我國規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性的分析框架研究

王玨，何佳，包存寬

(復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433)

規(guī)劃環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)旨在規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的決策輔助制度，通過對(duì)規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響。目前，中國的規(guī)劃環(huán)評(píng)制度體系仍處于不斷完善和發(fā)展的階段。中國規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性分析框架的構(gòu)建需要做到充分理解、豐富形式和嚴(yán)格要求[1-6]。本研究篩選了程序有效性、實(shí)質(zhì)有效性、成本有效性中的具體指標(biāo)，將與規(guī)劃的互動(dòng)作為一個(gè)重要視角，納入早期介入、中期監(jiān)管、后期跟蹤、對(duì)規(guī)劃實(shí)質(zhì)影響等評(píng)價(jià)指標(biāo)。加入了環(huán)評(píng)的價(jià)值范式這樣一個(gè)評(píng)價(jià)維度，并細(xì)化為理念層價(jià)值、制度層價(jià)值和行為層價(jià)值等3項(xiàng)指標(biāo)。最終形成了程序有效性、實(shí)質(zhì)有效性、成本有效性、價(jià)值范式的分析框架以及12項(xiàng)具體指標(biāo)，為后續(xù)進(jìn)一步開展案例研究打下基礎(chǔ)。

1 程序有效性

程序有效性是指規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行程序是否符合法規(guī)要求，目前的程序設(shè)計(jì)是否合理，這些程序是否產(chǎn)生了應(yīng)有的作用。程序有效性是規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性的基本形式。規(guī)劃環(huán)評(píng)的程序有效性評(píng)估指標(biāo)包含以下幾方面。

1.1 早期介入

介入時(shí)間與規(guī)劃時(shí)間的比較。介入時(shí)間是指管理監(jiān)督層面干涉程序?qū)嶋H操作的時(shí)間段，而規(guī)劃時(shí)間是指程序規(guī)劃設(shè)計(jì)的階段。早期介入的時(shí)間應(yīng)該確定在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，在規(guī)劃任務(wù)準(zhǔn)備書過程中，實(shí)現(xiàn)完全成型之前進(jìn)行干涉。通俗來說，介入時(shí)間應(yīng)盡量與規(guī)劃同步，并在規(guī)劃時(shí)間結(jié)束后有所延續(xù)。

早期介入實(shí)現(xiàn)方式和具體作用。早期介入通過協(xié)助具體操作者及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理程序中存在的問題，進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，盡可能地消除或減少損害利益的因素。早期介入應(yīng)該在決策階段將環(huán)境納入考慮，其核心是前置，只有前置才有意義。然而在實(shí)際工作中，環(huán)評(píng)往往停留在技術(shù)層面，并且大多為事后評(píng)價(jià)。這些因素往往會(huì)導(dǎo)致環(huán)評(píng)與規(guī)劃相脫節(jié)，僅停留在指標(biāo)和數(shù)量上，對(duì)規(guī)劃的指導(dǎo)意義不強(qiáng)。環(huán)評(píng)應(yīng)與規(guī)劃相融合，成為規(guī)劃的組成部分，將環(huán)評(píng)成果納入規(guī)劃成果。

1.2 替代方案

替代方案是尋求最適宜開發(fā)方案的重要方式，即需在現(xiàn)實(shí)因素和潛在因素的雙重考量下，提出不同于但優(yōu)于原始方案的替代計(jì)劃，以彌補(bǔ)開發(fā)計(jì)劃中存在的缺陷，避免由于突發(fā)狀況的存在而影響整體項(xiàng)目的進(jìn)程。從訪談來看，目前很少規(guī)劃環(huán)評(píng)能夠提出完整的替代方案，更多是提出改進(jìn)的措施。從環(huán)評(píng)從業(yè)者的角度來看，提出一個(gè)完整的替代方案難度比較大，也沒有必要。比較可行的是方案優(yōu)化，不僅是提出寬泛的要求，而是需要與規(guī)劃者進(jìn)行深入的溝通，最終形成較優(yōu)的替代方案。

1.3 公眾參與

公眾參與的積極性。判定公眾參與的積極性主要從3個(gè)方面考量：首先，公眾的環(huán)境意識(shí)如何，即是否具有環(huán)境價(jià)值觀念，包含心理、感受、感知、思維和情感等因素；是否具有保護(hù)環(huán)境的自覺行為。其次，公眾的參與意愿。公眾是否有主動(dòng)參與到這項(xiàng)活動(dòng)當(dāng)中來的意愿，以及更愿意以何種形式參與其中。最后，公眾的參與能力及參與對(duì)象的合理性，參與人員是否具備參與治理的主觀認(rèn)識(shí)能力及客觀實(shí)踐能力。

公眾對(duì)規(guī)劃的了解。公眾參與規(guī)劃，即凡是規(guī)劃涉及的相關(guān)利益?zhèn)€人或集體，都能夠直接地、連續(xù)地參與到規(guī)劃的立項(xiàng)、編制、決策以及實(shí)施管理的全程中，成為規(guī)劃過程中的重要組成內(nèi)容。從前期一些調(diào)研來看，公眾對(duì)于規(guī)劃的了解意愿不強(qiáng)，主要原因是認(rèn)為規(guī)劃比較宏觀，除非與自身生活密切相關(guān)的項(xiàng)目，一般不會(huì)愿意投入時(shí)間精力去參與規(guī)劃的制定。

公眾意見的有效性。由于公眾參與規(guī)劃意識(shí)不足、公眾參與規(guī)劃的程度有限、公眾參與規(guī)劃的效果欠佳、公眾參與規(guī)劃的組織機(jī)構(gòu)與制度不健全以及參與者個(gè)人能力和素質(zhì)良莠不齊等諸多因素的影響，公眾意見的有效性同樣存在問題。公眾意見可能出現(xiàn)高度的同質(zhì)化，能夠被采納的建設(shè)性意見不多。針對(duì)關(guān)鍵性問題，公眾參與程度相對(duì)薄弱。因此在考量公眾意見的有效性時(shí)需要綜合考量參與對(duì)象的范圍及背景，信息獲取和意見反饋的途徑，調(diào)查內(nèi)容設(shè)置的科學(xué)性以及公眾參與時(shí)段的及時(shí)性等方面的影響。

1.4 規(guī)劃建議的落實(shí)

規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估。評(píng)估規(guī)劃環(huán)評(píng)提出來的建議和改進(jìn)措施有沒有在規(guī)劃實(shí)施中得到落實(shí)。層次更高的規(guī)劃在實(shí)施中的落實(shí)情況往往優(yōu)于低層次的規(guī)劃，因而程序有效性相對(duì)較高。因此，要重視對(duì)市縣一級(jí)規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估。在程序上，要將環(huán)評(píng)的要求與規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估進(jìn)行融合，在對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行審查的同時(shí)進(jìn)行環(huán)境影響的跟蹤評(píng)估。

跟蹤評(píng)價(jià)的實(shí)施。跟蹤評(píng)價(jià)是《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十五條所規(guī)定的一個(gè)步驟，就是將規(guī)劃實(shí)施后實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響與規(guī)劃環(huán)評(píng)中所預(yù)測(cè)的環(huán)境影響進(jìn)行一個(gè)分析，以此來檢驗(yàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性。從調(diào)研來看，目前國內(nèi)的很多規(guī)劃都沒有嚴(yán)格執(zhí)行跟蹤評(píng)價(jià)。究其原因，與規(guī)劃實(shí)施的剛性不夠有關(guān)，規(guī)劃本身在變化，導(dǎo)致環(huán)評(píng)的有效性也難以評(píng)估。所以只有嚴(yán)格執(zhí)行跟蹤評(píng)價(jià)，才有可能對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性做出一個(gè)評(píng)價(jià)。

2 實(shí)質(zhì)有效性

實(shí)質(zhì)有效性是指剔除客觀基礎(chǔ)條件優(yōu)劣的影響，真正反映由于管理主體主觀有效努力而產(chǎn)生的效益。此處指環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在排除客觀因素的影響后，完全受主觀有效努力的影響而產(chǎn)生的環(huán)境效益。實(shí)質(zhì)有效性能夠檢驗(yàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的進(jìn)行是否達(dá)到了預(yù)定目標(biāo)，綜合考慮規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)現(xiàn)方式和環(huán)評(píng)完成后現(xiàn)狀改變的程度。

實(shí)質(zhì)有效性可以從以下3個(gè)方面進(jìn)行相關(guān)的具體分析：

2.1 對(duì)規(guī)劃決策的實(shí)質(zhì)性影響

考察規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)規(guī)劃是否產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，具體表現(xiàn)是什么。一些規(guī)劃從業(yè)者認(rèn)為，有些規(guī)劃環(huán)評(píng)的建議沒有落到實(shí)處，只是作為一種參考。2019年4月，國務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》；2019年5月，中共中央國務(wù)院下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。結(jié)合這兩個(gè)文件，可以看到，規(guī)劃作為一種重要的決策手段，必須要有決策形成、專家論證、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這樣一個(gè)決策過程，必須充分將各種因素，包括環(huán)境因素，考慮在內(nèi)。規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)該成為規(guī)劃過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而不僅僅是一種參考。

2.2 提出的建議是否可行

考察規(guī)劃環(huán)評(píng)提出的建議是否真正落實(shí)在規(guī)劃中。是否提出了替代方案，替代方案有沒有被采納。如果沒有替代方案，也可以提出一些具體的優(yōu)化措施，在保證環(huán)境容量、生態(tài)底線的基礎(chǔ)上，提高規(guī)劃的效益。從前期對(duì)于環(huán)評(píng)從業(yè)者的訪談來看，目前提出替代方案的案例比較少，主要是提供優(yōu)化的建議。這些建議對(duì)于后期開展項(xiàng)目環(huán)評(píng)具有比較大的指導(dǎo)價(jià)值。

2.3 對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的改善

規(guī)劃環(huán)評(píng)的最終效果應(yīng)該體現(xiàn)在污染是否得到有效控制，環(huán)境質(zhì)量有無改善。這個(gè)問題從定性研究上是很明確的，但難以定量判斷，難點(diǎn)在于影響因素太多，變量不易控制?？梢詮奈⒂^的視角進(jìn)行研究，重點(diǎn)考察規(guī)劃環(huán)評(píng)在規(guī)避重大環(huán)境污染方面發(fā)揮的作用。

3 成本有效性

成本有效性是指開展規(guī)劃環(huán)評(píng)后所達(dá)到的效果，是否在經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本中達(dá)到最佳化。成本有效性是以成本最低的方案完成目標(biāo)，即最大化地利用投入的成本，實(shí)現(xiàn)最大化的環(huán)境效益。

3.1 成本投入

這里面核心的問題是規(guī)劃環(huán)評(píng)的尺度問題。就是規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)該針對(duì)多大規(guī)模的規(guī)劃開展，才是成本有效的。從目前規(guī)劃環(huán)評(píng)的報(bào)告來看，尺度范圍很大，有一個(gè)大城市開發(fā)區(qū)的，也有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的，產(chǎn)值相差數(shù)十倍，如果投入同樣的成本開展規(guī)劃環(huán)評(píng)，顯然是有問題的。如果都要做，那不同尺度環(huán)評(píng)的要求應(yīng)該有所區(qū)別，在人力物力投入上應(yīng)該有所區(qū)別。

3.2 項(xiàng)目實(shí)施

主要是規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制問題。規(guī)劃環(huán)評(píng)如果能夠有效開展，可以大大簡(jiǎn)化規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)內(nèi)容，從成本上是非常有效的[7]。但是實(shí)際上目前規(guī)劃環(huán)評(píng)不夠具體，落實(shí)不到項(xiàng)目上，所以并不能起到理想中的作用。對(duì)此，有學(xué)者專門針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)的方式問題進(jìn)行過研究。規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)展的方向應(yīng)該是能夠有效識(shí)別出共性的問題，提出解決方案，從而能夠真正簡(jiǎn)化相應(yīng)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序。

4 價(jià)值規(guī)范

環(huán)境評(píng)價(jià)就是對(duì)環(huán)境的價(jià)值，或某項(xiàng)決策對(duì)環(huán)境價(jià)值的影響程度認(rèn)識(shí)的過程，應(yīng)該是一項(xiàng)價(jià)值導(dǎo)向性非常強(qiáng)的工作。當(dāng)前環(huán)評(píng)的實(shí)踐中存在技術(shù)主義的傾向而偏重技術(shù)，過度技術(shù)取向誤導(dǎo)了環(huán)評(píng)的工作方向。

首先必須明確，環(huán)評(píng)尤其是規(guī)劃環(huán)評(píng)是將發(fā)展觀、發(fā)展理念具體化為行為規(guī)范的政策工具，是國家發(fā)展戰(zhàn)略向地方直至基層傳遞的渠道，是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方溝通和參與的平臺(tái)，是政府的不同部門尤其是生態(tài)環(huán)境部門與發(fā)展改革部門協(xié)作與綜合決策的機(jī)制。

基于這樣的認(rèn)識(shí)，我們把環(huán)評(píng)的價(jià)值規(guī)范定義為理念、制度和行為三個(gè)層面。一是理念層，可以初步定義為環(huán)評(píng)價(jià)值觀的構(gòu)建與具體化過程；二是制度層，可以初步定義為環(huán)評(píng)制度運(yùn)行中的協(xié)同與合作，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境價(jià)值理念的傳導(dǎo)；三是行為層，可以初步定義為決策行為中的民主化，實(shí)現(xiàn)價(jià)值的溝通。我們初步對(duì)三層價(jià)值進(jìn)行理論上的界定，并以此來進(jìn)一步觀察環(huán)評(píng)實(shí)踐中的問題。

4.1 理念層價(jià)值

環(huán)評(píng)的頂層價(jià)值首先是生態(tài)文明，這是區(qū)別于工業(yè)文明的重要思想；其次是綠色發(fā)展理念，是對(duì)于發(fā)展的重新認(rèn)識(shí)；最后是可持續(xù)發(fā)展原則，強(qiáng)調(diào)環(huán)境正義和代際公平。

價(jià)值理念不應(yīng)僅僅停留于書面表達(dá)和口頭表述。環(huán)評(píng)要體現(xiàn)出生態(tài)文明、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值觀，體現(xiàn)在社會(huì)價(jià)值中。只有適合中國特殊的體制背景、把握宏觀戰(zhàn)略性才可能真正成為大有可為的環(huán)境管理工具。

4.2 制度層價(jià)值

從制度層來看，各種決策規(guī)劃需要通過協(xié)同與合作實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)、踐行共同的價(jià)值觀。環(huán)評(píng)制度在運(yùn)行中也需要與其他環(huán)境相關(guān)制度互動(dòng)、融合。而其中的核心要素是決策之間、規(guī)劃之間以及制度之間的連接，使得價(jià)值能夠在決策、規(guī)劃、制度等層面有效地傳導(dǎo)。

解決多層級(jí)的環(huán)境治理，既要有“縱向互動(dòng)”，還要有“橫向互動(dòng)”[8]。環(huán)境制度應(yīng)形成“制度叢結(jié)”或者“制度網(wǎng)絡(luò)”，可以采用四個(gè)原則：(1)采納權(quán)力下放原則；(2)建立跨級(jí)引導(dǎo)機(jī)制；(3)訴諸法律判決解決糾紛；(4)針對(duì)制度互動(dòng)問題進(jìn)行立法。

上述“制度叢結(jié)”又可分為三個(gè)層次：

一是廣義的決策體系，包含各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，即決策之間、規(guī)劃之間的互動(dòng)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策與環(huán)境保護(hù)決策之間的互動(dòng)。

二是環(huán)境管理制度的層次，環(huán)評(píng)制度與生態(tài)環(huán)保體系內(nèi)部的制度(主要是三同時(shí)制度、排污許可制度、排污收費(fèi)制度)之間尚未能形成有效的連接，各自運(yùn)行，缺乏互動(dòng)。有學(xué)者曾深入研究了環(huán)評(píng)制度與排污許可制度的銜接問題，指出環(huán)評(píng)的結(jié)論必須以許可的排放量為基礎(chǔ)[9]。環(huán)評(píng)制度與生態(tài)環(huán)保體系之外的其他制度則更加缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致價(jià)值無法通暢地傳遞。

三是環(huán)評(píng)制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)，包括環(huán)評(píng)法規(guī)、條例與環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則的關(guān)系，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的關(guān)系。

4.3 行為層價(jià)值

行為層的價(jià)值，指具體的決策行為或決策過程中，從任務(wù)委派、前期研究、問題分析、方案設(shè)計(jì)、草案形成到報(bào)送一系列流程中，通過有效的溝通，實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效傳遞。環(huán)評(píng)的價(jià)值不僅在于結(jié)果，還在于過程。過程中的價(jià)值不能夠忽視，過程中的價(jià)值在某種程度上決定了環(huán)評(píng)的有效性。環(huán)評(píng)行為價(jià)值定義為，環(huán)評(píng)開展過程中所能調(diào)動(dòng)的社會(huì)力量以及由之增加的社會(huì)資本。環(huán)評(píng)行為層價(jià)值的主要實(shí)施路徑是協(xié)商和公眾參與。

目前中國環(huán)評(píng)中的公眾參與仍停留在工具理性的層面，往往是程序性，不能真正影響到?jīng)Q策結(jié)果。公眾參與有效性的缺失，即是環(huán)評(píng)溝通價(jià)值的缺失。環(huán)評(píng)應(yīng)發(fā)揮出提升公眾參與能力與知識(shí)的價(jià)值，環(huán)評(píng)部門應(yīng)體現(xiàn)權(quán)威性和公正性。只有當(dāng)環(huán)評(píng)成果被納入規(guī)劃成果中并轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱呗鋵?shí)時(shí)，環(huán)評(píng)結(jié)果才真正發(fā)揮出作用。

4.4 三個(gè)層次之間的關(guān)系

以上提到的三層價(jià)值并不是孤立的，而是相互關(guān)聯(lián)、相互作用的一個(gè)整體。理念是根本，是源頭，是頂層價(jià)值，缺乏頂層價(jià)值，另外兩項(xiàng)價(jià)值則無從談起。制度是主體，是中層價(jià)值，是制度運(yùn)行中的價(jià)值，是承上啟下的關(guān)鍵。行為是保障，是基層價(jià)值，如果基層價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)，那么價(jià)值最終仍會(huì)被消解。因此，環(huán)評(píng)只有理念、制度、行為中的價(jià)值整合在一起，才能構(gòu)成完整的價(jià)值規(guī)范。

5 結(jié)論與建議

綜合以上分析，中國規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性應(yīng)包括程序有效性、實(shí)質(zhì)有效性、成本有效性以及價(jià)值范式四個(gè)維度，涵蓋早期介入、替代方案、公眾參與、跟蹤評(píng)價(jià)、決策影響、環(huán)境改善、項(xiàng)目實(shí)施等12項(xiàng)指標(biāo)。

針對(duì)現(xiàn)階段存在的問題，本研究從四個(gè)維度分別提出如下的相關(guān)建議。在程序有效性方面，要推動(dòng)跟蹤評(píng)價(jià)的實(shí)施，使得環(huán)評(píng)的效果能夠得到檢驗(yàn)；在實(shí)質(zhì)有效性方面，要面向規(guī)劃體制的改革，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與環(huán)評(píng)的深度融合，從而提升規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性；在成本有效性方面，要明確不同尺度下規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的銜接；在價(jià)值范式方面，要加快推動(dòng)縱向以及橫向的制度協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與環(huán)境管理各項(xiàng)制度的銜接，推動(dòng)更大范圍的制度融合。

目前的主要工作在定性界定階段，尚不能做到將所有指標(biāo)明確進(jìn)行量化，僅能用于定性判斷。下一步，將向半定量方向進(jìn)行相關(guān)研究，形成部分可測(cè)量的體系，用于規(guī)劃環(huán)評(píng)案例的評(píng)估，為規(guī)劃環(huán)評(píng)改革發(fā)展提供政策建議。