我國智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀及策略研究

文｜奎永秀 孫澤紅 宋金雙

十年發(fā)展，我國智慧城市建設(shè)經(jīng)歷了概念提出、理念普及、落地實(shí)踐爆發(fā)式增長的階段，在建設(shè)體量上，我國試點(diǎn)智慧城市數(shù)量占比已達(dá)到全球總數(shù)的一半；在市場規(guī)模上，行業(yè)預(yù)測智慧城市市場規(guī)模在2019年將突破10萬億元；技術(shù)發(fā)展層面，云計(jì)算等關(guān)鍵技術(shù)已達(dá)到國際領(lǐng)先水平。但與此同時(shí)，隨著技術(shù)進(jìn)步及社會發(fā)展，我國城市建設(shè)面臨的公眾需求提升、產(chǎn)業(yè)落后、資源枯竭、環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)下行等壓力激增，智慧城市“孤島現(xiàn)象”、難以持續(xù)運(yùn)營等問題依然嚴(yán)重，智慧城市的建設(shè)發(fā)展依舊面臨著巨大挑戰(zhàn)。

一、智慧城市建設(shè)現(xiàn)狀問題

（一）創(chuàng)新環(huán)境持續(xù)向好，但頂層設(shè)計(jì)落地能力欠佳

智慧城市的建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程項(xiàng)目，對于技術(shù)、規(guī)劃水平要求較高。為加強(qiáng)智慧城市建設(shè)，國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布《智慧城市頂層設(shè)計(jì)指南》，推動各城市加快智慧城市頂層設(shè)計(jì)。一方面，隨著頂層設(shè)計(jì)理念的成熟、技術(shù)的更迭，頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌意識逐漸加強(qiáng),但規(guī)劃的延續(xù)性、長效性、系統(tǒng)性方面還存在欠缺，尤其是部分政府行為短期化使頂層設(shè)計(jì)華而不實(shí)，缺乏運(yùn)營和管理的長效機(jī)制，智慧城市投資不依賴頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)脆弱、落地難。部分城市頂層設(shè)計(jì)呈現(xiàn)“高大上”，與實(shí)際脫離，執(zhí)行難度、成本估計(jì)不準(zhǔn)確，建設(shè)規(guī)模越來越大，覆蓋越來越全，而財(cái)政卻難以支撐，導(dǎo)致智慧城市頂層設(shè)計(jì)的整體效能未能很好地發(fā)揮。另一方面，智慧城市建設(shè)政策環(huán)境不斷優(yōu)化，但地方制度研究及建設(shè)不足，制度規(guī)范創(chuàng)新能力依舊薄弱。

（二）數(shù)據(jù)體系價(jià)值不斷放大，但數(shù)據(jù)驅(qū)動仍困難重重

隨著大數(shù)據(jù)理念不斷深化，以數(shù)據(jù)中心、云平臺、信息安全服務(wù)設(shè)施等為主的信息共享設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，各城市積極探索大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的路徑和方法，數(shù)據(jù)挖掘利用能力不斷加強(qiáng)，智慧城市建設(shè)過程中積累了大量的人口、企業(yè)、信用、房產(chǎn)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，信息資源目錄、主題庫建設(shè)日益完善，云平臺、時(shí)空平臺等正加快建設(shè)，相關(guān)應(yīng)用拓展空間加大。但數(shù)據(jù)碎片化現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢未能有效發(fā)揮，數(shù)據(jù)的價(jià)值無法評估，且實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同深度依然不足，數(shù)據(jù)應(yīng)用尚處于初級階段，數(shù)據(jù)賦能能力尚待大力挖掘。同時(shí)，數(shù)據(jù)治理體系遠(yuǎn)未形成，尤其是數(shù)據(jù)規(guī)范、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享及數(shù)據(jù)利用效率之間存在的明顯矛盾，導(dǎo)致信息壁壘難以根除、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)價(jià)值難以體現(xiàn)。

（三）智慧應(yīng)用不斷拓展，但使用效果尚未完全體現(xiàn)

當(dāng)前，智慧城市應(yīng)用層出不窮，政務(wù)服務(wù)平臺、數(shù)據(jù)交換共享系統(tǒng)、智慧城管、智慧旅游等民生不斷深化，努力實(shí)現(xiàn)了群眾和企業(yè)服務(wù)便利化、智能化。當(dāng)前，各地政務(wù)服務(wù)平臺、智慧民生綜合服務(wù)平臺等基礎(chǔ)服務(wù)類應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)情況較好；而數(shù)據(jù)開放平臺、智能協(xié)同類平臺等建設(shè)率不高，且智慧停車、“云醫(yī)院”等各類民生應(yīng)用案例不斷增加，但城市智慧應(yīng)用拓展依然呈現(xiàn)“重建設(shè)、輕應(yīng)用”的現(xiàn)象，城市跟風(fēng)建設(shè)現(xiàn)象依然存在，主要聚焦于基礎(chǔ)平臺建設(shè)，但實(shí)際效用未得到全面發(fā)揮。此外，各地積極創(chuàng)新城市治理應(yīng)用系統(tǒng)，拓展城市數(shù)字大腦、數(shù)字城管等建設(shè)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同管理、數(shù)字化運(yùn)營成共識，且各地在交通、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域積極加大應(yīng)用開發(fā)及創(chuàng)新力度，探索打通數(shù)據(jù)壁壘，為城市治理和民生服務(wù)增添助力。但大多數(shù)城市智慧綜合協(xié)同治理平臺建設(shè)還在摸索中，需求不對稱、應(yīng)用不成熟、示范范圍小、應(yīng)用難以展開、民眾感受度不深，直接導(dǎo)致服務(wù)數(shù)據(jù)沉淀不足，制約智慧化建設(shè)在城市精細(xì)化服務(wù)管理等方面發(fā)揮價(jià)值。

（四）數(shù)字經(jīng)濟(jì)增速明顯，但融合發(fā)展空間拓展不足

近年來，我國推動“互聯(lián)網(wǎng)+”“中國制造2025”和“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為智慧城市的重要內(nèi)容。雖然政策扶持力度逐漸加大，但我國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展還未形成自上而下的方向指導(dǎo)，或一個(gè)強(qiáng)有力的平臺進(jìn)行資源整合、協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合深度和廣度依然不足，新技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的融合缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)和經(jīng)驗(yàn)沉淀。此外，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)不平衡，一方面區(qū)域數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新不平衡，從地域分布看，我國數(shù)字技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新重心向東部傾斜，對制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的國家級試點(diǎn)示范企業(yè)扎堆于東部沿海地區(qū)。另一方面數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)生態(tài)發(fā)展不平衡，第三產(chǎn)業(yè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為超前，第一、二產(chǎn)業(yè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)則相對滯后。

（五）多元共治能力提升，但運(yùn)營服務(wù)力量依然薄弱

為了進(jìn)一步加強(qiáng)智慧城市建設(shè)，各地積極建立多元化的治理、運(yùn)營模式，鼓勵(lì)企業(yè)、公眾參與，引導(dǎo)各類主體共同參與智慧城市建設(shè)和運(yùn)營，但多元運(yùn)營服務(wù)力量依然薄弱，一方面各地公共參與平臺建設(shè)尚存在一定差距，參與渠道不健全、功能不全面、渠道利用及參與效果不足，多元參與體制機(jī)制建設(shè)力度薄弱，缺乏多元主體參與城市總體規(guī)劃的具體操作辦法和措施，且多元參與過程未實(shí)現(xiàn)全程化機(jī)制，未能做到事前、事中、事后全過程的社會參與。各地積極探索共建共治共享模式，但部分地市城鄉(xiāng)共治建設(shè)理念還不成熟，相關(guān)模式創(chuàng)新及應(yīng)用創(chuàng)新依然不足。另一方面，多元化共治模式得到探索，但生態(tài)長效運(yùn)營能力欠佳，面向智慧城市建設(shè)全生命周期提供的綜合化、集約化、智能化的生態(tài)長效運(yùn)營能力存在較大不足。

圖1 國脈智慧城市內(nèi)涵體系圖

圖2 國脈智慧城市評估模型圖

圖3 國脈智慧城市評估范疇及指標(biāo)框架

圖4 國脈智慧城市評估指標(biāo)體系（2019年）

二、智慧城市評估總體情況

根據(jù)國脈智慧城市研究中心的研究成果，從生態(tài)圈的角度來看，智慧城市是以人為本，以信息技術(shù)為支撐，通過城市生產(chǎn)生活方式深刻改變、社會運(yùn)行體系重構(gòu)之后達(dá)到的一種創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的生態(tài)平衡。從系統(tǒng)論的角度來看，智慧城市就是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，促進(jìn)以信息流為主體的城市資源流高效流動和交換，促進(jìn)自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)等城市系統(tǒng)的重構(gòu)和完善，打造一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會活動最優(yōu)化的城市新系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)以人為本的可持續(xù)發(fā)展理念。

第九屆（2019）中國智慧城市發(fā)展水平評估指標(biāo)延續(xù)了2018年5個(gè)一級指標(biāo)，但內(nèi)容上順應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化，更加突出以數(shù)據(jù)體系建設(shè)和治理為基礎(chǔ)，以數(shù)據(jù)應(yīng)用及服務(wù)為導(dǎo)向，圍繞國脈智慧城市建設(shè)“數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化、城市運(yùn)行智能化、公共服務(wù)便捷化、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入互聯(lián)網(wǎng)化、社會環(huán)境創(chuàng)新化”5大策略為愿景構(gòu)建指標(biāo)體系。

通過對全國108個(gè)城市進(jìn)行全面評估，2019年智慧城市平均得分為56.8分（滿分100分）。從得分趨勢來看，近67%的城市在50-70分之間，整體呈現(xiàn)正態(tài)分布。從指標(biāo)模塊得分情況來看，智慧民生得分率最高為59.94%，智慧基礎(chǔ)、智慧治理、創(chuàng)新環(huán)境這三大指標(biāo)位于第二梯隊(duì)，得分率分別為55.47%、57.55%、57.51%，平均得分率差距不大，數(shù)字經(jīng)濟(jì)得分率最低，為51.69%；整體來看，我國智慧城市建設(shè)各模塊發(fā)展相對均衡，數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為新興領(lǐng)域發(fā)展迅速。從區(qū)域得分情況來看，華東區(qū)域處第一梯隊(duì)穩(wěn)步領(lǐng)先；華南、西南處第二梯隊(duì)緊跟其后，西南地區(qū)近兩年發(fā)展較好，尤其是以成都、重慶為代表，智慧城市正在強(qiáng)勢崛起；華中、華北處于第三梯隊(duì)；西北和東北處于第四梯隊(duì)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策推進(jìn)等綜合因素影響，西北和東北發(fā)展成績依舊欠佳。

三、智慧城市發(fā)展策略及建議

“第九屆（2019）中國智慧城市發(fā)展水平評估報(bào)告”對我國智慧城市發(fā)展提出相應(yīng)的策略和建議。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃、制度創(chuàng)新，優(yōu)化智慧城市發(fā)展環(huán)境

一是規(guī)劃與機(jī)制同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)長效發(fā)展。我國智慧城市建設(shè)整體上處于探索期，做好頂層設(shè)計(jì)是智慧城市建設(shè)首要任務(wù)。首先，統(tǒng)籌布局，從區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化的角度，綜合考慮城市空間、產(chǎn)業(yè)、資源、技術(shù)保障等全方位統(tǒng)籌確立新型智慧城市建設(shè)目標(biāo)及內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)全要素充分盤活。其次，體制機(jī)制同步跟進(jìn)，包括完善組織領(lǐng)導(dǎo)及建設(shè)決策機(jī)制及完善項(xiàng)目統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。二是分級分類完善標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)智慧城市規(guī)范建設(shè)。國家層面要強(qiáng)化總體標(biāo)準(zhǔn)制定，鼓勵(lì)領(lǐng)軍企業(yè)和行業(yè)專家參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并積極推進(jìn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)地方以需求導(dǎo)向探索完善地方標(biāo)準(zhǔn)，并積極推廣完善。

（二）集約共享、分步推進(jìn)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)體系賦能能力

一是加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，筑造云端生態(tài)。按照規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)、管理、運(yùn)維、保障“六個(gè)統(tǒng)一”的思路，統(tǒng)籌全市軟硬件資源及數(shù)據(jù)資源、網(wǎng)絡(luò)與信息安全等各方面，建立城市級的大數(shù)據(jù)中心、構(gòu)建城市統(tǒng)一公共信息與服務(wù)支撐云平臺，并強(qiáng)化政府云標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為智慧城市建設(shè)營造安全可行、可持續(xù)的云端生態(tài)。二是構(gòu)建高質(zhì)量數(shù)據(jù)治理體系，推進(jìn)資源整合共享。堅(jiān)持市級統(tǒng)籌原則加快城市基礎(chǔ)庫、主題庫、業(yè)務(wù)庫及共享庫等數(shù)據(jù)庫建設(shè)。同時(shí)建立數(shù)據(jù)資源整合共享的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、建立高質(zhì)量數(shù)據(jù)管控體系、健全多維度協(xié)調(diào)、立體化共享的全數(shù)據(jù)開放機(jī)制。三是構(gòu)建靈活智能數(shù)字底座，積極推進(jìn)平臺化運(yùn)營。融合“中臺”理念，建立統(tǒng)籌數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)、運(yùn)營的新型數(shù)字化平臺，夯實(shí)智慧城市數(shù)字底座、支撐業(yè)務(wù)應(yīng)用創(chuàng)新。四是制度與技術(shù)雙保障，強(qiáng)化智慧城市數(shù)據(jù)安全。

（三）整體協(xié)同、數(shù)字轉(zhuǎn)型，提升城市智慧治理水平

一是聚焦政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，提升政府服務(wù)效能。一方面注重政務(wù)服務(wù)能力提升，重點(diǎn)按國家統(tǒng)一要求強(qiáng)化一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)、部署政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)管理平臺、線上線下聯(lián)通推廣移動政務(wù)服務(wù)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“網(wǎng)上辦、快速辦、簡約辦”；另一方面，實(shí)施政府業(yè)務(wù)在線，圍繞業(yè)務(wù)需求建設(shè)協(xié)同的數(shù)字化平臺，實(shí)現(xiàn)政府“掌上辦公、掌上執(zhí)法、掌上決策”。二是強(qiáng)化平臺協(xié)作能力，提升城市“慧治”水平。各地市從需求出發(fā)，集中建設(shè)統(tǒng)籌治理平臺，打造城市一體化綜合治理平臺。并推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，強(qiáng)化平臺協(xié)同治理實(shí)效。三是積極開展網(wǎng)絡(luò)空間綜合治理，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。通過網(wǎng)絡(luò)安全立法立規(guī)、完善體制機(jī)制等管理手段和構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理技術(shù)平臺、強(qiáng)化安全設(shè)施等技術(shù)手段加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)空間的治理。四是實(shí)施多元共建共治共享，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。以智能化手段推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化服務(wù)，并創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)整體聯(lián)動。

（四）整合共享、場景創(chuàng)新，助力民生服務(wù)提質(zhì)增效

一是強(qiáng)化服務(wù)資源整合，打造公共服務(wù)超級應(yīng)用。積極推進(jìn)服務(wù)資源整合集中，打造雙向互通的綜合一體化民生服務(wù)超級應(yīng)用平臺，打通APP、熱線電話、自助服務(wù)終端機(jī)、網(wǎng)站、微博、微信等渠道，實(shí)現(xiàn)平臺服務(wù)“線上線下合一、前臺后臺打通、縱向橫向聯(lián)動”。二是技術(shù)助力場景創(chuàng)新，民生智能應(yīng)用加速拓展。首先加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新，圍繞當(dāng)前技術(shù)發(fā)展熱點(diǎn)，積極開展技術(shù)場景創(chuàng)新，如基于5G技術(shù)的無人駕駛、遠(yuǎn)程醫(yī)療等，基于人工智能的智能養(yǎng)老、智能家居等，基于大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的數(shù)字孿生城市，基于區(qū)塊鏈技術(shù)的食品安全溯源、病人健康記錄等，并強(qiáng)化技術(shù)融合創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新場景的示范帶動效應(yīng)。其次，加強(qiáng)業(yè)務(wù)需求梳理，圍繞需求開展業(yè)務(wù)場景應(yīng)用創(chuàng)新，通過多領(lǐng)域多場景創(chuàng)新，拓展民生智能應(yīng)用，提升民生服務(wù)水平。平臺，通過平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)字化資源協(xié)同和對接。另一方面加快發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)，推動特色高效農(nóng)業(yè)的數(shù)字化、智慧化。此外，加強(qiáng)新一代信息技術(shù)與智慧城市、交通、醫(yī)療等行業(yè)的深度融合。三是探索推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)集群高地。加速滲透全產(chǎn)業(yè)鏈、推進(jìn)制造業(yè)高端化轉(zhuǎn)型，發(fā)揮城市群建設(shè)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、龍頭企業(yè)的帶動作用，同時(shí)強(qiáng)化區(qū)域合作，探索數(shù)字經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

（五）立足實(shí)際、融合發(fā)展，推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

一是營造數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新環(huán)境，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。要從加強(qiáng)理論及政策研究、政策統(tǒng)籌及制度完善、推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展、夯實(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)人財(cái)技術(shù)平臺發(fā)展基礎(chǔ)等方面全面推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)。二是增強(qiáng)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新能力，深化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。數(shù)字產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域，深化大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及綜合應(yīng)用，大力發(fā)展信息通信、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)及綠色低碳、數(shù)字創(chuàng)意等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化領(lǐng)域，一方面深化數(shù)字技術(shù)在制造業(yè)的應(yīng)用，并打造基于大型制造企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型平臺和面向中小企業(yè)的數(shù)字化賦能

（六）強(qiáng)化保障、生態(tài)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)智慧城市可持續(xù)發(fā)展

一是強(qiáng)化人財(cái)技術(shù)支撐，提升基礎(chǔ)保障能力。通過建立上下聯(lián)動高效組織體系，打造多元化、多層次人才支撐格局，強(qiáng)化資金保障和技術(shù)融合創(chuàng)新，強(qiáng)化智慧城市建設(shè)基礎(chǔ)保障。二是創(chuàng)新市場參與模式，構(gòu)建生態(tài)運(yùn)營體系。一方面要?jiǎng)?chuàng)新市場參與模式，圍繞“政府主導(dǎo)分清角色、市場主體打造生態(tài)”的主要原則優(yōu)化市場參與機(jī)制，立足實(shí)際，建立本地智慧城市建設(shè)運(yùn)營商，全方位參與智慧城市規(guī)劃、融資、建設(shè)、服務(wù)、運(yùn)營等。另一方面創(chuàng)新智慧城市盈利模式，拓展投融資渠道，探索創(chuàng)新共生共贏商業(yè)模式。此外，強(qiáng)化多元化運(yùn)營體制機(jī)制建設(shè)。要堅(jiān)持長期目標(biāo)為導(dǎo)向，完善多元運(yùn)營體制機(jī)制建設(shè)，尤其是政府主導(dǎo)明晰權(quán)責(zé)，制定規(guī)則，以建立智慧城市項(xiàng)目推進(jìn)委員會等多元方式強(qiáng)化監(jiān)督及保障。