)水力度，促進(jìn)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的全面節(jié)水，減少各類輸水設(shè)施的漏損，降低全社會(huì)的總用水量[8]，從而使干旱發(fā)生時(shí)流域內(nèi)蓄積有更多的水以備使用，從根本上降低干旱風(fēng)險(xiǎn)，減少旱災(zāi)損失。

2)每個(gè)地區(qū)都要根據(jù)當(dāng)?shù)氐乃Y源和水環(huán)境承載力，在水資源與其他資源的協(xié)調(diào)利用的前提下，通過科學(xué)的規(guī)劃，來布局和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。包括第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)和各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)。干旱狀況是水資源承載力的重要特征，在水資源和水環(huán)境承載能力的分析中，要根據(jù)歷史數(shù)據(jù)充分了解和分析本流域或地區(qū)干旱發(fā)生的頻率和程度，對(duì)本地區(qū)因干旱造成的缺水特征進(jìn)行識(shí)別。

3)加強(qiáng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)和投入，改善干旱對(duì)農(nóng)民生活和生計(jì)的影響狀況。包括農(nóng)村用水安全工程建設(shè)在內(nèi)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是一個(gè)重大的社會(huì)變革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)行動(dòng)，他將促進(jìn)整個(gè)社會(huì)城鄉(xiāng)之間的社會(huì)公平，也是一個(gè)持續(xù)的過程。在這一建設(shè)過程中，要充分考慮包括干旱影響在內(nèi)的水資源條件和可持續(xù)性，通過科學(xué)的規(guī)劃穩(wěn)步進(jìn)行。其中，對(duì)水資源條件太差，其他生存條件也比較惡劣的地方，移民可能是一個(gè)更科學(xué)、更經(jīng)濟(jì)的選擇，這要充分考慮農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民積極參與到新農(nóng)村建設(shè)中。

a) 加強(qiáng)科學(xué)和技術(shù)的研究和應(yīng)用，全面提高各產(chǎn)業(yè)的科學(xué)技術(shù)水平，運(yùn)用科學(xué)和技術(shù)的力量來提高水資源的利用效率和效益，滿足社會(huì)發(fā)展需求。通過科學(xué)的分析和規(guī)劃來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和城鄉(xiāng)布局。

b) 要加大科學(xué)利用水資源，改善水環(huán)境狀況保持生態(tài)可持續(xù)方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

2.2 干旱時(shí)期的干旱管理策略

在長期水資源管理的基礎(chǔ)上，為了把干旱缺水狀況下有限的水資源用的更好，從而減少干旱造成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境損失，可采取如下干旱管理策略：

1)完善現(xiàn)有干旱監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)干旱進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的監(jiān)測(cè)，從而為整個(gè)干旱管理提供基礎(chǔ)信息。

2)制定科學(xué)的干旱等級(jí)劃分指標(biāo)體系，根據(jù)干旱發(fā)生和發(fā)展的過程特征，針對(duì)干旱發(fā)展各階段的主要缺水問題，來劃分干旱等級(jí)，從而使干旱管理行動(dòng)針對(duì)不同干旱等級(jí)的主要缺水問題有效的進(jìn)行。A、通過模型的準(zhǔn)確計(jì)算，確定流域缺水量。B、根據(jù)流域缺水量，進(jìn)行用水的科學(xué)調(diào)度，通過減少低效益和高污染用水來保證高效益用水，減少旱災(zāi)損失。C、對(duì)于農(nóng)業(yè)干旱，采取向農(nóng)民提供更全面的干旱信息、干旱管理信息、減少旱災(zāi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和信息、其他生計(jì)信息，使農(nóng)民根據(jù)這些信息和技術(shù)，來自主采取減災(zāi)行動(dòng)。D、從干旱管理組織、職責(zé)和行政程序上完善干旱管理的公共管理制度，實(shí)施更有效的干旱管理。E、加強(qiáng)干旱信息的交流和發(fā)布，通過全社會(huì)的力量來減少旱災(zāi)。F、對(duì)災(zāi)害影響嚴(yán)重者進(jìn)行救助。

3 結(jié) 語

干旱風(fēng)險(xiǎn)是以干旱發(fā)生頻率、嚴(yán)重程度、干旱空間范圍、人類活動(dòng)對(duì)干旱影響的脆弱性為判別依據(jù)。一個(gè)地區(qū)對(duì)干旱的脆弱程度取決于該地區(qū)社會(huì)、環(huán)境特性，用干旱中生存能力衡量。生存能力包括預(yù)測(cè)、應(yīng)對(duì)、抵抗干旱能力和從干旱中恢復(fù)的能力[9]。可以通過提高能力減弱干旱脆弱性，能力提高包括提高個(gè)人、社區(qū)、機(jī)構(gòu)和國家的抵抗干旱能力。而干旱政策可以表現(xiàn)為多種形式，如法律法規(guī)、規(guī)劃報(bào)告、一系列相關(guān)計(jì)劃、合作者之間非正式諒解文件等。無論什么樣形式，制定任何一項(xiàng)干旱政策的目標(biāo)應(yīng)該是提出一套明確原則和行動(dòng)指南來指導(dǎo)開展干旱管理工作[10]、應(yīng)對(duì)干旱產(chǎn)生的影響和指導(dǎo)干旱預(yù)案的編制，干旱預(yù)案中應(yīng)該提出實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的戰(zhàn)略。