我國碳匯市場(chǎng)發(fā)展的問題及建議

季然，宋燁

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037)

1 我國林業(yè)碳匯市場(chǎng)發(fā)展情況

林業(yè)碳匯是我國推動(dòng)林業(yè)改革、促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展、適應(yīng)氣候變化和促進(jìn)低碳減排的重要模式。因此，大力發(fā)展林業(yè)碳匯對(duì)我國來說至關(guān)重要。本文根據(jù)我國出臺(tái)的碳匯政策和我國林業(yè)碳匯項(xiàng)目這兩個(gè)方面對(duì)當(dāng)前的林業(yè)碳匯市場(chǎng)發(fā)展情況進(jìn)行簡(jiǎn)要論述。

1.1 我國出臺(tái)的碳匯政策

迄今為止，我國已經(jīng)出臺(tái)的碳匯相關(guān)的政策文件共有六個(gè)。2015年9月，我國發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，該文件主要宣布了對(duì)林業(yè)碳匯的有效機(jī)制的建立。而后又在2016年和2018年分別發(fā)布文件來健全碳排放相關(guān)的交易機(jī)制，側(cè)面促進(jìn)了碳匯交易市場(chǎng)的發(fā)展。同一時(shí)段，我國還出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》、《國家林業(yè)和草原局關(guān)于進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》等政策文件，主要幫助推進(jìn)林業(yè)碳匯進(jìn)入碳交易市場(chǎng)，重點(diǎn)是貧困地區(qū)，明確提出碳匯市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)脫貧具有重要意義[1]。可以看出，我國從2015年出臺(tái)碳匯相關(guān)的政策文件開始，一直到2018年為止，大部分政策文件都以推動(dòng)和促進(jìn)林業(yè)碳匯進(jìn)入碳交易市場(chǎng)的作用為主，并沒有設(shè)計(jì)或出臺(tái)明確的林業(yè)碳匯政策來指導(dǎo)碳匯市場(chǎng)的發(fā)展。

1.2 我國林業(yè)碳匯項(xiàng)目活動(dòng)

當(dāng)下，我國的林業(yè)碳匯項(xiàng)目都是核證減排量交易項(xiàng)目的一種，主要有3種類型：一是中國核證減排機(jī)制(CCER)下的林業(yè)碳匯項(xiàng)目，包括省級(jí)林業(yè)普惠制核證減排量項(xiàng)目(PHCER)、北京林業(yè)核證減排量項(xiàng)目(BCER)和福建林業(yè)核證減排量項(xiàng)目(FFCER)等；二是清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)下的林業(yè)碳匯項(xiàng)目；三是其他自愿類項(xiàng)目，包括林業(yè)自愿碳減排標(biāo)準(zhǔn)(VCS)項(xiàng)目、非省級(jí)林業(yè)PHCER項(xiàng)目、貴州單株碳匯扶貧項(xiàng)目等。

2004年到2018年，國家發(fā)展改革委一共只批準(zhǔn)了6個(gè)林業(yè)CDM項(xiàng)目，其中5個(gè)碳匯項(xiàng)目在CDM執(zhí)行理事會(huì)注冊(cè)成功、2個(gè)項(xiàng)目獲得簽發(fā)，部分項(xiàng)目被世界銀行生物碳基金購買。

中國自愿減排交易信息平臺(tái)公示了將近100個(gè)自愿類項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件，但是現(xiàn)在只有13個(gè)項(xiàng)目獲得備案、3個(gè)項(xiàng)目的核證減排量被簽發(fā)、1個(gè)項(xiàng)目的首期簽發(fā)量成功出售。同時(shí)易碳家BCER途徑預(yù)簽發(fā)了3個(gè)林業(yè)碳匯項(xiàng)目首次監(jiān)測(cè)期內(nèi)的60%的核證減排量，其中的72615噸掛牌成交了265.5萬元；FFCER途徑備案了7個(gè)林業(yè)碳匯項(xiàng)目，簽發(fā)了118.0萬噸核證減排量，其中的27.4萬噸實(shí)現(xiàn)了525萬元的交易收益。在其他自愿類項(xiàng)目上，截至2017年底，VCS標(biāo)準(zhǔn)注冊(cè)了我國的6個(gè)林業(yè)碳匯項(xiàng)目，簽發(fā)了其中2個(gè)項(xiàng)目的核證減排量，云南、福建和內(nèi)蒙古的項(xiàng)目業(yè)主與相關(guān)公司簽署了碳匯交易協(xié)議，內(nèi)蒙古卓爾林業(yè)局獲得了40萬元碳匯收益。

此外，自2011開始，中國綠色碳匯基金會(huì)為主發(fā)起、推動(dòng)和倡議實(shí)施的多個(gè)林業(yè)碳匯減排交易項(xiàng)目也在6年時(shí)間里陸續(xù)得到實(shí)現(xiàn)，如竹子造林碳匯項(xiàng)目、森林經(jīng)營碳匯項(xiàng)目、大型活動(dòng)及公眾排放碳中和項(xiàng)目等。購買螞蟻森林植樹減碳、履行植樹義務(wù)減碳和單株碳匯扶貧活動(dòng)等其他碳匯行為也在持續(xù)發(fā)展中。

2 我國林業(yè)碳匯市場(chǎng)發(fā)展中存在的問題

2.1 營林主體觀念滯后

當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于林業(yè)碳匯重要性的認(rèn)識(shí)仍然不足，尤其是對(duì)于營林主體而言，大多數(shù)依然以種樹砍樹，出售商品木材為主，而忽略了樹木在生長過程中所產(chǎn)生的林業(yè)碳匯價(jià)值。營林主體不能夠?qū)α謽I(yè)碳匯價(jià)值形成正確科學(xué)的認(rèn)識(shí)一大主要原因是國內(nèi)缺乏這一方面相關(guān)的教育、宣傳與培訓(xùn)。未對(duì)林業(yè)碳匯的重要性得到良好認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步導(dǎo)致他們對(duì)林業(yè)碳匯不夠重視，從而出現(xiàn)林業(yè)碳匯觀念滯后的問題[2]。另一方面也和營林主體自身觀念滯后有關(guān)，尤其是位于貧困林區(qū)的營林主體，雖然擁有大片林區(qū)，但對(duì)于林業(yè)碳匯的生態(tài)價(jià)值不夠了解，這不僅影響生態(tài)文明建設(shè)，也會(huì)對(duì)生態(tài)扶貧政策的實(shí)施造成困難。同時(shí)，當(dāng)前低碳經(jīng)濟(jì)、綠色金融等理念在金融業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)的發(fā)展正在逐步推進(jìn)，然而在營林主體當(dāng)中卻較為少見，缺乏相應(yīng)的人才儲(chǔ)備和專業(yè)技能是重要原因之一。知識(shí)的局限性也導(dǎo)致了營林主體在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)營的困難，如何對(duì)樹種進(jìn)行篩選、培育、種植、管理，按照相關(guān)手續(xù)核證林業(yè)碳匯，通過正規(guī)平臺(tái)進(jìn)行核證碳匯的交易，這些知識(shí)盲點(diǎn)對(duì)營林主體自身的經(jīng)營收益造成了負(fù)面影響的同時(shí)，也給林業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來了一定制約。

2.2 政策指導(dǎo)意見模糊

通過對(duì)我國出臺(tái)的碳匯政策分析，可以發(fā)現(xiàn)目前政策文件大多以推動(dòng)林業(yè)碳匯進(jìn)入碳排放權(quán)市場(chǎng)為主，并沒有具體的發(fā)展措施。至于通過林業(yè)碳匯交易機(jī)制落實(shí)鄉(xiāng)村振興、生態(tài)扶貧等政策也只能在摸索中緩慢前進(jìn)。但是當(dāng)下林業(yè)碳匯市場(chǎng)啟動(dòng)慢熱和指導(dǎo)意見的模糊有很大的關(guān)系，只有通過具體妥善的措施，才能夠加快林業(yè)碳匯市場(chǎng)交易體系的建立，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，幫助加快打贏脫貧這場(chǎng)戰(zhàn)役。目前，林業(yè)碳匯市場(chǎng)的大框架已經(jīng)初步形成，但當(dāng)前的具體政策制定與支持力度仍存在很大的差距，具體的配套措施例如專門用于林業(yè)碳匯交易的平臺(tái)場(chǎng)所、進(jìn)行林業(yè)碳匯核證的專業(yè)機(jī)構(gòu)等一系列指導(dǎo)專業(yè)部門和專業(yè)人才進(jìn)行操作的相關(guān)文件并未出臺(tái)。在考慮到基本市場(chǎng)配置的情況下，進(jìn)行有效的政府政策的設(shè)計(jì)，是我國林業(yè)碳匯項(xiàng)目能夠在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要因素[3]。但是我國目前仍缺乏具有方向性的政策，指導(dǎo)意見模糊。

2.3 毀林現(xiàn)象依然存在

隨著國內(nèi)近幾年對(duì)于森林的保護(hù)措施進(jìn)一步實(shí)施，國內(nèi)亂砍濫伐現(xiàn)象較之以前有很大的好轉(zhuǎn)。但由于國內(nèi)砍伐限額的設(shè)定與日益發(fā)展的林業(yè)經(jīng)濟(jì)不再匹配，各地區(qū)的林業(yè)資源、木材需求也各不相同，因此國內(nèi)一些偏遠(yuǎn)山區(qū)依然存在毀林現(xiàn)象。通過政策的正確引導(dǎo)和觀念的改正未必能從根本上解決問題，雖然各級(jí)政府之間能夠進(jìn)行積極合作，充分調(diào)配各省市之間的采伐限額，滿足企業(yè)日常所需，同時(shí)也加強(qiáng)了防護(hù)和監(jiān)督，但在現(xiàn)實(shí)生活中，總會(huì)存在漏網(wǎng)之魚，少數(shù)欠發(fā)達(dá)的森林資源豐富地區(qū)依然會(huì)有毀林現(xiàn)象出現(xiàn)。例如，近幾年爆發(fā)的森林火災(zāi)大多數(shù)是由于人類活動(dòng)引起的，其實(shí)也是從另一方面反映出了人類對(duì)于森林的保護(hù)和重視并沒有跟上當(dāng)前日益發(fā)展的林業(yè)經(jīng)濟(jì)的步伐。

3 關(guān)于建設(shè)林業(yè)碳匯市場(chǎng)體系的若干建議

3.1 加強(qiáng)政策指導(dǎo)

至今，我國出臺(tái)的碳匯政策大多是推動(dòng)林業(yè)碳匯進(jìn)入碳排放權(quán)市場(chǎng)的文件，對(duì)林業(yè)碳匯市場(chǎng)的指導(dǎo)性較弱。現(xiàn)在可以結(jié)合國際環(huán)境與國內(nèi)的碳交易試點(diǎn)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，借鑒澳大利亞和新西蘭等幾國已經(jīng)發(fā)行的林業(yè)碳匯參與規(guī)則，在注意與國際相關(guān)法規(guī)銜接的情況下，推進(jìn)新的中國林業(yè)碳匯交易市場(chǎng)相關(guān)政策與法規(guī)的設(shè)計(jì)[4]。加快建立整套完善的碳匯法律體系，可以更好的讓碳匯市場(chǎng)經(jīng)營行為有法可依，有效規(guī)范市場(chǎng)主體經(jīng)營行為，對(duì)碳匯市場(chǎng)起到更好的指導(dǎo)作用[5]。

另一反面，保險(xiǎn)機(jī)制與補(bǔ)貼政策的變化也影響著營林主體的碳匯林經(jīng)營規(guī)模大小，所以政策的修改和更新也要注意加強(qiáng)林業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼機(jī)制。保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的革新可以減少營林主體的財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)林業(yè)碳匯市場(chǎng)化的有效發(fā)展。通過加強(qiáng)政策指導(dǎo)和保險(xiǎn)補(bǔ)貼，不僅能夠幫助規(guī)范和發(fā)展林業(yè)碳匯市場(chǎng)，也能對(duì)營林主體形成有力的激勵(lì)與鞭策。

3.2 拓寬林業(yè)碳匯項(xiàng)目融資渠道

基于多方面的原因，林業(yè)碳匯項(xiàng)目的業(yè)主得到有效融資是碳匯市場(chǎng)的健康發(fā)展的必要要求[6]。政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌制定階段性碳匯市場(chǎng)培育目標(biāo)，靈活運(yùn)用激勵(lì)政策和補(bǔ)貼機(jī)制，將市場(chǎng)途徑和非市場(chǎng)手段相結(jié)合、公共部門資金和私營部門投資相結(jié)合、開發(fā)碳金融產(chǎn)品服務(wù)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)全社會(huì)共同參與林業(yè)增匯減排行動(dòng)。當(dāng)前林業(yè)碳匯融資渠道較少，社會(huì)各界對(duì)林業(yè)碳匯的認(rèn)知不多，在這方面投資的積極性不高[7]。雖然有政策性融資渠道給予幫助，但對(duì)于日益發(fā)展的碳匯市場(chǎng)來說還不能滿足要求。例如，除了外部融資方式，營林主體還可以在供應(yīng)鏈內(nèi)部進(jìn)行融資，向下游營林企業(yè)或者減排企業(yè)進(jìn)行融資，這樣既可以完成減排任務(wù)，又能解決營林主體資金不足問題，政府只需要給予一定補(bǔ)貼就能達(dá)到雙贏甚至多贏的目標(biāo)。

3.3 建立統(tǒng)一的碳匯計(jì)量和監(jiān)測(cè)體系

不同地區(qū)的碳匯市場(chǎng)會(huì)根據(jù)不同的林業(yè)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)來判斷林業(yè)碳匯項(xiàng)目是否達(dá)到額外性標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目才能獲得進(jìn)入碳匯市場(chǎng)的入場(chǎng)券。這一過程中，林業(yè)碳匯項(xiàng)目的計(jì)量和監(jiān)測(cè)方法會(huì)直接關(guān)系到其進(jìn)入碳匯市場(chǎng)的可能性，即該碳匯項(xiàng)目能否成功申報(bào)。但是目前碳匯計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的差異為這一工作的順利進(jìn)行帶來了不小的阻礙[8]。碳匯計(jì)量和監(jiān)測(cè)不僅是林業(yè)碳匯項(xiàng)目得以開展的基礎(chǔ)，也是碳匯項(xiàng)目后續(xù)順利實(shí)施的有力保障[9]。目前國家相關(guān)林業(yè)部門仍是負(fù)責(zé)林業(yè)碳匯的計(jì)量和監(jiān)測(cè)的主管部門，應(yīng)更加重視林業(yè)碳匯管理方法，根據(jù)中國碳匯市場(chǎng)現(xiàn)狀，建立全國統(tǒng)一的計(jì)量和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的計(jì)量和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)是完善全國性林業(yè)碳匯市場(chǎng)的基礎(chǔ)。建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的過程中還可以通過培訓(xùn)加強(qiáng)碳匯市場(chǎng)相關(guān)工作人員的監(jiān)測(cè)和計(jì)量能力，真正意義上的實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的計(jì)量監(jiān)測(cè)體系的推廣[4]。

3.4 探索完善林業(yè)碳匯交易體系

當(dāng)前碳匯市場(chǎng)交易秩序雜亂，沒有形成統(tǒng)一的交易平臺(tái)和交易模式，技術(shù)支持仍不到位。除此之外，生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)扶貧、鄉(xiāng)村振興、綠色金融這些新出臺(tái)的政策要求還在探索階段，整體實(shí)施起來需要一個(gè)完整的碳匯交易體系作為支撐。如果不能做到環(huán)環(huán)緊扣、相輔相成，在碳匯交易過程中必然會(huì)出現(xiàn)價(jià)格波動(dòng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、信息不全等一系列市場(chǎng)問題。所以，碳匯市場(chǎng)交易體系的完善應(yīng)當(dāng)作為政策落實(shí)的基礎(chǔ)，考慮建立健全林業(yè)碳匯交易群體培育機(jī)制和碳匯交割機(jī)制[10]。我國應(yīng)在在激勵(lì)政策、參與途徑、管理模式、宣傳引導(dǎo)及技術(shù)支撐方面夯實(shí)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多種政策體系，包括生態(tài)文明建設(shè)、貧困地區(qū)生態(tài)重點(diǎn)扶持、推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、綠色低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、節(jié)能環(huán)保以及《巴黎協(xié)定》機(jī)制落地等，探索能夠增強(qiáng)碳匯交易體系的整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性的實(shí)施路徑，提升綜合執(zhí)行效率。在完善林木碳匯交易體系的過程中可以注意融入先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，借鑒其他國家建立交易體系過程中的理念與思想來獲得啟發(fā)，創(chuàng)新出符合我國國情的市場(chǎng)交易模式，從而更快的推動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展[11-12]。完善碳匯交易體系是一個(gè)漫長且艱難的過程，不僅僅需要國家政府在宏觀層面給予引導(dǎo)和幫助，也需要市場(chǎng)中每個(gè)營林主體的積極學(xué)習(xí)和參與創(chuàng)新，才能最終推動(dòng)我國碳匯市場(chǎng)的長足發(fā)展[13]。