杭州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

屠翰，華永新，葉波

(1.杭州市鄉(xiāng)村振興服務(wù)中心，浙江 杭州 310026； 2.浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)與能源總站，浙江 杭州 310012)

2003年，在時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志的親自謀劃部署下，浙江省啟動(dòng)了“千村示范萬(wàn)村整治”工程(以下簡(jiǎn)稱“千萬(wàn)工程”)，開啟了“綠水青山就是金山銀山”理念(以下簡(jiǎn)稱“兩山”理念)的生動(dòng)實(shí)踐。多年來，浙江省一以貫之踐行“兩山”理念，持之以恒實(shí)施“千萬(wàn)工程”，村容村貌發(fā)生了巨大變化，鄉(xiāng)村人居環(huán)境顯著改善，構(gòu)建起人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)美與百姓富的統(tǒng)一，持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感。2018年9月，聯(lián)合國(guó)將“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”授予浙江的“千萬(wàn)工程”，浙江實(shí)踐得到了國(guó)際社會(huì)的高度認(rèn)可[1]。杭州是浙江省“千萬(wàn)工程”的重要策源地和實(shí)踐地，17年來，全市上下牢記習(xí)近平總書記的諄諄教誨，持續(xù)實(shí)踐“兩山”理念，不斷深化“千萬(wàn)工程”，以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承、民生改善和鄉(xiāng)村善治，鄉(xiāng)村的韻味和精彩正日益成為杭州世界名城建設(shè)的重要元素。

1 基本情況

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，杭州市先后經(jīng)歷了示范引領(lǐng)、整體推進(jìn)、重點(diǎn)深化、鞏固提高等4個(gè)階段。特別是2011年以來，全市全面推進(jìn)中心村、精品村、風(fēng)情小鎮(zhèn)、歷史文化村落、杭派民居、精品示范線等“六位一體”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，縱深推進(jìn)農(nóng)村污水、垃圾、公廁“三大革命”，為展示“重要窗口”頭雁風(fēng)采提供了豐富的鄉(xiāng)村底色和農(nóng)村作為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2019年杭州市與區(qū)縣兩級(jí)累計(jì)創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村940個(gè)(其中市級(jí)675個(gè)、縣級(jí)265個(gè))，占全市行政村總數(shù)的46.2%。

2 主要經(jīng)驗(yàn)

2.1 政策引領(lǐng)，分類創(chuàng)建

“十二五”以來，杭州市委、市政府先后制定出臺(tái)了10多個(gè)政策文件，用超前的理念，寬闊的視野，持續(xù)發(fā)展美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建載體。其中，風(fēng)情小鎮(zhèn)、精品村、精品示范線、杭派民居率先在浙江省實(shí)施，鑄造了杭州農(nóng)村美、精、韻特色品牌；“大下姜”鄉(xiāng)村振興聯(lián)合體入選國(guó)家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施報(bào)告》，成為全國(guó)12個(gè)典型案例。市、區(qū)兩級(jí)還先后制定農(nóng)村生活垃圾、農(nóng)村公廁等3個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)以及《設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《工法手冊(cè)》等20余個(gè)指導(dǎo)手冊(cè)，為如何開展具體工作明確了方向。

2.2 資金保障，多元投入

2011—2019年杭州市級(jí)財(cái)政累計(jì)投入美麗鄉(xiāng)村專項(xiàng)資金49.34億元，加上區(qū)縣協(xié)作、聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村、“三江兩岸”等資金，全市形成了較為完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金支持體系。同時(shí)，除各級(jí)財(cái)政資金外，杭州市注重不斷拓展多元化的融資渠道，通過設(shè)立農(nóng)村公益金、吸引社會(huì)資本進(jìn)入、發(fā)揮村集體作用等途徑，積極引導(dǎo)全社會(huì)參與，成了項(xiàng)目順利推進(jìn)的有力支撐。

2.3 生態(tài)治理，環(huán)境宜居

從2014年開始至2018年底，杭州分階段推進(jìn)農(nóng)村污水、垃圾、公廁“三大革命”，累計(jì)完成農(nóng)村生活污水治理1 772個(gè)村、建設(shè)處理終端8 914個(gè)、受益農(nóng)戶60余萬(wàn)戶；整鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類及減量化資源化處理127個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、1 837個(gè)村，建設(shè)垃圾處理站點(diǎn)474個(gè)；新(改)建、提升農(nóng)村公廁4 566座。同步開展建后修復(fù)，2016—2018年杭州市實(shí)施村莊生態(tài)環(huán)境修復(fù)1 793個(gè)村，全市基本實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理全覆蓋，村莊面貌得到有效提升。

2.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增效

培育發(fā)展農(nóng)村現(xiàn)代民宿、休閑觀光、運(yùn)動(dòng)騎行、養(yǎng)生養(yǎng)老、山溪漂流等農(nóng)村新業(yè)態(tài)，不斷激活鄉(xiāng)村“好山、好水、好景”等生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，走出美麗鄉(xiāng)村與農(nóng)民增收相得益彰的新路子。2019年，全市農(nóng)家樂(民宿)接待游客8 489.8萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入80.8億元，分別增長(zhǎng)23.3%和18.5%；農(nóng)村電商銷售額142.6億元，增長(zhǎng)18.8%；農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到36 255元，增長(zhǎng)9.2%[2]，是2010年的274.95%。城鄉(xiāng)居民收入比由2010年的2.28∶1縮小到1.82∶1，低于全省的2.01∶1[3]。

2.5 規(guī)范管理，提升績(jī)效

開展項(xiàng)目申報(bào)制，遵循“有意愿、有條件、有特色、村級(jí)班子戰(zhàn)斗力強(qiáng)的優(yōu)先”原則，經(jīng)區(qū)縣競(jìng)爭(zhēng)性推選、市級(jí)審核后方可立項(xiàng)。落實(shí)差異分配制，采用因素法分配方式，設(shè)置科學(xué)的評(píng)價(jià)因素，打破平均主義，確保資金效益。推進(jìn)“一年一審”制，每年委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)各類項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并根據(jù)審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)情況，及時(shí)做好問題整改工作。實(shí)施督查驗(yàn)收制，通過回頭看、中期檢查、年終核查、專項(xiàng)督查，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)管。

3 存在問題

杭州的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)起步早、發(fā)展快、跨越大，但新政策載體、新項(xiàng)目的推進(jìn)，缺少可以借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，需要更深入的謀劃、更多的探索嘗試、更精心的長(zhǎng)效運(yùn)維、更好的提煉總結(jié)，期間或多或少走過一些彎路。隨著全國(guó)上下吹響鄉(xiāng)村振興的號(hào)角，新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建、農(nóng)村人居環(huán)境整治等工作在全省全國(guó)全面鋪開，杭州的先發(fā)優(yōu)勢(shì)正在被省內(nèi)省外的優(yōu)秀地市縮短。對(duì)標(biāo)浙江省《新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)，杭州以往過多地注重于項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境整治，在許多方面還有待提升。

3.1 乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮不夠

受行政體制的制約，鄉(xiāng)村的規(guī)劃、建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等往往各自為戰(zhàn)，不僅造成了公共要素資源的浪費(fèi)，而且示范村的輻射帶動(dòng)作用也難以發(fā)揮，資產(chǎn)資源的乘數(shù)效應(yīng)難以體現(xiàn)。現(xiàn)全市美麗鄉(xiāng)村占比46.2%，創(chuàng)建比例仍然偏低，整體疊加效應(yīng)不足，特別是區(qū)、縣市的自主創(chuàng)建能力需要加強(qiáng)。

3.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚需加快

杭州市東、西部區(qū)縣之間，同一縣域內(nèi)鄉(xiāng)村間發(fā)展不平衡、不充分的問題仍然突出。鄉(xiāng)村價(jià)值沒有很好體現(xiàn)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)層次低、規(guī)模小、布局散的問題長(zhǎng)久存在，綜合效益不高、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、“造血”能力弱、同質(zhì)化現(xiàn)象比較普遍。抱團(tuán)發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展還體現(xiàn)得不夠充分。美麗鄉(xiāng)村推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎作用尚未有效展現(xiàn)。

3.3 建后管理有待提高

重建輕管的現(xiàn)象一定程度存在，不少項(xiàng)目缺乏后續(xù)長(zhǎng)久管護(hù)，管理不到位、甚至缺位的情況時(shí)有發(fā)生。目前，杭州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)管理費(fèi)用主要依靠轉(zhuǎn)移支付，村均不到40萬(wàn)元，淳安縣、臨安區(qū)等地甚至不到10萬(wàn)元，全市6成多的中心村、精品村年度管理費(fèi)用大于經(jīng)營(yíng)性收入，日常運(yùn)維管理較難支撐。

3.4 鄉(xiāng)土文化挖掘不深

鄉(xiāng)土文化是美麗鄉(xiāng)村的內(nèi)涵和品味體現(xiàn)，雖然杭州通過省、市級(jí)歷史文化保護(hù)利用工作，推動(dòng)了近150個(gè)歷史文化村落的復(fù)興，但從鄉(xiāng)村整體面上來看，尚有大量的有形歷史建筑、村莊格局需要保護(hù)，無(wú)形的優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化有待進(jìn)一步挖掘，鄉(xiāng)村文化設(shè)施利用管理有待加強(qiáng)，民間藝人工匠有待培養(yǎng)，農(nóng)村不良風(fēng)氣和陳規(guī)陋習(xí)依然存在。

3.5 人才隊(duì)伍亟待培養(yǎng)

在農(nóng)村地區(qū)，特別是西部稍微偏遠(yuǎn)一些的村莊，年輕人多在外打工，空心村現(xiàn)象較為嚴(yán)重，鄉(xiāng)村發(fā)展所需的管理人才、經(jīng)營(yíng)人才、科技人才都極為缺乏，存在本土年輕人、能人留不住，外面人才引不進(jìn)問題。全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員中，55歲以上的占55%，高中或中專以上僅占10.3%[4]，老齡化比重大，受教育程度低，職業(yè)技能素養(yǎng)差。

4 新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的啟示

十九大報(bào)告對(duì)美麗鄉(xiāng)村賦予的新內(nèi)涵，給新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提出了新要求[5]。杭州作為浙江經(jīng)驗(yàn)的重要樣板地，高質(zhì)量高水平打造新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村，持續(xù)深化“千萬(wàn)工程”，沿江建設(shè)好“大花園”，著力打造好杭州特色錢江山水組團(tuán)，是繼續(xù)領(lǐng)跑全國(guó)的必由之路，是實(shí)現(xiàn)傳承和跨越發(fā)展的必然要求。

4.1 在載體創(chuàng)新上有新的突破

更加突出黨建引領(lǐng)、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字賦能等方面的因素，把新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村打造成展示“重要窗口”頭雁風(fēng)采的經(jīng)典內(nèi)容。注重因地制宜，重點(diǎn)打造，加快形成具有地域特色、生態(tài)特色、人文特色、治理特色的安居、宜居、美居鄉(xiāng)村新風(fēng)貌特色鄉(xiāng)村；打造農(nóng)旅結(jié)合的風(fēng)景游線，串聯(lián)沿江、沿溪、沿路的景觀、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、民宿(農(nóng)家樂)等節(jié)點(diǎn)，串珠成鏈，營(yíng)造更多美麗鄉(xiāng)村展示路徑；通過體制機(jī)制的創(chuàng)新，打破村域限制，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村之間的有機(jī)聯(lián)合，連點(diǎn)成片，組團(tuán)發(fā)展，打造示范樣板。堅(jiān)持點(diǎn)、線、面整體打造和全域景區(qū)化發(fā)展，到2025年，爭(zhēng)取打造15個(gè)左右的美麗鄉(xiāng)村聯(lián)合體、50條美麗鄉(xiāng)村風(fēng)景線，新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%。

4.2 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上有新的突破

把杭州優(yōu)越的自然、地理、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟(jì)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，解決區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的問題。大力發(fā)展好“三個(gè)六”產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)提升糧油、蔬菜、茶葉、竹筍、畜禽、水產(chǎn)等六大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，做優(yōu)花卉苗木、中藥材、蜂業(yè)、水果、干果、農(nóng)家特色小吃等六大特色產(chǎn)業(yè)，做強(qiáng)鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)村電商、智慧農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)生、運(yùn)動(dòng)休閑等六大新興產(chǎn)業(yè)。加快促進(jìn)一二三產(chǎn)有機(jī)融合，打造出具有示范引領(lǐng)性的一二三產(chǎn)融合發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)鏈，有效培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入持續(xù)增長(zhǎng)。深挖土地潛力，借力全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有機(jī)更新，加快荒山荒野向美麗農(nóng)業(yè)，破舊村落向美麗鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變。

4.3 在融合蝶變上有新的突破

將鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間進(jìn)行逐步融合，形成美美與共的大美格局。在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，突出全域理念，統(tǒng)籌考慮村村、村鎮(zhèn)之間的空間布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)事業(yè)等各項(xiàng)內(nèi)容，促進(jìn)要素統(tǒng)籌和優(yōu)化配置；堅(jiān)持做好建筑風(fēng)貌管控和景觀節(jié)點(diǎn)打造，以“花園+景區(qū)”的設(shè)計(jì)理念，邀請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)提升，提高規(guī)劃編制水平。繼續(xù)補(bǔ)齊城郊接合部、偏遠(yuǎn)山區(qū)在道路、橋梁、停車場(chǎng)、物流等方面基礎(chǔ)設(shè)施短板，提升宜居水平。強(qiáng)化公共服務(wù)，推動(dòng)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)全覆蓋，持續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)村教育、推進(jìn)健康鄉(xiāng)村、完善養(yǎng)老體系、加強(qiáng)社會(huì)保障，使鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人民生活水平漸趨平衡。

4.4 在軟實(shí)力提升上有新的突破

持續(xù)發(fā)揮杭州好鄉(xiāng)風(fēng)、好家風(fēng)、好民風(fēng)的優(yōu)勢(shì)，倡導(dǎo)文明理念和生活方式，推進(jìn)鄉(xiāng)村文化繁榮興盛。留住有形的文化，特別是對(duì)古建筑比較集中、文化積淀比較深厚的鄉(xiāng)村，要注重保護(hù)其原真性，不能毀舊搞新。傳承活態(tài)的文化，從歷史、文化和精神層面對(duì)鄉(xiāng)村特有的民間藝術(shù)、戲劇曲藝、手工技藝、民俗活動(dòng)等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行挖掘，把這些活態(tài)的文化保護(hù)好、傳承好，大力推進(jìn)“文化+”，積極復(fù)興各類民俗活動(dòng)、傳統(tǒng)文化，開發(fā)體驗(yàn)性旅游產(chǎn)品。推進(jìn)移風(fēng)易俗，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入本土、進(jìn)禮堂、進(jìn)家庭，對(duì)傳統(tǒng)文明進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，不斷煥發(fā)鄉(xiāng)風(fēng)文明新氣象。

4.5 在展示頭雁風(fēng)采上有新的突破

堅(jiān)持示范帶動(dòng)，積極組織開展省級(jí)新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村、風(fēng)景線、示范縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))創(chuàng)建，做精做細(xì)市級(jí)新載體項(xiàng)目，強(qiáng)化典型、示范、引領(lǐng)作用。注重廣泛宣傳，借助中央、省市等重要媒體，著力在新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村方面進(jìn)行宣傳報(bào)道；及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制可推廣的優(yōu)秀成果。加大人才培養(yǎng)，加快建立完善城鄉(xiāng)人才交流機(jī)制和政策激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)市區(qū)雙創(chuàng)資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)，吸引工商企業(yè)主、科研人員、創(chuàng)投人才、高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)青年、退伍軍人等到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新；留住本地人才，重視和關(guān)注鄉(xiāng)村的年輕人，創(chuàng)造條件讓這部分人留下來、干起來；加強(qiáng)人才職業(yè)技能培訓(xùn)和認(rèn)定，努力提高人才隊(duì)伍的總體水平。

4.6 在科學(xué)管理上有新的突破

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，切實(shí)提升黨組織戰(zhàn)斗力，促進(jìn)黨建在新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)各領(lǐng)域全面融合，促進(jìn)自治、法治、德治“三治融合”治理體系不斷完善。發(fā)揮杭州數(shù)字城市優(yōu)勢(shì)，加快數(shù)據(jù)匯集應(yīng)用，整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、政務(wù)服務(wù)、基層治理、電商供銷等方面的數(shù)字化資源，開發(fā)符合鄉(xiāng)村的數(shù)字化功能應(yīng)用，推動(dòng)智慧管理水平提升，打造數(shù)字鄉(xiāng)村示范區(qū)。抓好項(xiàng)目指導(dǎo)，開展前期立項(xiàng)到實(shí)施到投入使用的全過程監(jiān)管，特別是在項(xiàng)目建設(shè)上避免急功近利，盲目下指標(biāo)增加村級(jí)負(fù)債；在項(xiàng)目變更上，做深做細(xì)審批報(bào)備工作。注重已建項(xiàng)目的長(zhǎng)效管理，明確責(zé)任主體，制定有效的后續(xù)運(yùn)維管理辦法，特別是農(nóng)村生活污水、農(nóng)村生活垃圾、農(nóng)村公廁等重點(diǎn)設(shè)施，做到有制度管護(hù)、有資金維護(hù)、有人員看護(hù)。