國內(nèi)外建筑垃圾處理相關(guān)政策法規(guī)對比分析

張齊 孫懷濤

（天津水泥工業(yè)設(shè)計研究院有限公司，天津 300400）

1 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快和社會經(jīng)濟的發(fā)展，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行得如火如荼，但也使我國每年產(chǎn)生15 億—24 億t 的建筑垃圾，約占我國城市垃圾總量的40%。截至目前，我國絕大部分建筑垃圾依舊進行直接填埋或露天堆放，其堆存總量超過200 億t。巨量建筑垃圾的存放侵占了土地，污染了土壤和水體，極大地浪費了資源。在建筑垃圾處理方面，發(fā)達國家通過適當?shù)恼吲c技術(shù)配合，使得垃圾資源化，其再利用率達到90%以上，有效地解決了建筑垃圾的高效利用問題。相比之下，我國的建筑垃圾再生利用率約為5%，因此，我國在建筑垃圾再利用技術(shù)和配套管理策略等方面仍然大有可為。

本文主要針對歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)在城市建筑垃圾處理及資源再利用等方面的政策、法律、法規(guī)，結(jié)合我國國情進行探索和討論，以期為我國建立健全符合國情的管理策略和法規(guī)體系提供借鑒和參考。

2 國外建筑垃圾處理相關(guān)政策法規(guī)概述

歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)在建筑垃圾資源化利用領(lǐng)域起步較早，技術(shù)先進，配套管理政策和法律法規(guī)較為完備。

2.1 德國

第二次世界大戰(zhàn)的巨大破壞使德國在戰(zhàn)后產(chǎn)生了大量的建筑垃圾，同時城市重建又迫切需要大量的建筑材料。為緩解上述矛盾，德國在戰(zhàn)后即開始關(guān)注建筑垃圾的再利用問題。1946 年，德國Hazemag 公司發(fā)明安德里亞斯反擊式破碎機，對戰(zhàn)爭造成的建筑垃圾進行資源化再生利用，這在很大程度上緩解了建筑垃圾處理和建筑材料緊張的局面。20 世紀90 年代，德國先后頒布并實施了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物管理法》《生活垃圾處理技術(shù)條例》《循環(huán)經(jīng)濟和廢物管理法》《垃圾法》《聯(lián)邦水土保持和舊廢棄物法》等一系列法律法規(guī)，明確要求固體廢棄物產(chǎn)生方要對固廢進行再利用處理，承擔相應(yīng)的責任和義務(wù)［1］。并對建筑垃圾進行明確的分類要求，強調(diào)必須按照建筑施工垃圾、建筑拆除垃圾、開挖土方、道路破碎垃圾等進行分類和運輸［2］。時至今日，在德國各個地區(qū)都最少有一家大型建筑垃圾處理及再生利用企業(yè)，與建筑垃圾處理和資源化再利用相關(guān)的管理政策和法律法規(guī)也日趨完善［3］。

2.2 英國

相比之下，英國在建筑垃圾處理與再利用方面充分利用了財政稅收的調(diào)節(jié)作用。20 世紀90 年代，英國出臺法規(guī)對傾倒建筑垃圾行為進行征稅，稅率為新材料的20%。政府將該項稅收的90%用于建筑垃圾的再利用研究［4］。進入21 世紀，英國又相繼出臺了《建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》《垃圾填埋稅》《工地廢棄物管理計劃2008》等法律法規(guī)。政府要求對建筑垃圾進行減量化和循環(huán)再利用處理，并提出了具體的減量指標，力爭到2020 年基本達到零填埋，這給建筑行業(yè)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。2011 年，政府規(guī)定的建筑垃圾填埋稅為56 英鎊/t，并要求所有投資額大于30 萬英鎊的項目都要避免將建筑垃圾直接填埋，在努力減少固廢產(chǎn)生的同時對其進行循環(huán)再利用［5］。高額的稅收和政府的強制要求在很大程度上遏制了建筑垃圾隨意填埋行為的發(fā)生。

2.3 芬蘭

在處理建筑垃圾方面，芬蘭采取的是源頭減量的戰(zhàn)略，即嚴格限制建筑垃圾的產(chǎn)生。芬蘭于1997年出臺政策規(guī)定，要求建筑項目各階段的實際實施者各自負責廢棄物的處理。同時，芬蘭的《垃圾法》規(guī)定，各類建筑項目都要盡量節(jié)約建材，盡量減少垃圾的產(chǎn)生，盡量對建筑垃圾進行無害化處理和回收利用。《垃圾法》還規(guī)定如果將建筑垃圾運往填埋場進行直接填埋，需要繳納30 歐元/t 的垃圾稅。而假如垃圾可再生使用，則可免除相關(guān)垃圾稅［6］。

2.4 美國

美國是最早對建筑垃圾進行無害化處置和再利用的國家。自1915 年美國對廢舊道路瀝青進行二次利用研究以來，至20 世紀90 年代，美國先后制定了《固體垃圾處理法》《環(huán)境政策法》《資源保護回收法》《超級基金法》《綜合垃圾管理法令》和《污染預(yù)防法》等法律法規(guī)，對建筑垃圾的產(chǎn)生和循環(huán)應(yīng)用提出了明確的要求，并對違反規(guī)定的企業(yè)和城市進行相應(yīng)的處罰［7］。2009 年，美國環(huán)境保護局發(fā)布Building Savings 計劃，激勵企業(yè)開展建筑垃圾循環(huán)利用方面的生產(chǎn)運營活動。經(jīng)過百余年的實踐，美國在建筑垃圾處理領(lǐng)域形成了一套完備有效的管理策略和法律法規(guī)體系，使得美國的建筑垃圾循環(huán)利用率接近100%。

2.5 日本

在建筑垃圾立法較為完善的日本，政府、建筑公司、垃圾處理公司等各責任人在建筑垃圾處理和再利用過程中具有明確的責任和義務(wù)。日本政府制定了建筑垃圾轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，嚴格監(jiān)督管理建筑垃圾的轉(zhuǎn)移和流動，并對違反該制度的當事企業(yè)或當事人處以50 萬日元以下的罰款。轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度在很大程度上抑制了非法處理建筑垃圾的行為，也有利于政府掌握建筑垃圾的數(shù)量、種類、流向、處理方式等信息，便于政府有針對性地進行管理和制定相應(yīng)政策。日本政府出臺的《關(guān)于廢棄物的處理和清掃的法律》《建設(shè)再循環(huán)法》等法律規(guī)定，建筑垃圾由其產(chǎn)生者負責處理和再利用，也可按照規(guī)定，將建筑垃圾交由擁有相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)進行處理。建筑拆除垃圾必須進行分類，并進行再利用處理［8］。

2.6 韓國

韓國在建筑垃圾處理方面采用了與日本相似的垃圾轉(zhuǎn)移聯(lián)單追蹤制度。不同的是，韓國采用了Allbaro 系統(tǒng)，使用電子聯(lián)單對建筑垃圾的轉(zhuǎn)移分類處理等進行管理。Allbaro 系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)平臺可以實現(xiàn)對建筑垃圾的產(chǎn)生、分類、運輸、處理等流轉(zhuǎn)過程進行監(jiān)督管理，在使用和管理上比紙質(zhì)聯(lián)單制度都更加方便快捷，數(shù)據(jù)收集更加高效。Allbaro 系統(tǒng)的使用使得韓國在建筑垃圾處理方面更加的規(guī)范有序，資源再利用率也更高。

3 國內(nèi)建筑垃圾相關(guān)政策法規(guī)概述

與歐美、日本等國家和地區(qū)相比，我國在建筑垃圾資源化處理方面起步較晚，對建筑垃圾的立法主要集中在2000 年以后，相關(guān)的技術(shù)、配套設(shè)施、管理模式和相關(guān)法律法規(guī)等都有待提高和完善。2013 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《綠色建筑行動方案》，正式開始實施建筑垃圾集中處理制度，明確要求各責任人要對建筑垃圾進行集中處理和循環(huán)再利用，地級以上城市要設(shè)立建筑垃圾集中處置中心。

2018 至2019 年，國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)改委、工信部先后發(fā)布《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》《關(guān)于推進大宗固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的通知》《關(guān)于加快推進工業(yè)節(jié)能與綠色發(fā)展的通知》《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄2019 年》等政策法規(guī)，全面啟動“無廢城市”建設(shè)試點工作。

除國家層面外，各地方政府也逐步出臺了相關(guān)政策。比如，北京市政府陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于進一步加強建筑廢棄物資源化綜合利用工作的意見》《關(guān)于推進大型政府投資項目使用建筑垃圾再生產(chǎn)品意見的通知》《關(guān)于印發(fā)北京市建筑垃圾分類消納管理辦法（暫行）的函》等文件，對建筑垃圾處理和再利用程序等進行具體的規(guī)范。

4 國內(nèi)外建筑垃圾相關(guān)政策法規(guī)對比

通過對比多個國家建筑垃圾處理相關(guān)政策法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)，歐美、日本等國家和地區(qū)的政策法規(guī)在以下方面與我國有比較明顯的區(qū)別。

4.1 源頭減量

歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)更注重從建筑垃圾的產(chǎn)生源頭上實施嚴格控制，以減少建筑垃圾的產(chǎn)生量，實行預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則。而我國目前更注重在建筑垃圾產(chǎn)生之后再進行處理，對源頭的關(guān)注度不夠。

4.2 建筑垃圾產(chǎn)生者為主要責任方

歐美、日本等國家和地區(qū)將建筑垃圾產(chǎn)生者作為重要的責任方甚至是主要責任方，在垃圾的產(chǎn)生、處理、循環(huán)再利用等各個環(huán)節(jié)都承擔相關(guān)責任，有的還需承擔稅收或者罰款。相比較而言，我國的建筑垃圾產(chǎn)生者承擔的責任基本可以忽略，因而也導(dǎo)致了建筑垃圾批量涌現(xiàn)以及產(chǎn)生后的忽視。

4.3 全生命周期管控

從新建筑的設(shè)計、建設(shè)，到后期的拆除、建筑垃圾的處理、建筑垃圾的循環(huán)再生利用，在建筑從產(chǎn)生到再生的整個過程中，發(fā)達國家都有較好的規(guī)劃和監(jiān)管，對建筑實施全生命周期管控，盡可能減少建筑垃圾，相應(yīng)減少資源浪費、環(huán)境污染及成本投入。而我國基本上只對建筑垃圾的處理環(huán)節(jié)有嚴格的管控，在其余環(huán)節(jié)的職責分配則相對不清。

5 對我國的啟示

通過我國與歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)建筑垃圾相關(guān)政策法規(guī)的對比，不難看出，發(fā)達國家的成功經(jīng)驗對我國的政策制定具有較強的啟示作用。我國可以從建筑垃圾產(chǎn)生的源頭上加強控制，加強相關(guān)方的責任，減少建筑垃圾的產(chǎn)生量并提高資源化利用率。同時，利用并深入開發(fā)網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)平臺，對建筑垃圾全程進行數(shù)據(jù)的采集及過程的監(jiān)管，有效提高建筑垃圾資源化利用率，致力智慧城市的建設(shè)。

在實際過程中，由于產(chǎn)業(yè)的整體性，各因素之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性，以及人們的固有觀念問題，在落實措施時如果只著力于單方面往往收效甚微，需要由政府主導(dǎo)，多方協(xié)作，共同努力。