淺析騷擾電話治理現(xiàn)狀

□ 文 史曉霞

一、背景

當(dāng)前，未經(jīng)用戶同意或請求，撥打電話進(jìn)行商業(yè)營銷、惡意騷擾等問題日益突出，嚴(yán)重影響人民群眾正常生活。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報受理中心數(shù)據(jù)，2018年第3季度，騷擾電話舉報量達(dá)172811件，同比下降24.3%，環(huán)比下降28.3%。各類騷擾電話舉報中，涉嫌違法犯罪的騷擾電話占比為4.1%，惡意騷擾類騷擾電話占比為1.7%，商業(yè)營銷類騷擾電話占比為94.2%。

二、騷擾電話的特征

騷擾的產(chǎn)生和傳播有比較復(fù)雜的社會成因，當(dāng)前問題最為突出的商業(yè)營銷類騷擾電話問題，通常涉及“商業(yè)需求旺盛、精準(zhǔn)信息獲取、主動營銷擾民、線下交易達(dá)成”等四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為提升營銷電話呼叫的精準(zhǔn)性，部分商家通過各種灰色渠道獲得了大量目標(biāo)客戶信息，自行或委托專業(yè)公司開展電話營銷。也有部分商家為深入挖掘老客戶的商業(yè)價值，以服務(wù)或回訪為名，頻繁向用戶推銷其它產(chǎn)品。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報受理中心數(shù)據(jù)，商業(yè)營銷類騷擾電話涉及的廣告主商家主要分布在金融、保險、房產(chǎn)中介、教育培訓(xùn)、食藥等行業(yè)。這類騷擾電話通話特征與正常通信相似，多為本地通話，且語音內(nèi)容沒有文本記錄，技術(shù)上實(shí)現(xiàn)有效識別和精準(zhǔn)防范有一定難度，且有法律風(fēng)險。

三、騷擾電話的治理現(xiàn)狀

一是多部門聯(lián)合齊抓共治騷擾電話。教育部、公安部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化和旅游部、國家衛(wèi)生健康委員會、國家市場監(jiān)督管理總局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會等相關(guān)行業(yè)主管部門牽頭，加強(qiáng)各行業(yè)商業(yè)營銷規(guī)范管理，宣貫相關(guān)法律法規(guī)，查處商家違規(guī)濫發(fā)商業(yè)類電子信息的行為，對違法違規(guī)企業(yè)和從業(yè)人員依法采取監(jiān)管措施或予以行政處罰，從源頭上杜絕電話營銷營銷擾民。積極推動源頭治理，加強(qiáng)多部門聯(lián)動協(xié)作，對典型的金融、房產(chǎn)、教育培訓(xùn)等人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，規(guī)范整治源頭商家，聯(lián)合懲戒不法分子，合力斬斷騷擾電話黑色產(chǎn)業(yè)鏈。

二是強(qiáng)化通信渠道管理和技術(shù)能力，嚴(yán)控傳播渠道。由工信部牽頭，組織各地電信管理機(jī)構(gòu)督促相關(guān)基礎(chǔ)電信企業(yè)、呼叫中心企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)語音通信業(yè)務(wù)和資源管理，防范電話擾民。組織推動各相關(guān)單位加強(qiáng)技術(shù)防范能力建設(shè)，強(qiáng)化主叫號碼鑒權(quán)和通話溯源，提升騷擾電話攔截能力，增強(qiáng)騷擾電話提醒和預(yù)警能力，建立騷擾電話管控機(jī)制。全面提升技術(shù)防范能力的要求，充分利用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)提升騷擾電話預(yù)警識別、攔截處置和倒查溯源能力，構(gòu)建“主叫號碼鑒權(quán)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測攔截、智能終端防護(hù)”三位一體的騷擾電話縱深防御體系。

三是建立聯(lián)合懲戒制度。針對存在嚴(yán)重騷擾電話違規(guī)行為的企業(yè)和個人，建立跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒機(jī)制，形成政府部門協(xié)同聯(lián)動、行業(yè)組織自律管理、社會輿論廣泛監(jiān)督的社會共同治理格局。

2018年7月，為貫徹落實(shí)國務(wù)院治理騷擾電話有關(guān)部署要求，工信部等十三部委決定在全國開展綜合整治騷擾電話專項(xiàng)行動，開啟了社會共治騷擾電話問題的新局面。在鞏固前期治理成效的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化源頭治理，呼吁全社會齊抓共管，形成騷擾電話群防群治局面，推動從根本上解決騷擾電話問題。

三、對治理騷擾電話下一步工作的建議

要實(shí)現(xiàn)騷擾電話問題的有效治理，應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，大力推進(jìn)十三部委綜合整治騷擾電話專項(xiàng)行動，在短期內(nèi)對騷擾電話問題施以重拳。長期來看，要建立健全騷擾電話治理的依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)，十三部委在推動相關(guān)工作的過程中，還需引入創(chuàng)新的監(jiān)管機(jī)制和配套手段。建議開展以下工作，全面遏制騷擾電話的增長。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

一是研究制定騷擾電話治理相關(guān)法律法規(guī)，為騷擾電話治理提供法律依據(jù)。騷擾電話的治理具有跨行業(yè)、參與者眾多的特點(diǎn)，參考國外騷擾電話治理，并結(jié)合我國垃圾短信息治理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡快研究制定騷擾電話法律法規(guī)，對詐騙類、營銷類、異常呼叫類等騷擾電話提供明確的判定和處置原則。在技術(shù)手段方面，也應(yīng)當(dāng)為基礎(chǔ)運(yùn)營企業(yè)、移動轉(zhuǎn)售企業(yè)攔截騷擾電話、關(guān)停違規(guī)企業(yè)和個人的電信資源提供必要依據(jù)。

各相關(guān)行業(yè)主管部門依據(jù)職責(zé)，研究完善行業(yè)內(nèi)電話營銷管理規(guī)則，督促業(yè)內(nèi)企業(yè)和機(jī)構(gòu)依法規(guī)范開展電話營銷業(yè)務(wù)，加大對電話擾民企業(yè)和人員懲戒力度，將違法違規(guī)行為列入相關(guān)信用記錄。國家市場監(jiān)督管理總局牽頭將有關(guān)企業(yè)的行政處罰、抽查檢查結(jié)果、嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單等信息通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)歸集，記于企業(yè)名下并依法向社會公示。最高人民法院、最高人民檢察院對于涉騷擾電話相關(guān)案件給予法律指導(dǎo)，研究提出適用法律意見。司法部配合各相關(guān)部門，推動完善相關(guān)法律規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范電話營銷行為。

二是加速推動出臺個人信息保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。騷擾電話的一大誘因就是用戶個人信息的泄露，尤其是電話號碼及部分涉及個人的資料和信息。在個人信息保護(hù)立法方面，發(fā)達(dá)國家在個人信息保護(hù)方面普遍建立了完善的立法體系，采取個人信息專門立法的方式。如美國通過了《信息自由法》、《隱私權(quán)法》、《聯(lián)邦電子通訊隱私法》等，歐盟出臺了《關(guān)于個人數(shù)據(jù)處理保護(hù)與自由流動指令》、《隱私和電子通信指令》，《與第三方國家進(jìn)行個人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)合同條款》、《歐共體機(jī)構(gòu)與團(tuán)體實(shí)施的數(shù)據(jù)保護(hù)》等，日本有《個人信息保護(hù)法》和《電信業(yè)個人信息保護(hù)條例》，韓國通過了《公共機(jī)構(gòu)個人隱私保護(hù)法》、《促進(jìn)信息通信網(wǎng)絡(luò)利用和信息保護(hù)法》、《位置信息利用和保護(hù)法》、《電子簽名法》、《信用信息利用和保護(hù)法》等。

為 預(yù)防個人信息泄露，發(fā)達(dá)國家普遍建立了數(shù)據(jù)泄露通知制度。即指用戶個人數(shù)據(jù)丟失、被盜以及以其他方式泄露后，數(shù)據(jù)控制者應(yīng)當(dāng)及時通知主管機(jī)構(gòu)及當(dāng)事用戶。該制度為美國隱私保護(hù)立法首創(chuàng)，近年來為各國所廣泛接納。2018年5月25日，歐洲聯(lián)盟出臺了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》。用戶可以向企業(yè)查詢自己的個人數(shù)據(jù)是否在被處理和使用，以及使用的目的，收集的數(shù)據(jù)的類型等。用戶有權(quán)要求企業(yè)把自己的個人數(shù)據(jù)刪除，如果資料已經(jīng)被第三方獲取，用戶可以進(jìn)一步要求它們刪除。企業(yè)在收集處理用戶信息時需要實(shí)現(xiàn)征得同意，而且隱私條款需要以清晰、簡潔、直白的語言或其他形式向用戶說明。一旦出現(xiàn)個人數(shù)據(jù)泄露后，企業(yè)要在72小時內(nèi)向監(jiān)管部門報告，企業(yè)還要配備熟悉GDPR條款的數(shù)據(jù)保護(hù)專員，和監(jiān)管部門保持溝通。

從長遠(yuǎn)來看，制定國家專門統(tǒng)一的個人信息保護(hù)法是大勢所趨。近年來不斷發(fā)生的信息泄露事件引發(fā)高度關(guān)注，由于信息泄露造成的精準(zhǔn)詐騙層出不窮，成為輿論的焦點(diǎn)，制定統(tǒng)一的個人信息保護(hù)法是社會各界的一致呼聲。

（二）高度關(guān)注黑色產(chǎn)業(yè)鏈新型技術(shù)威脅

一是嚴(yán)厲打擊虛假改號，重點(diǎn)整治違規(guī)IP電話業(yè)務(wù)。應(yīng)建立必要長效機(jī)制或行業(yè)規(guī)定，定期清理搜索引擎、電商平臺、應(yīng)用商店、社交網(wǎng)絡(luò)等渠道中涉及“呼死你”、“網(wǎng)絡(luò)改號”的語音呼叫類軟件，一旦相關(guān)信息“死灰復(fù)燃”，應(yīng)當(dāng)有明確的處罰措施。

二是加強(qiáng)對“黑卡”、“貓池”等傳播渠道的管控。針對電信運(yùn)營商號卡建立體系化管控機(jī)制。特別是針對物聯(lián)網(wǎng)卡等新類別的號卡，應(yīng)當(dāng)采用專門號段；加強(qiáng)號卡供應(yīng)商的資質(zhì)審核和管理，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)售；充分利用技術(shù)手段對行業(yè)卡使用范圍、使用場景等進(jìn)行嚴(yán)格限制和綁定。建立覆蓋事前風(fēng)險評估、事中監(jiān)測預(yù)警、事后聯(lián)動處置的體系化監(jiān)控機(jī)制，積極消除安全隱患。針對電子商務(wù)平臺、社交網(wǎng)絡(luò)、搜索引擎等渠道，加強(qiáng)處罰力度，建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，引入技術(shù)撥測手段，督促企業(yè)加強(qiáng)自律，及時斬斷黑卡銷售、移動應(yīng)用賬號銷售等信息。

（三）引入創(chuàng)新治理機(jī)制，深入推動齊抓共治

一是鼓勵社會共治，加強(qiáng)宣傳推廣。除傳統(tǒng)治理單位外，應(yīng)鼓勵相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與到治理工作中。鼓勵企業(yè)間合作，充分利用云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，協(xié)助通信行業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)、定位和處理問題。利用互聯(lián)網(wǎng)渠道，為公眾提供騷擾電話治理的宣傳教育。通過普及個人信息保護(hù)知識，讓民眾了解個人信息泄露的危險性，特別是加強(qiáng)對偏遠(yuǎn)落后地區(qū)和年輕人群的宣傳，爭取讓廣大人民群眾建立起保護(hù)個人信息的意識。

二是構(gòu)建手機(jī)垃圾信息大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺，著力推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)在手機(jī)垃圾信息預(yù)防與治理等環(huán)節(jié)中的應(yīng)用，對全國手機(jī)垃圾信息數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一匯集，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行深度的質(zhì)量優(yōu)化、組織與關(guān)聯(lián)；全面收集并通過對深入挖掘?qū)崿F(xiàn)手機(jī)垃圾信息分析與揭示形式的優(yōu)化；將規(guī)范化、可開放、高質(zhì)量的手機(jī)垃圾信息數(shù)據(jù)進(jìn)行開放與共享，并建立引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵社會力量參與這些手機(jī)垃圾信息數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用；將手機(jī)垃圾信息數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)進(jìn)行共享與融合，為國家制定手機(jī)垃圾信息預(yù)防與治理等相關(guān)決策提供支撐。

三是建立“謝絕來電（Do Not Call）”法律法規(guī)和配套平臺。美國、加拿大、澳大利亞等國建立“謝絕來電”登記制度，要求電話營銷者不得向明確在“謝絕來電”官方網(wǎng)站注冊的用戶撥打營銷電話。以美國為例，其“謝絕來電”規(guī)范機(jī)制包括法律和技術(shù)手段兩部分，《謝絕來電實(shí)施法案》賦予了謝絕來電平臺作為全國跨行業(yè)統(tǒng)一平臺登記和管理用戶接聽意愿，對騷擾電話廣告主實(shí)施處罰的法理依據(jù)。謝絕來電平臺則利用互聯(lián)網(wǎng)渠道為用戶便利的注冊提供了最方便快捷的注冊和投訴渠道?！爸x絕來電”機(jī)制和配套平臺是國外騷擾電話治理的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠有效應(yīng)對騷擾電話治理過程中的難點(diǎn)，對呼叫行為提出規(guī)范要求，為騷擾電話的判定提供可靠依據(jù)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)違規(guī)企業(yè)或個人向“謝絕來電”注冊用戶撥打騷擾電話時，能夠及時按照相關(guān)依據(jù)對違規(guī)者實(shí)施嚴(yán)懲?！?/p>