河南治淮歷程回顧與展望

劉正才

（河南省水利廳黨組書記）

淮河發(fā)源于河南省桐柏縣，是古代“四瀆”之一，是中國重要的大河，淮河流域在全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要地位。河南省境內(nèi)淮河干流長達(dá)427 km，淮河流域面積8.83 萬km2，占全流域面積的33%，占全省總面積的53%，流域內(nèi)人口和耕地面積分別占全省的59%和60%，有鄭州、信陽、駐馬店、周口、商丘、漯河、許昌、平頂山、開封等重要城市，是全國重要的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、能源基地和生態(tài)屏障；是全國承東啟西、連南貫北的重要交通、通信樞紐，全國“十縱十橫”綜合運(yùn)輸大通道中有5 個(gè)通道、國家骨干公用電信網(wǎng)“八縱八橫”中有“三縱三橫”、南水北調(diào)中線工程總干渠有308 km穿越這里?；春影矠懯玛P(guān)河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

一、回顧七十載治淮輝煌歷程

河南省淮河流域受南北過渡性氣候、東西過渡性地形、歷史上黃河多次奪淮入海的影響，具有極端天氣情況多、山區(qū)平原過渡地帶短、下游河道出口淺小等特點(diǎn)，歷來是水旱災(zāi)害頻發(fā)、水資源開發(fā)過度和水環(huán)境污染較重的地區(qū)。加強(qiáng)淮河治理是實(shí)現(xiàn)河南防洪安全、供水安全、糧食安全、水生態(tài)安全的重要保障。新中國成立70年來，黨中央、國務(wù)院高度重視淮河治理工作，確定了“蓄泄兼籌”的治淮方針，先后掀起五次治淮高潮，對淮河進(jìn)行了卓有成效的治理。在水利部、淮委的大力支持下，河南作為治淮的主戰(zhàn)場之一，走過了波瀾壯闊的奮斗歷程，河南省淮河流域水利建設(shè)取得了巨大成就，有力地支撐和保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（一）1950年大水后，掀起第一輪治淮高潮，興建了一大批骨干工程，河南省淮河流域防洪除澇體系初步形成。1950 年淮河流域大水后，黨中央作出了《關(guān)于治理淮河的決定》，確定了正確的治淮主導(dǎo)方針。1951年，毛澤東主席發(fā)出“一定要把淮河修好”的號召，掀起了新中國成立后的第一次治淮高潮，淮河也成為新中國開展全面、系統(tǒng)治理的第一條大河。在國家百業(yè)待興、經(jīng)濟(jì)貧困的情況下，河南省流域內(nèi)各級黨委、政府堅(jiān)持“蓄泄兼籌，以蓄為主”的指導(dǎo)方針，帶領(lǐng)廣大人民群眾組成百萬大軍投入治淮建設(shè)，1951年7月建成了淮河流域在新中國成立后的第一座水庫——石漫灘水庫，陸續(xù)修建了南灣、薄山、板橋、宿鴨湖、白龜山、昭平臺(tái)、白沙水庫等一大批治淮骨干工程，對潁河、大洪河、小洪河、包河、惠濟(jì)河、汾泉河等大中型河道進(jìn)行了初步治理，興建了泥河洼、老王坡、蛟停湖滯洪區(qū)等一批大型蓄滯洪工程。二十世紀(jì)六十年代到八十年代，國務(wù)院多次召開治淮會(huì)議，研究治淮大政方針和戰(zhàn)略部署。河南省堅(jiān)持“山區(qū)以蓄為主，平原立足于排”的治淮方略，修建了鲇魚山水庫，整治了淮河干流和主要支流河道，加固了重要防洪堤防，開展了大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)，逐步完善了流域內(nèi)防洪除澇工程體系，有效緩解了“大雨大災(zāi)，小雨小災(zāi)，無雨旱災(zāi)”的局面。

（二）1991年大水后，掀起第二輪治淮高潮，19項(xiàng)治淮骨干工程建設(shè)為流域防洪保安提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐。1991 年汛期，淮河流域發(fā)生了建國以來第二次流域性大洪水，造成重大洪災(zāi)損失。國務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步治理淮河和太湖的決定》，提出“蓄泄兼籌，近期以泄為主”的治淮主導(dǎo)方針，確定以19項(xiàng)治淮骨干工程為主要建設(shè)內(nèi)容，掀起第二輪治淮新高潮。河南省委、省政府高度重視這次治淮機(jī)遇，成立治淮領(lǐng)導(dǎo)小組，提出“蓄泄兼籌，綜合治理”的指導(dǎo)方針，復(fù)建了“75·8”大水沖毀的板橋、石漫灘等水庫，對病險(xiǎn)水庫實(shí)施除險(xiǎn)加固，恢復(fù)建設(shè)了一批山丘區(qū)攔蓄工程，加高加固了淮干堤防，整建制拆除了淮干行洪區(qū)阻水圩堤，加強(qiáng)了重要滯洪區(qū)建設(shè)，完成了一批中小型重要湖洼和支流治理。這些工程的建成，使洪汝河、潁河、沙河干流等淮河支流上游山區(qū)洪水得到控制，提高了淮河流域干支流的防洪標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)控能力。

（三）2003 年大水后，進(jìn)一步推動(dòng)淮河治理，加快建設(shè)步伐，河南省12項(xiàng)骨干工程全面完成。2003年汛期，淮河流域發(fā)生較大洪水，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人先后深入淮河一線指揮抗洪搶險(xiǎn)，國務(wù)院召開第五次治淮會(huì)議，提出“19+3+1”的加快治淮建設(shè)新任務(wù)，明確提出到2007年要全面完成19項(xiàng)治淮骨干工程的建設(shè)目標(biāo)，推動(dòng)淮河治理加快實(shí)施。河南省委、省政府強(qiáng)化治淮工作領(lǐng)導(dǎo)，加大財(cái)政投入力度，加強(qiáng)治淮建設(shè)管理，加快工程建設(shè)進(jìn)度。到2007年底，涉及河南省的12項(xiàng)骨干工程中的84個(gè)單項(xiàng)工程全面完成，實(shí)現(xiàn)了國務(wù)院確定的目標(biāo)。特別是，燕山水庫的建成結(jié)束了澧河上游干江河無控制性工程的歷史，沙潁河渦河治理工程顯著提高了河道防洪標(biāo)準(zhǔn)，使得整個(gè)河南省淮河流域防洪形勢為之一變。

（四）2011 年之后，隨著中央1 號文件出臺(tái)，各級把水利工作擺上黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，河南省治淮事業(yè)迎來新的發(fā)展機(jī)遇。2011年，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)新中國成立以來第一個(gè)關(guān)于水利改革發(fā)展的1號文件，召開中央水利工作會(huì)議，對水利改革發(fā)展進(jìn)行全面部署，動(dòng)員全黨全國掀起大興水利的熱潮，吹響了加快水利改革發(fā)展的號角。同年3 月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委和水利部《關(guān)于切實(shí)做好進(jìn)一步治理淮河工作的指導(dǎo)意見》，提出用5-10年時(shí)間基本完成38項(xiàng)進(jìn)一步治理淮河主要任務(wù)。河南省委、省政府貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，提出5到10年水利改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，謀劃推進(jìn)一批治淮工程，上馬了出山店、前坪等大型水庫，實(shí)施大范圍水庫水閘除險(xiǎn)加固，開展了史灌河、北汝河、賈魯河等重要支流和重點(diǎn)中小河流重要河段治理，淮河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)、淮干堤防加固、平原洼地治理、山洪災(zāi)害防御系統(tǒng)建設(shè)，以及農(nóng)田水利和農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)續(xù)建配套建設(shè)等，河南淮河流域的水利支撐保障能力得到進(jìn)一步提升。

（五）黨的十九大以來，隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國治水矛盾發(fā)生深刻變化，治水重心逐步轉(zhuǎn)移，河南淮河流域治理由以防御水旱災(zāi)害為主轉(zhuǎn)向水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害統(tǒng)籌治理，開啟了支撐和保障區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的治淮新篇章。2018 年以來，河南圍繞落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想和“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，提出了統(tǒng)籌做好水災(zāi)害科學(xué)防治、水資源高效利用、水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、水環(huán)境綜合治理的“四水同治”戰(zhàn)略。省委、省政府召開高規(guī)格的全省四水同治動(dòng)員大會(huì)，出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施四水同治加快推進(jìn)新時(shí)代水利現(xiàn)代化的意見》，謀劃實(shí)施以十大水利工程和10 條河流流域生態(tài)建設(shè)為代表的一大批四水同治項(xiàng)目，水利建設(shè)投資大幅增加，2019年完成投資671.40億元，2020年計(jì)劃完成投資936億元。出山店水庫、前坪水庫等骨干工程先后建成并發(fā)揮效益，宿鴨湖水庫清淤擴(kuò)容、引江濟(jì)淮工程（河南段）、大別山革命老區(qū)引淮供水灌溉等重大水利工程相繼開工。河南實(shí)施四水同治的做法，受到國務(wù)院大督查通報(bào)表揚(yáng)，作為水利系統(tǒng)唯一一個(gè)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)向全國推廣。

截至目前，河南省淮河流域已建成各類水庫1 651座，總庫容133.58億m3；骨干防洪河道5級以上堤防11 675.72 km；主要蓄滯洪區(qū)4處，總蓄滯洪能力6.68億m3；除澇面積14.45萬hm2。通過一系列治淮建設(shè)，流域防洪減災(zāi)體系日臻完善，干流及北汝河支流防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到20年一遇，沙潁河的防洪標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)期提高到50年一遇，在防御近幾年淮河流域重大洪澇災(zāi)害中經(jīng)受了考驗(yàn)，發(fā)揮了顯著成效。先后戰(zhàn)勝了2003 年淮河上游大洪水、2005年淮干洪水、2007年汛期發(fā)生的僅次于1954年的流域性大洪水，2018年“溫比亞”臺(tái)風(fēng)暴雨洪水，使得曾經(jīng)的“小水大災(zāi)”變成了如今的“大水小災(zāi)”“大水無災(zāi)”。有效抗御了1985-1988年連續(xù)4年大旱，1998-1999年大旱，2009年大旱，2011-2014年4年連旱等，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量連年穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2019年，河南淮河流域各類水利工程實(shí)現(xiàn)防洪減災(zāi)效益244.50億元；抗旱挽回糧食損失1 117萬t、挽回經(jīng)濟(jì)作物損失54.65億元。在實(shí)現(xiàn)科學(xué)防治水災(zāi)害的同時(shí)，河南省淮河流域河湖空間管控全面加強(qiáng)，水污染防治不斷推進(jìn)，河長制湖長制深入實(shí)施，河道采沙治理有力有效，水生態(tài)治理修復(fù)初見成效。

二、正視治淮存在的突出短板

70 年治淮建設(shè)取得了顯著的成就，治淮工程發(fā)揮了巨大的效益，但淮河治理水平仍然不高、水安全保障能力仍然不強(qiáng)，與淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求不相適應(yīng)。

一是水利工程仍存在不少短板。河南省淮河干流和右側(cè)支流發(fā)源于豫南山區(qū)，山區(qū)到平原過渡地帶短，山區(qū)洪水峰高量大來勢猛，直接泄入平原。平原河道泄水慢、泄量小、防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，淮河干流、沙潁河、洪汝河等主要防洪河道防洪標(biāo)準(zhǔn)只有10至20年一遇，險(xiǎn)工險(xiǎn)段隱患多。部分水庫出現(xiàn)新的病險(xiǎn)問題，不能有效攔蓄洪水。

二是城市和低洼易澇地區(qū)仍存在不少隱患。流域內(nèi)重點(diǎn)城市多數(shù)防洪體系不完善，達(dá)不到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)排澇標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，滯水積水較為嚴(yán)重。不少調(diào)蓄能力較大的湖泊被圍墾，自然調(diào)節(jié)能力被大量侵占。低洼易澇地區(qū)大部分除澇標(biāo)準(zhǔn)不足5年一遇，排澇閘站設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，老化失修嚴(yán)重。

三是水資源短缺與水生態(tài)環(huán)境問題仍然嚴(yán)重。河南省淮河流域人均、畝均水資源量遠(yuǎn)低于全國平均水平。降水主要集中在汛期，枯水季節(jié)不少中小河流生態(tài)流量不足。由于長期大規(guī)模開采地下水，引發(fā)地面沉降、塌陷和地下水質(zhì)惡化等水生態(tài)環(huán)境問題，危及供水安全和生態(tài)安全。據(jù)監(jiān)測資料顯示，2018年河南淮河流域水質(zhì)優(yōu)良率不到60%。

四是水利監(jiān)管水平尚待提高?！耙运?，量水而行”、“把水資源作為最大剛性約束”的意識(shí)還沒有入腦入心。水資源節(jié)約集約利用水平不高，農(nóng)業(yè)用水占比仍然較大，高效灌溉面積占比依然較低。小型水利工程管理體制機(jī)制不完善，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，安全監(jiān)管和運(yùn)行管理手段落后，依法治水能力不足。

三、大力推動(dòng)治淮事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，對水利的要求將不斷提高，今后治淮的任務(wù)還很艱巨，任重而道遠(yuǎn)，治水無止境。首先，2019年9月18日，習(xí)近平總書記在鄭州考察黃河并主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，并提出河南要加快構(gòu)建“興利除害的現(xiàn)代水網(wǎng)體系”的殷切期望，不僅為新時(shí)代加強(qiáng)黃河治理保護(hù)提供了根本遵循，也為淮河流域治理保護(hù)指明了方向。其次，河南省淮河流域新老水問題交織并存，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展對全面保障水安全提出更高要求，群眾對防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境充滿強(qiáng)烈期盼，治水興水任務(wù)依然艱巨繁重。其三，國務(wù)院批復(fù)了《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，對建設(shè)沿淮生態(tài)屏障、探索流域綜合治理新模式進(jìn)行了全面部署；水利部提出“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)；河南省深入實(shí)施四水同治，各級黨委政府治水熱潮空前高漲，河南治淮工作面臨著難得的歷史機(jī)遇和有利形勢。

一要堅(jiān)持行之有效的治淮歷史經(jīng)驗(yàn)，不斷提升淮河治理水平?；春恿饔颦h(huán)境復(fù)雜，70年的治淮歷程提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，是今后治理淮河的寶貴財(cái)富。在今后的治淮工作中，必須深刻領(lǐng)會(huì)黨和國家的政策方針，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水新思路，堅(jiān)持和深化水利改革發(fā)展總基調(diào)，牢牢把握淮河特點(diǎn)規(guī)律、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，繼續(xù)堅(jiān)持“蓄泄兼籌”的治淮方針，堅(jiān)持興利與除害相結(jié)合，開源與節(jié)流相結(jié)合，工程措施與非工程措施相結(jié)合，進(jìn)一步提高省內(nèi)淮河流域的水安全保障能力，為人民群眾安居樂業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，讓“走千走萬，不如淮河兩岸”的歌謠唱響淮河兩岸。

二要謀劃實(shí)施一批新的治淮工程，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。加快推進(jìn)袁灣、白雀園水庫工程建設(shè)，實(shí)施昭平臺(tái)水庫擴(kuò)容和淮河流域重點(diǎn)洼地治理工程，繼續(xù)推進(jìn)蓄滯洪區(qū)建設(shè)、病險(xiǎn)水庫水閘除險(xiǎn)加固、中小河流治理和山洪災(zāi)害防治，完善城市防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施，全面提升水旱災(zāi)害綜合防治能力。按照“一縱三橫六區(qū)”的水資源配置格局，加快引江濟(jì)淮工程（河南段）、趙口引黃二期等工程建設(shè)，上馬南灣-出山店-薄山水庫淮水北上、引伊河入北汝河、周商永運(yùn)河修復(fù)等一批水系連通工程，充分發(fā)揮外來水源保障作用，加強(qiáng)流域內(nèi)南水北調(diào)中線調(diào)蓄工程建設(shè)，構(gòu)建旱能引、澇能排、豐能蓄、枯能補(bǔ)，互聯(lián)互通的現(xiàn)代水網(wǎng)體系，系統(tǒng)解決新老水問題，有力保障水安全。

三要深入實(shí)施“四水同治”，加快推進(jìn)新時(shí)代水利現(xiàn)代化。一是科學(xué)防治水災(zāi)害。貫徹“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，抓好治淮工程建設(shè)，全面提升抵御水旱災(zāi)害的綜合防治能力，確保淮河上游安瀾。二是高效利用水資源。大力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，完善水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)體系，推進(jìn)用水方式轉(zhuǎn)變。綜合施策抓好洪水、雨水和中水資源化利用。三是綜合治理水環(huán)境。打好水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，加大生態(tài)調(diào)水力度，加強(qiáng)水源地保護(hù)，保障飲用水安全。堅(jiān)持污染減排和生態(tài)擴(kuò)容兩手發(fā)力，不斷改善水環(huán)境質(zhì)量。四是系統(tǒng)修復(fù)水生態(tài)。實(shí)施山水林田湖草系統(tǒng)治理，推進(jìn)河湖生態(tài)修復(fù)與保護(hù)，開展地下水超采區(qū)綜合治理，建設(shè)人水和諧的沿淮水生態(tài)文明示范帶。

四要強(qiáng)化水利行業(yè)監(jiān)管，鞏固提升治淮水平。一是加強(qiáng)江河湖泊監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)河湖環(huán)境整潔優(yōu)美、水清岸綠。深入落實(shí)河長制湖長制，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制；加快河湖、水利工程劃界確權(quán)，逐步建立水流產(chǎn)權(quán)制度。深化改革，推進(jìn)基層水治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程。二是加強(qiáng)水資源監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水資源供需平衡。抓好重要河流水量分配，健全水資源監(jiān)測體系，加強(qiáng)取用水管控，劃定地下水水位、水量雙控指標(biāo)。強(qiáng)化水利工程調(diào)度管理，確保河湖生態(tài)流量。三是加強(qiáng)水利工程監(jiān)管，著力解決重建輕管問題。加強(qiáng)水庫安全運(yùn)行管理，推進(jìn)水利工程管理體制改革，探索多元化管理運(yùn)營模式，激發(fā)管好用好水利工程的積極性和主動(dòng)性。