莊河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域河長制管理模式探析

潘小娜

(大連大水規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，遼寧 大連 116021)

河長制作為保持水系統(tǒng)良性循環(huán)、維護(hù)河湖生態(tài)健康、實(shí)現(xiàn)“綠水青山”治理目標(biāo)的有效方法，越來越受到人們的廣泛關(guān)注，這也是樹立綠水青山的治理理念和加強(qiáng)自然保護(hù)力度的必然要求。2016年《關(guān)于全面推行河長制的意見》的正式發(fā)布，全國各地區(qū)積極推行河長制工作，并出臺(tái)了一系列的河長制管理制度和辦法，切實(shí)有效的落實(shí)各項(xiàng)河長制逐漸成為推行河長制的工作重點(diǎn)[1]。河長制組織體系主要有河長制辦公室、河長聯(lián)系單位、河長及其職能部門等，部分職能部門兼具河長聯(lián)系單位的職責(zé)。河長制總體部署要求加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、水污染治理、水資源保護(hù)、執(zhí)法監(jiān)管、水環(huán)境治理、河湖水域岸線管理等工作，切實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)河長制的有效落實(shí)[2]。因此，文章以莊河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域管理為例，深入探討了“河長制”創(chuàng)新模式的實(shí)施效用。

1 莊河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域管理現(xiàn)狀

水生態(tài)環(huán)境治理體系中全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域河長制發(fā)揮著重要作用，保護(hù)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的水環(huán)境和寶貴的淡水資源，直接關(guān)系著國家淡水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備安全及全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活。

1.1 河流基本情況

莊河市地處E39°25′-40°12′、N122°-29′-123°31′之間，位于遼東半島東側(cè)南部，境內(nèi)總面積6968km2，自然海岸線長285km。境內(nèi)主要有小寺河、英那河、湖里河、莊河、寡婦河以及小沙河等河流，大小支流縱橫交錯(cuò)，河網(wǎng)水系發(fā)育完善，各類河流總長度882km。地窖河、湖里河縱貫其東，碧流河環(huán)繞于西，英那河與莊河襟于中，河流大多數(shù)沿南北走向匯入黃海。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理存在的問題

考慮從公眾、政府、制度的角度，全面探析鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域管理中“河長制”存在的主要問題，具體如下。

1.2.1 社會(huì)監(jiān)督缺位，未實(shí)現(xiàn)全民管水治水階段，

現(xiàn)階段仍側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門及人民政府完成河長制的各項(xiàng)工作任務(wù)，落實(shí)河長制管水治水職責(zé)，總體上社會(huì)監(jiān)督和公眾參與缺位，未實(shí)現(xiàn)更多主體參與及向外延伸擴(kuò)展，民眾參與度較低。

針對(duì)河流出現(xiàn)的污染情況，群眾可通過河長公示牌撥打河長熱線舉報(bào)，但這種末端參與行為的效益非常有限，距離全民參與河長制工作仍具有較大差距。由此以來，難以增強(qiáng)群眾的水環(huán)境保護(hù)意識(shí)以及獲取群眾對(duì)河長制工作的認(rèn)可。

1.2.2 缺乏長效保潔機(jī)制，責(zé)任單位聯(lián)動(dòng)不足

典型的人治仍然為鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域管理現(xiàn)行的“河長制”模式，流域管理與水環(huán)境治理依靠黨政領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)實(shí)現(xiàn)，在短期內(nèi)可能會(huì)獲取一定效益，但成效保潔河道治理機(jī)制缺乏。例如，英那河水葫蘆打撈完成后，水葫蘆又從其它上游溝渠漂來，并未取得實(shí)際的打撈效用。

此外，多方面、多主體的涉水管水部門，一般涉及環(huán)保、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等部門。河長制流域管理模式中各責(zé)任單位、各部門、區(qū)與區(qū)、村與村之間聯(lián)動(dòng)不足，未能實(shí)現(xiàn)有效的配合。例如，河流水污染清理與居民繼續(xù)投入垃圾的現(xiàn)象同時(shí)存在，河流難以實(shí)現(xiàn)有效的治理。

1.2.3 法制保障不足，問責(zé)制度不完善

當(dāng)前，政策性文件為實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長制的主要依據(jù)，制度的實(shí)施一般由河長的行政決策完成，這表明河長制的實(shí)施還未升至法制層面，而僅僅處于政策性層面。

實(shí)際工作中普遍存在輕過程、重結(jié)果的河長制考核方式，河流是否有效治理、是否受到污染仍為河長制工作考核的重點(diǎn)。眾所周知，要獲取理想的水環(huán)境治理效果需要實(shí)施長期的有效治理，河道治理不能一蹴而就[3]。然而，每年的考核中相關(guān)責(zé)任單位和政府部門仍側(cè)重于結(jié)果，考核問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)以一個(gè)簡(jiǎn)單的回答“河流是否受到污染”為主，這樣的“河長問責(zé)”將打消相關(guān)責(zé)任單位與政府的積極性。

1.3 流域管理效應(yīng)提升對(duì)策

1.3.1 加強(qiáng)引導(dǎo)宣傳，促進(jìn)公眾參與河長制工作

加強(qiáng)河湖宣傳發(fā)揮媒體輿論的監(jiān)督與引導(dǎo)作用，鎮(zhèn)屬各單位接受群眾舉報(bào)和監(jiān)督，將警示標(biāo)志設(shè)置于河湖顯要位置。通過開展河湖保護(hù)管理教育和形式多樣的志愿者行動(dòng)，增強(qiáng)河湖保護(hù)意識(shí)；定期開展保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境的宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)公眾的主體保護(hù)意識(shí)，舉全民之力營造良好的河湖保護(hù)氛圍。

1.3.2 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)治理管護(hù)，提升動(dòng)態(tài)監(jiān)管水平

在主要支流以及莊河、沙河、英那河等重要部位建立河湖管理地理位置系統(tǒng)平臺(tái)、監(jiān)控體系，進(jìn)一步信息化、系統(tǒng)化水質(zhì)檢測(cè)、水域岸線管理以及水域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理河湖水域環(huán)境。明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)河湖水域保潔和堤防工程維修養(yǎng)護(hù)，完善考核監(jiān)督機(jī)制。河長通信平臺(tái)要公開、高效、實(shí)時(shí)，將通報(bào)情況、責(zé)任落實(shí)、日常巡查、問題督辦等內(nèi)容納入一體化、信息化管理體系。通過開展治理管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和提升動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管水平，規(guī)范化河湖管理，為形成長效管護(hù)機(jī)制提供技術(shù)支持。

1.3.3 建立考核獎(jiǎng)罰制度，嚴(yán)格考核問責(zé)

督促河長制的落實(shí)需要層層壓實(shí)個(gè)人責(zé)任與部門責(zé)任，在領(lǐng)導(dǎo)層面協(xié)調(diào)指導(dǎo)下建立常態(tài)化考核獎(jiǎng)罰制度，嚴(yán)格河長制工作考核問責(zé)。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，強(qiáng)化黨政干部河湖生態(tài)保護(hù)職責(zé)。通過實(shí)行損害賠償和生態(tài)環(huán)境健康評(píng)估試點(diǎn)，逐步形成完善的生態(tài)補(bǔ)償制度，在補(bǔ)償范圍內(nèi)納入河湖保護(hù)管理工作，并注重強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償資金的合理應(yīng)用。

在河長制工作考核中納入河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水質(zhì)水量檢測(cè)及其相關(guān)工作，并將年度績(jī)效考核與考核結(jié)果掛鉤。對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)河湖環(huán)境持續(xù)惡化的河長和干部，實(shí)行通報(bào)批評(píng)、約談等并要求限期整改；對(duì)因?yàn)^職或失職而嚴(yán)重破壞河湖生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人或責(zé)任單位，追究其相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)在河湖保護(hù)與管理中取得優(yōu)異成績(jī)的個(gè)人或單位給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

促進(jìn)一年一考核、一季一督查、一月一調(diào)度的河長制督查機(jī)制落實(shí)，國土規(guī)劃建設(shè)環(huán)保所、鎮(zhèn)農(nóng)林水務(wù)辦公室、鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察室及鎮(zhèn)河長制辦公室加強(qiáng)不定期督查，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的目標(biāo)考核制度。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域河長制管理創(chuàng)新模式

2.1 延伸河長至村級(jí)

全國各地積極推進(jìn)河長制工作并取得了顯著的成效，河長制高效實(shí)施且推進(jìn)順利，考慮到各地區(qū)河流特性存在較大的差異，必須因地制宜的推行河長制。

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河流的實(shí)際情況和總體部署，莊河市制定了適用于當(dāng)?shù)氐暮娱L制實(shí)施方案，積極推廣河長制管理創(chuàng)新模式，為解決“最后一公里”的河湖保護(hù)管理問題將河長延伸至村一級(jí)。

2.2 推行河長五項(xiàng)制度

莊河市政府明確提出了全面推行河長制的五項(xiàng)制度，為貫徹落實(shí)河長制工作提供了制度保障，具體如下：

1)河湖日常監(jiān)管巡查制。河湖日常巡查采取屬地管理負(fù)責(zé)制，轄區(qū)內(nèi)河道、湖泊的管理由鎮(zhèn)級(jí)河長負(fù)責(zé)，并落實(shí)監(jiān)督指導(dǎo)、人員、設(shè)備及經(jīng)費(fèi)等。對(duì)于水環(huán)境破壞、水域岸線侵占及河湖水質(zhì)污染等行為，應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處和制止。巡查監(jiān)管的日常工作內(nèi)容主要有：①是否存在亂占濫用岸線、非法采砂、圍墾湖泊、侵占河道等現(xiàn)象；②是否出現(xiàn)河道內(nèi)設(shè)置行洪障礙物、河岸垃圾堆積、水面成片漂浮物等問題；③是否存在擅自擴(kuò)大、改建、新建排污口等行為；④是否發(fā)現(xiàn)港口、船舶非法排污以及工礦企業(yè)漏排或偷排等非法現(xiàn)象；⑤是否存在黑臭水體整治不到位、水環(huán)境破壞、河湖水質(zhì)污染，對(duì)生態(tài)安全、供水、通航、防洪等產(chǎn)生影響的現(xiàn)象；⑥轄區(qū)內(nèi)是否存在圈養(yǎng)畜禽、電鍍炸魚、漁業(yè)養(yǎng)殖等行為。

采用現(xiàn)場(chǎng)巡查與實(shí)施監(jiān)控、一般與重點(diǎn)、專項(xiàng)與日常結(jié)合的方式，考慮河道實(shí)際情況合理制定巡查次數(shù)與方案，并保持月巡查不低于1次，巡查次數(shù)可以考慮實(shí)際狀況適當(dāng)增加。實(shí)行日常巡查監(jiān)管登制，巡查時(shí)一般不少于2人，填寫監(jiān)管登記表并及時(shí)上報(bào)相關(guān)情況。

2)河長制工作考核辦法。遵循定量與定性、年終與日?？己恕?shí)施與考核方案銜接、分工負(fù)責(zé)的原則，合理制定考核方案，按照年度考核并公布考核結(jié)果，考核內(nèi)容主要包括：①組織體系：建立信息共享制度和河長制村級(jí)組織體系；明確村級(jí)河長與責(zé)任人，按職責(zé)明確分工；出臺(tái)明確的方案落實(shí)工作責(zé)任，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等。②能力建設(shè)：執(zhí)法監(jiān)督能力；建立河湖監(jiān)控系統(tǒng)與管護(hù)平臺(tái)；落實(shí)河長制工作經(jīng)費(fèi)、人員及機(jī)構(gòu)等。③主要任務(wù)：以每月監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)考核轄區(qū)內(nèi)水質(zhì)斷面監(jiān)測(cè)情況；河湖圍墾整治、農(nóng)業(yè)面源污染防治、禽畜養(yǎng)殖污染控制；黑臭水體整治、河道垃圾污染控制、農(nóng)村生活垃圾處置；水源海燕能力提升、河道管理范圍化界；專項(xiàng)整治河湖岸線及水域侵占等。④發(fā)動(dòng)宣傳：信息報(bào)送情況、宣傳活動(dòng)開展情況；社會(huì)公眾監(jiān)督評(píng)價(jià)；河長公示牌樹立、河長名單公布等。

3)河長制工作督查制度。落實(shí)過程中主要包括以下內(nèi)容：專題歸一研究鎮(zhèn)級(jí)河長工作會(huì)議、工作部署等情況；制度執(zhí)行、責(zé)任落實(shí)、方案制定、體系建設(shè)等進(jìn)展情況；村級(jí)河長年度工作任務(wù)完成情況和鎮(zhèn)屬責(zé)任部門負(fù)責(zé)人履職情況等；整改落實(shí)媒體曝光、公眾反映強(qiáng)烈及督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的問題情況等。

河長辦督察、河長督察為督察的兩種方式，其中各行政村及相關(guān)責(zé)任單位為河長辦的督察對(duì)象，而各村級(jí)河長、鎮(zhèn)河長制單位主要負(fù)責(zé)人為河長督察的督察對(duì)象[4]。根據(jù)督察方式的不同又可分為專項(xiàng)與定期督察，專項(xiàng)督察側(cè)重于鎮(zhèn)級(jí)河長、副河長批辦事項(xiàng)，以及要求落實(shí)的河長工作會(huì)議重大事項(xiàng)，專項(xiàng)督導(dǎo)力量來源于鎮(zhèn)屬各單位，并且由鎮(zhèn)河長制辦公室抽調(diào)。而日常工作中需要督察的河長制事項(xiàng)為定期督察的主要內(nèi)容，督察開展方式有“督辦函”、“定期督察”等。鎮(zhèn)河長制辦公室可重點(diǎn)督察需要協(xié)調(diào)解決問題或進(jìn)度滯后的村，按季度組織督察。

依據(jù)有關(guān)要求督察組采取交流座談、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等方法，明察暗訪，查閱資料、突擊或隨機(jī)檢查。在督察結(jié)束后及時(shí)將督察報(bào)告提交至鎮(zhèn)級(jí)河長制辦公室，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題限期整改落實(shí)。

4)河長制信息共享制。遵循高效、準(zhǔn)確、及時(shí)的原則，信息報(bào)送、簡(jiǎn)報(bào)、公開等為組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長制信息共享制的主要模塊。①信息報(bào)送制度：對(duì)于信息報(bào)送工作各行政村和鎮(zhèn)河長制工作責(zé)任單位明確專人負(fù)責(zé)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向鎮(zhèn)河長制辦公室上報(bào)加蓋公章的河長制進(jìn)展情況，要求資料準(zhǔn)確、表述清楚、信息報(bào)損及時(shí)等，經(jīng)匯總整理委員會(huì)上報(bào)至區(qū)河長制辦公室。②信息簡(jiǎn)報(bào)制度。行政村和河長制工作責(zé)任單位以信息簡(jiǎn)報(bào)的形式，將加蓋公章后的重要舉措部署、政務(wù)信息、工作動(dòng)態(tài)等及時(shí)上報(bào)至鎮(zhèn)河長制辦公室。③信息公開制度。將河長制相關(guān)信息，按照《信息公開條理》有關(guān)規(guī)定準(zhǔn)確、及時(shí)地公開，由此增加工作透明度，向廣大群眾適時(shí)發(fā)布工作進(jìn)展，全面接受廣大群眾的監(jiān)督。

5)河長會(huì)議制度。①鎮(zhèn)級(jí)河長主持工作會(huì)議，出席人員有鎮(zhèn)級(jí)河長制工作單位與辦公室負(fù)責(zé)人、村級(jí)河長與副河長、鎮(zhèn)級(jí)河長與副河長等，結(jié)合實(shí)際需要鎮(zhèn)級(jí)河長與副河長確定其他出席人員。②鎮(zhèn)級(jí)副河長主持河長專題會(huì)議，出席人員有村、鎮(zhèn)河長制工作相關(guān)負(fù)責(zé)人、河流所經(jīng)有關(guān)村級(jí)河長等，考慮實(shí)際情況鎮(zhèn)級(jí)副河長確定其他出席人員。鎮(zhèn)河長制辦公室組織督導(dǎo)會(huì)議研究決定事項(xiàng)，承辦單位為有關(guān)村級(jí)河長及河長制工作責(zé)任單位。③鎮(zhèn)級(jí)河長辦公室負(fù)責(zé)人或副河長召開聯(lián)席會(huì)議，出席人員有單位負(fù)責(zé)人和河長聯(lián)絡(luò)人；河長制工作有關(guān)責(zé)任單位落實(shí)會(huì)議議定事項(xiàng)。

2.3 健全“三長一站”工作機(jī)制

莊河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長制委員會(huì)推行工作站、警長、督察長、河長的工作機(jī)制，即“一站三長”制。①護(hù)河志愿者工作站站長由黨委副書記擔(dān)任，引導(dǎo)全鎮(zhèn)志愿者參與河湖治理，配合河長開展護(hù)河行動(dòng)，及時(shí)制止、舉報(bào)涉水違法和河湖生態(tài)破壞等行為；②全鎮(zhèn)第一警長、總警長由黨委委員、武裝部長擔(dān)任和派出所所長擔(dān)任，保障治水工作順利開展、打擊涉水違法行為以及配合鎮(zhèn)級(jí)河長開展聯(lián)合執(zhí)法等；③督察長由黨委委員、紀(jì)委書記擔(dān)任，負(fù)責(zé)河長制工作和履行督察只能；④第一河長、河長由黨委書記擔(dān)任和鎮(zhèn)長擔(dān)任，負(fù)責(zé)保護(hù)與管理全鎮(zhèn)的河湖，組織領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)部門與執(zhí)法監(jiān)督、水環(huán)境治理、水污染防治、水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)及水域岸線管理等。

2.4 出臺(tái)驗(yàn)收評(píng)估辦法

《河長制工作驗(yàn)收評(píng)估辦法》指標(biāo)化、細(xì)則化、規(guī)范化了河長制驗(yàn)收評(píng)估工作，有利于全面落實(shí)河長制工作部署[5]。鎮(zhèn)河長制工作責(zé)任單位會(huì)同委員會(huì)辦公室，在鎮(zhèn)級(jí)河長領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合督查工作組織實(shí)施驗(yàn)收工作。驗(yàn)收評(píng)估內(nèi)容主要包括基礎(chǔ)工作開展程度、河湖管理取得的成效、鎮(zhèn)級(jí)督導(dǎo)意見整改落實(shí)情況、是否落實(shí)單位河長制工作責(zé)任與組織體系等。

采取問題咨詢、查驗(yàn)資料、聽取匯報(bào)和現(xiàn)場(chǎng)察看等方式，驗(yàn)收組開展驗(yàn)收工作，并以評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)賦予相應(yīng)的分值。以百分制實(shí)行驗(yàn)收，通過驗(yàn)收的判定標(biāo)準(zhǔn)為90分(含)以上。由鎮(zhèn)級(jí)隨機(jī)抽查得分(30%)和鎮(zhèn)級(jí)檢查得分(70%)兩部分組成驗(yàn)收總得分，其中鎮(zhèn)級(jí)隨機(jī)抽查對(duì)象為兩個(gè)行政村，取賦分平均值作為抽查得分。此外，考慮實(shí)際情況設(shè)立加分項(xiàng)，對(duì)創(chuàng)新性探索河長責(zé)任政策、實(shí)施新型河湖保護(hù)措施、建立志愿者服務(wù)隊(duì)、設(shè)立河道警長、民間河長等，可適當(dāng)給予加分[6-7]。

3 結(jié) 語

莊河市積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域“河長制”管理模式，在實(shí)際推行過程中仍存在一些難題，如：河長制的推廣實(shí)施仍依賴于各級(jí)行政部門，承擔(dān)水環(huán)境治理任務(wù)；如何一勞永逸的實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理；管理追責(zé)如何有效落實(shí)等。河長制推行時(shí)，這些問題應(yīng)引起各地政府足夠的重視，通過創(chuàng)新實(shí)施、深入思考解決實(shí)際工作中存在的問題，更加完善河長制工作，為全民治水創(chuàng)造可能和后續(xù)水環(huán)境治理奠定基礎(chǔ)，逐步實(shí)現(xiàn)河長制的目標(biāo)。