環(huán)境影響評價中的公眾參與機制

高月嬌

（沈陽市環(huán)境技術(shù)評估中心，遼寧沈陽 110000）

1 基本信息

近年來，環(huán)境保護問題的重要性越來越突出，在世界范圍內(nèi)掀起了保護環(huán)境的運動。為了強化環(huán)境保護中的公眾參與，我國有針對性地建立起了以公眾參與為主的環(huán)境管理機制。環(huán)境影響評價制度主要指一定程度上對環(huán)境的整體建設(shè)有影響的項目與開發(fā)項目。在環(huán)境影響評價制度興起之前，要對可能造成一定環(huán)境影響的事件進行調(diào)查、預測與評價，進而提出相關(guān)的環(huán)境影響與防治方案的針對性報告，最終按照法定程序由環(huán)境行政機關(guān)審批。在這評價的具體實施過程中，可以說公眾參與是這一評價的重要組成部分。這一方式主要將公眾參與的行為融入具體的環(huán)境影響評價中，不僅可以使環(huán)境評價工作朝著客觀性發(fā)展，還能進一步提供公民自身的環(huán)境意識。

2 問題的提出

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的步伐加快，與之而來的環(huán)境保護問題應運而生，為進一步解決這種經(jīng)濟發(fā)展中的不可避免的矛盾沖突，環(huán)境公眾參與機制得以發(fā)展。近年來，作為一種較為有效的環(huán)境應對機制，這一機制被世界各國所認可和接受。1991年，環(huán)境公眾參與機制在中國首次被提出。2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》則更加凸顯出公眾參與建設(shè)對整體環(huán)境的影響，開始以聽證會或是辯證會等的形式呈現(xiàn)。但是值得注意的是這項法律在公眾參與層面尚停留在起始的規(guī)范階段。從這部法律開始，我國在有關(guān)環(huán)境保護方面的整體評價制度不斷得到完善。由此可知，在我國乃至世界范圍內(nèi)，環(huán)境影響評價制度越發(fā)呈現(xiàn)出與公眾的密切聯(lián)系。

3 公眾參與存在的問題

3.1 環(huán)境影響評價制度中公眾參與主體與方式不明確

我國《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》都未明確公眾的范圍。公眾范圍的模糊，留下了很大的自由裁量空間，也在很大程度上影響了公眾參與環(huán)境影響評價的質(zhì)量。在《環(huán)境影響評價法》的第五條中就有鮮明地提出，其雖然確定公眾通過適當?shù)姆绞絹韰⑴c整體的環(huán)境影響評價，但值得注意的是，其除了在相關(guān)條文中采用一定的論證會、聽證會等具體形式外，對所規(guī)定的“適當方式”沒有做出具體解釋?？梢哉f，這種抽象規(guī)定從一開始就不能使公眾進一步明確自己所能參與的方式。

3.2 環(huán)境影響評價制度缺乏公眾的廣泛參與

參照我國《環(huán)境影響評價法》可知，對公眾的參與要求相對嚴格。其中只規(guī)定兩種“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目”才能讓公眾參與評價。《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中明確規(guī)定“適用于下列建設(shè)項目環(huán)境影響評價的公眾參與”，具體分為：①對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目；②環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動，建設(shè)單位應當重新報批環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目。

3.3 環(huán)境影響評價制度缺乏公眾的全程參與

查閱有關(guān)立法的具體文件不難看出，在我國現(xiàn)階段范圍內(nèi)對公眾參與的實際原則性要求較強，但具體的可操作性相對較差。與其他一些國家所制定的有關(guān)環(huán)境影響評價制度相比，我國的制度整體的公眾參與性上缺乏明確與嚴格的具體規(guī)定。在制定有關(guān)環(huán)境影響的評價方面，日本在環(huán)境影響的具體評價方面在實施單位編寫上要求需要征求市民的同意。之后的項目后續(xù)調(diào)查中，也需要及時向公眾公布調(diào)查結(jié)果。

4 強化環(huán)境影響評價中公眾參與機制的對策

4.1 加大參與主體的參與力度，豐富參與方式

加大參與主體的重點參與力度主要表現(xiàn)在進一步擴大參與主體的具體實施范圍，更加突出重點群體的參與力度，如利益相關(guān)主體和弱勢群體等。這就要求在征求相關(guān)部門的具體意見時，除邀請一些有經(jīng)驗的專家協(xié)同討論外，還應邀請一些大眾及社會群體共同參與討論，發(fā)表個人見解。除此之外，為進一步加大主體的參與力度，還可采用形式多樣的方式對其進行豐富，具體可采用座談會、討論會等形式來闡述公眾自發(fā)的個人意見。除了采用上述常見的幾種聽證模式外，為進一步提高公眾參與的廣泛性和積極性，還可有針對性地采用其他方式，以便發(fā)揮公眾參與的有效性和積極性。

4.2 擴大環(huán)境影響評價的主體參與范圍

參照我國的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》可知，我國在公眾參與的對象劃分上具體可以分為兩類：一類是對整體環(huán)境造成一定的不良影響，并且具體涉及相關(guān)公眾直接環(huán)境權(quán)利的現(xiàn)實規(guī)劃上；一類是對環(huán)境可能造成的不可避免的重大影響，并且可以編制到具體的環(huán)境影響報告書中的建設(shè)項目上。其中，前一種對與公眾如何參與沒有較為明確的規(guī)定。

4.3 擴大公眾參與力度

對比當下的法律法規(guī)來看，公眾自身參與環(huán)境影響評價的過程受限。其只能參與到一些具體的對環(huán)境有著不可避免影響的具體規(guī)劃項目上去，卻不能直接參與到全過程中。就此而言，可以借鑒美國的一些模式，進而在編制具體的有關(guān)環(huán)境影響的現(xiàn)實性報告時，必要時應及時聽取來自公眾的意見，再有針對性地對整個參與評價的各個環(huán)節(jié)進行針對性的合理設(shè)置。

4.4 增強公眾意見的法律效力

公眾意見在現(xiàn)階段的環(huán)境影響評價中發(fā)揮著較為重要的積極作用，但是從具體的實施情況來看，其對整個環(huán)境影響評價的作用甚微。從某種程度上來說，《環(huán)境影響評價法》較之于過去有了一定程度上的進步，但是具體的相關(guān)問題，如公眾的社會救濟等問題還沒有明確解決。之后所要承擔的法律后果也沒有明確清晰的規(guī)定。由此可見，在現(xiàn)階段的發(fā)展中，我國還不能夠做到真正賦予公眾參與環(huán)境影響評價的決策權(quán)利。為此，有關(guān)部門可以通過賦予公眾意見真正的實施效力的方式擴寬公眾的參與力度，及時給予公眾合理發(fā)表意見的機會，并對這些意見進行處理，及時公布及反饋，進而撰寫相關(guān)的環(huán)境評估報告等，逐漸完善公眾事后相關(guān)救濟的有效法律保障體系。

5 結(jié)語

環(huán)境保護問題的重要性越來越突出，在世界范圍內(nèi)掀起了保護環(huán)境的運動。為了強化環(huán)境保護中的公眾參與，我國有針對性地建立了以公眾參與為主的環(huán)境管理機制。環(huán)境影響評價制度主要指一定程度上對環(huán)境的整體建設(shè)有影響的項目與開發(fā)項目。在環(huán)境影響評價制度興起之前，要對可能造成一定環(huán)境影響的事件進行調(diào)查、預測與評價，進而提出相關(guān)的環(huán)境影響與防治方案的針對性報告，最終按照法定程序由環(huán)境行政機關(guān)審批。2018年7月生態(tài)環(huán)境部將《暫行辦法》修訂為《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，從規(guī)范性文件“升格”為部門規(guī)章，提升了法律效力，借此提升環(huán)境影響評價公眾參與的實際效果，使公眾參與在建設(shè)項目環(huán)評過程中真正發(fā)揮作用。