美國對華蜂蜜反傾銷行政復(fù)審中的問題及對策

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)美洲研究中心）

1 我國蜂蜜行業(yè)遭遇美國反傾銷壁壘的基本情況

我國是世界最大的蜂蜜生產(chǎn)國，產(chǎn)量約占世界的1/4，我國也是世界蜂蜜出口大國，每年出口蜂蜜在10萬噸左右，年創(chuàng)匯約2億美元。然而，中國卻稱不上蜂蜜出口強(qiáng)國，在對外貿(mào)易中實(shí)際創(chuàng)造的利潤比較微薄。長期以來，中國一些蜂蜜出口企業(yè)以“數(shù)量擴(kuò)展，低價(jià)競銷”的方式獲取國際市場[1]，從而在一定程度上導(dǎo)致我國蜂蜜在世界第二大蜂蜜進(jìn)口市場——美國，遭遇反傾銷貿(mào)易措施制裁。

美國對中國蜂蜜的反傾銷措施由來已久，最早可以追溯到20多年前。1994年10月24日，美國商務(wù)部根據(jù)美國養(yǎng)蜂協(xié)會(huì)和美國蜂蜜生產(chǎn)商的起訴，對原產(chǎn)于中國的蜂蜜進(jìn)行反傾銷調(diào)查。初裁階段，美國商務(wù)部認(rèn)定我國蜂蜜的傾銷幅度高達(dá)125%。為了保住美國這一重要市場，我國政府與企業(yè)積極組織應(yīng)對，在最后關(guān)頭與美國商務(wù)部達(dá)成城下之盟，簽署了反傾銷調(diào)查的“中止協(xié)議”，該協(xié)議要求中國出口商完全依照美國商務(wù)部規(guī)定的數(shù)量和價(jià)格出售蜂蜜，中國蜂蜜在美國市場上的價(jià)格優(yōu)勢因此受到抑制。

2000年8月1日，該“中止協(xié)議”自動(dòng)終止，2000年9月29日，美國蜂蜜制造商協(xié)會(huì)和SIOUX蜂蜜協(xié)會(huì)再次向美國國際貿(mào)易委員會(huì)和美國商務(wù)部遞交了起訴書，指控中國蜂蜜對美國市場傾銷，起訴傾銷幅度為169%～183%。調(diào)查過程中，應(yīng)訴方與申訴方就替代國及替代價(jià)格信息的選擇等問題進(jìn)行了激烈辯論。然而，美國商務(wù)部最終使用《印度論壇》一篇文章中的原蜜價(jià)格作為計(jì)算我國原蜜價(jià)格的依據(jù)，使用印度Mahabaleshwar蜂蜜生產(chǎn)有限公司1999～2000年財(cái)務(wù)報(bào)告的數(shù)據(jù)作為工廠費(fèi)用、一般管理費(fèi)用和利潤的替代數(shù)據(jù)來源，做出對我國企業(yè)非常不利的裁決結(jié)果。2001年10月4日，美國商務(wù)部公布終裁結(jié)果，應(yīng)訴企業(yè)稅率為25.88%～57.13%，全國稅率為183.8%[2]。

按照反傾銷規(guī)則，美國商務(wù)部又分別于2006年、2012年對中國蜂蜜進(jìn)行了第一次、第二次日落復(fù)審，并在沒有中國企業(yè)參加應(yīng)訴的情況下，使用快速日落復(fù)審程序認(rèn)定：取消中國蜂蜜的反傾銷稅將會(huì)給美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)性損害，從而裁定繼續(xù)對中國輸美蜂蜜征收25.88%～183.8%的反傾銷稅。這就意味著未來5年，中國蜂蜜出口將繼續(xù)籠罩在美國反傾銷貿(mào)易壁壘的陰影之下。

美國是全球第二大蜂蜜進(jìn)口國，又是全球最大的蜂蜜消費(fèi)國，美國蜂蜜的生產(chǎn)和貿(mào)易在全球蜂蜜生產(chǎn)和貿(mào)易中占有十分重要的地位。目前，美國蜂蜜消費(fèi)量約為18萬噸/年，其中，有約60%左右需要進(jìn)口[3]。上世紀(jì)90年代初美國曾是我國蜂蜜出口三大市場之一。在美國采取反傾銷措施之前，每年進(jìn)口中國蜂蜜2～3萬噸，占美國進(jìn)口數(shù)量的30%左右[4]。然而，自2001年10月美國商務(wù)最終裁定對中國蜂蜜征收高達(dá)25.88%～183.80%的反傾銷稅之后，我國蜂蜜對美國出口一路下滑，到了2011年我國出口美國蜂蜜數(shù)量只占美國進(jìn)口數(shù)量的0.9%，銷售量也從2001年的17,713噸下降到2011年的1,530噸。

美國市場上的失利也在一定程度上影響了我國蜂蜜出口的國際市場份額。上世紀(jì)70年代末以來，我國蜂蜜出口量穩(wěn)居世界第一達(dá)30年之久，但自90年代持續(xù)遭遇美國采取反傾銷措施以來，我國蜂蜜出口量世界第一的寶座多次被阿根廷這個(gè)成功應(yīng)對美國反傾銷、反補(bǔ)貼措施的蜂蜜大國所取代。目前，美國已經(jīng)成為阿根廷的第二大蜂蜜出口市場。

2 我國蜂蜜企業(yè)利用反傾銷行政復(fù)審程序過程中存在的問題

在遭遇美國反傾銷壁壘的十幾年中，我國蜂蜜企業(yè)也曾多次嘗試?yán)梅磧A銷行政復(fù)審程序，通過申請單獨(dú)反傾銷稅，避開高達(dá)183.80%的全國普遍稅率，重新進(jìn)入美國市場。然而，時(shí)至今日，我國沒有一家蜂蜜企業(yè)獲得低于20%的反傾銷稅率。相比之下，同樣在美國市場遭遇反傾銷的其他農(nóng)產(chǎn)品，比如大蒜、淡水小龍蝦等，都已經(jīng)成功通過反傾銷行政復(fù)審獲得了低稅率或零稅率。那么，是什么原因阻止我國蜂蜜行業(yè)無法像其他行業(yè)一樣順利通過反傾銷行政復(fù)審呢？為了探尋這個(gè)問題的答案，筆者仔細(xì)分析了美國商務(wù)部對我國蜂蜜企業(yè)的反傾銷行政復(fù)審裁決，發(fā)現(xiàn)原因主要有以下幾點(diǎn)：

2.1 美國商務(wù)部計(jì)算正常價(jià)值時(shí)使用對我國不利的替代國價(jià)格

由于美國將我國視為非市場經(jīng)濟(jì)國家，在計(jì)算蜂蜜正常價(jià)值時(shí)需要選擇替代國價(jià)格。實(shí)踐中，替代國的選擇、替代數(shù)據(jù)信息的使用對案件結(jié)果影響重大。

在蜂蜜案中，美國商務(wù)部在原蜜及財(cái)務(wù)費(fèi)率等重要生產(chǎn)成本的替代數(shù)據(jù)上多次堅(jiān)持使用對我國不利的《印度論壇》上的數(shù)據(jù)，及EDA Rural Systems Pvt.Ltd.數(shù)據(jù)、Mahabaleshwar Honey Producers Cooperative’s (MHPC’s)的財(cái)務(wù)報(bào)告等作為替代信息數(shù)據(jù)來源[5]，從而得出對我國企業(yè)不利的裁決結(jié)果。雖然應(yīng)訴過程中，我國企業(yè)也曾就上述替代數(shù)據(jù)信息來源問題據(jù)理力爭，與申訴方展開激烈辯論，但由于美國商務(wù)部在替代價(jià)格的選擇上擁有較大的自由裁量權(quán)，結(jié)果也只能是事倍功半，應(yīng)訴主張大多都以失敗告終。不公正的替代數(shù)據(jù)信息，成為我國企業(yè)在反傾銷復(fù)審過程中難以取得零反傾銷稅或低反傾銷稅的重要原因之一。

2.2 沒有通過美國商務(wù)部善意銷售審查

應(yīng)訴企業(yè)對美國出口是否構(gòu)成善意銷售，這是美國商務(wù)部反傾銷行政復(fù)審需要首先審查的基礎(chǔ)性條件，無法通過善意銷售審查的出口企業(yè)將會(huì)被撤銷反傾銷行政復(fù)審資格。由于美國法律并沒有對什么是善意銷售做出具體規(guī)定，因此實(shí)踐中，美國商務(wù)部在此問題上擁有較為廣泛的自由裁量權(quán)。一般來說，美國商務(wù)部會(huì)從企業(yè)出口的數(shù)量、價(jià)格、銷售渠道、銷售時(shí)間等方面綜合考察進(jìn)口商的銷售是否為善意。

最初，美國商務(wù)部行政復(fù)審對善意銷售的審查并不嚴(yán)格，我國企業(yè)一般都能較為容易地通過審查。然而近年來，美國貿(mào)易保護(hù)主義趨勢加強(qiáng)，在出口商“善意銷售”審查方面趨于嚴(yán)格，2007年以后，我國多家蜂蜜企業(yè)都因?yàn)殇N售數(shù)量過少、銷售價(jià)格偏高、銷售渠道存在瑕疵、刻意安排銷售時(shí)間以獲取低反傾銷稅等原因而沒有通過善意銷售審查，被撤銷反傾銷行政復(fù)審資格，失去參與行政復(fù)審的機(jī)會(huì)。美國商務(wù)部撤銷我國蜂蜜企業(yè)復(fù)審資格最多的一次竟多達(dá)50余家。

2.3 應(yīng)訴企業(yè)提交的材料存在瑕疵

翻開美國反傾銷行政復(fù)審裁決書，可以發(fā)現(xiàn)我國蜂蜜企業(yè)提交的應(yīng)訴材料存在互相矛盾、修改原始數(shù)據(jù)、材料提交不全等瑕疵，這就給反傾銷行政復(fù)審調(diào)查機(jī)構(gòu)使用對企業(yè)不利的信息作為裁決依據(jù)，進(jìn)而得出對企業(yè)不利的裁決結(jié)果，或直接拒絕企業(yè)的應(yīng)訴主張?zhí)峁┝撕侠淼睦碛?，比如?/p>

2004年5月3日美國商務(wù)部發(fā)布的反傾銷行政復(fù)審裁決顯示，四川某企業(yè)沒有回復(fù)美國商務(wù)部有關(guān)第二次銷售的調(diào)查問卷信息，從而被美國商務(wù)部使用最佳可獲得不利事實(shí)做出裁決。上海某企業(yè)沒有在核查的時(shí)候提交全部對美出口的銷售信息，而這批沒有報(bào)告的貨物數(shù)量較大，代表該企業(yè)年度銷售量的50%左右。此外，該企業(yè)還沒有告知美國商務(wù)部它與轉(zhuǎn)售的進(jìn)口商之間存在的關(guān)聯(lián)關(guān)系，導(dǎo)致提供給核查機(jī)關(guān)的信息不全，被美國商務(wù)部認(rèn)定嚴(yán)重阻礙核查過程，因此也被使用可獲得的不利信息做出裁決[6]。

2006年6月16日美國商務(wù)部的裁決顯示，另一家上海企業(yè)主張使用廢蜜銷售價(jià)格抵消蜂蜜生產(chǎn)成本，但是卻無法提交其他可以證明廢蜜副產(chǎn)品銷售的證據(jù)，因此其主張沒有被美國商務(wù)部采納。江蘇某企業(yè)主張使用養(yǎng)蜂生產(chǎn)要素成本核算原蜜價(jià)格，但是卻無法提供生產(chǎn)1kg蜂蜜所需的蜜蜂數(shù)量及蜜蜂消費(fèi)的原蜜數(shù)量、養(yǎng)蜂工人數(shù)量等關(guān)鍵性成本數(shù)據(jù)，美國商務(wù)部認(rèn)為該企業(yè)提交的材料大多只是依靠估計(jì)，無法準(zhǔn)確記錄及維持生產(chǎn)原蜜過程中的全部成本，因此所提主張被美國商務(wù)部拒絕，依然使用替代價(jià)格而非生產(chǎn)要素成本來計(jì)算原蜜價(jià)格[7]。

2007年7月2日裁決中，美國商務(wù)部同樣因?yàn)閮?nèi)蒙古某企業(yè)不能準(zhǔn)確及持續(xù)記錄原蜜生產(chǎn)成本、沒有提供養(yǎng)蜂工人的工作實(shí)踐記錄、缺少殺蟲劑的牌子及化學(xué)成分等原因，而拒絕使用企業(yè)的養(yǎng)蜂生產(chǎn)要素計(jì)算原蜜價(jià)格[8]。

2007年11月23日美國商務(wù)部裁決顯示，我國一家企業(yè)因無法提供產(chǎn)品包裝袋的成本、沒有養(yǎng)蜂工人工資的銀行記錄等原因，而被美國商務(wù)部使用最佳可獲得不利信息來計(jì)算相關(guān)生產(chǎn)成本[9]。

2012年11月9日鹽城某企業(yè)沒有按照時(shí)間要求提交補(bǔ)充的問卷調(diào)查信息，且延期理由不充分，因此美國商務(wù)部拒絕了該公司的單獨(dú)稅率申請[10]。

由此可見，應(yīng)訴材料的瑕疵是導(dǎo)致我國蜂蜜企業(yè)無法在反傾銷行政復(fù)審中獲得理想結(jié)果的重要原因，而上述這些失誤大多數(shù)是可以通過應(yīng)訴前的認(rèn)真準(zhǔn)備而得以避免的。

2.4 應(yīng)訴過程中相關(guān)上下游企業(yè)配合不夠

反傾銷訴訟的實(shí)地核查不僅要針對出口企業(yè)本身，實(shí)踐中也常常需要核查原材料供應(yīng)商及進(jìn)口商的情況，因此，與相關(guān)企業(yè)之間相互配合，共同完成反傾銷訴訟材料的準(zhǔn)備，這一點(diǎn)對應(yīng)訴企業(yè)來說很重要。然而，從應(yīng)訴實(shí)踐來看，我國蜂蜜企業(yè)在這方面的工作存在較大不足，復(fù)審過程中多次因?yàn)樯舷掠蜗嚓P(guān)企業(yè)沒有配合調(diào)查，而使得復(fù)審以失敗告終，比如：

美國商務(wù)部2004年5月3日反傾銷行政復(fù)審裁決顯示，在對四川某企業(yè)的美國進(jìn)口商進(jìn)行核查時(shí)發(fā)現(xiàn)，無法與進(jìn)口商聯(lián)系上，美國商務(wù)部發(fā)送聯(lián)邦快遞給進(jìn)口商，信件卻被退回，打電話過去也沒人接，無法進(jìn)行核查獲取所需信息[11]。

2007年11月23日裁決顯示，在對上海某企業(yè)的美國進(jìn)口商核查時(shí)，美國進(jìn)口商誤解了商務(wù)部的核查問題，從而回答沒有從中國進(jìn)口蜂蜜[12]。

2010年4月29日裁決顯示，鹽城某企業(yè)的美國客戶公司登記信息處于不良狀態(tài)，也無法得知該公司出口美國的蜂蜜最終去向，因此美國商務(wù)部無法了解該公司的真實(shí)銷售情況[13]。

3 未來如何應(yīng)對美國反傾銷行政復(fù)審

3.1 事先認(rèn)真準(zhǔn)備應(yīng)訴材料

反傾銷程序是一個(gè)極為嚴(yán)格而復(fù)雜的法律程序，核查工作甚至?xí)?xì)致到一根螺絲釘、一滴墨水。未來我國蜂蜜企業(yè)唯有在應(yīng)訴前認(rèn)真準(zhǔn)備，才能確保萬無一失。

3.1.1 應(yīng)訴企業(yè)自身材料的認(rèn)真準(zhǔn)備

以往我國政府及行業(yè)協(xié)會(huì)對待反傾銷訴訟的態(tài)度多是盡量鼓勵(lì)企業(yè)積極參與應(yīng)訴，認(rèn)為只有參加訴訟才有獲得勝訴的機(jī)會(huì)，否則只能錯(cuò)失國際市場?？傮w來看這一觀點(diǎn)并不錯(cuò)誤，但積極應(yīng)訴也需要與應(yīng)訴材料的認(rèn)真準(zhǔn)備相結(jié)合才能起到良好的應(yīng)訴效果，否則只能適得其反。比如蜂蜜反傾銷訴訟中，浙江某企業(yè)的反傾銷稅率原本只有25.88%，但在2004年參與復(fù)審之后，稅率不僅沒有下降反而上升為67.70%，成為應(yīng)訴企業(yè)中最高的一個(gè)?？v觀我國蜂蜜企業(yè)反傾銷復(fù)審的歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國很多蜂蜜企業(yè)因?yàn)槠髽I(yè)會(huì)計(jì)賬目不全、財(cái)務(wù)狀況不清、很多成本、費(fèi)用說不清楚等應(yīng)訴材料上的硬傷，而無法在訴訟中獲得預(yù)期結(jié)果。因此，未來我國企業(yè)在參與復(fù)審之前，應(yīng)在認(rèn)真準(zhǔn)備本企業(yè)的應(yīng)訴材料上多下功夫，從細(xì)節(jié)入手，避免不必要失誤。

3.1.2 與上下游企業(yè)通力合作，防止孤軍奮戰(zhàn)

反傾銷訴訟的實(shí)地核查很可能會(huì)涉及到對相關(guān)供應(yīng)商、進(jìn)口商信息的核查。由于在反傾銷案中，這些企業(yè)與我國出口企業(yè)的利益一致，因此復(fù)審過程中爭取它們的協(xié)助，配合完成調(diào)查，就顯得尤為重要。但是在實(shí)踐中，我國企業(yè)卻常常疏于同進(jìn)口商及原材料供應(yīng)商進(jìn)行溝通與配合，以致美國商務(wù)部常常因?yàn)闊o法找到進(jìn)口商或從進(jìn)口商那里獲得與應(yīng)訴企業(yè)主張相反的觀點(diǎn)，而做出對我國企業(yè)不利的裁決。因此，在未來的反傾銷復(fù)審過程中，我國蜂蜜企業(yè)應(yīng)接受以往的教訓(xùn)，與上下游企業(yè)通力合作，共同應(yīng)對反傾銷行政復(fù)審，防止孤軍奮戰(zhàn)。

3.2 積極探尋新的應(yīng)訴思路

由于美國商務(wù)部在原蜜替代價(jià)格方面擁有較大的自由裁量權(quán)，而且就以往復(fù)審實(shí)踐來看，美國商務(wù)部一貫傾向使用對我國企業(yè)不利的印度替代信息，因此，面對反傾銷壁壘我國企業(yè)很難從替代國商品價(jià)格方面尋求突破。未來需要尋求其他的應(yīng)訴思路，以避開對我國不利的原蜜替代價(jià)格。雖然2005年以后我國企業(yè)嘗試從養(yǎng)蜂的生產(chǎn)要素成本核算這一角度來確定原蜜成本，但是由于復(fù)審中無法向美國商務(wù)部準(zhǔn)確提供蜜蜂數(shù)量、蜂箱里剩余蜂蜜的數(shù)量、養(yǎng)蜂工人工資等數(shù)據(jù)材料而沒有成功。

盡管如此，美國商務(wù)部反傾銷行政復(fù)審裁決中依然強(qiáng)調(diào)：沒有接受中國企業(yè)提交的養(yǎng)蜂成本數(shù)據(jù)作為裁決依據(jù)，并不意味著以后其他中國企業(yè)不可以要求美國商務(wù)部使用養(yǎng)蜂生產(chǎn)要素方法評(píng)估企業(yè)原蜜的生產(chǎn)成本[14]。

歷史上，美國也曾對阿根廷蜂蜜采取過反傾銷措施，但在阿根廷蜂蜜企業(yè)的努力下，美國已經(jīng)取消對阿根廷蜂蜜的反傾銷稅?；仡櫰鋺?yīng)訴歷史可以發(fā)現(xiàn)，阿根廷企業(yè)在反傾銷復(fù)審中也是使用養(yǎng)蜂的生產(chǎn)要素來計(jì)算原蜜成本，并成功說服美國商務(wù)部接受其成本核算結(jié)果，其成功經(jīng)驗(yàn)值得我國企業(yè)借鑒。

就我國遭遇反傾銷的其他行業(yè)來看，在行政復(fù)審中獲得成功的企業(yè)往往是將行業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐與反傾銷訴訟程序結(jié)合，探尋成本計(jì)算的新的突破點(diǎn)，從而獲得較低的或零稅率。比如大蒜行業(yè)在1994年遭遇美國反傾銷壁壘之后，曾多年嘗試?yán)梅磧A銷行政復(fù)審重新進(jìn)入美國市場，但是都沒有成功。2001年山東濟(jì)南一品在行業(yè)協(xié)會(huì)的幫助下認(rèn)真總結(jié)以往失敗經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合行業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，提出以蒜苔置換土地成本的新思路，最終獲得零稅率。我國自行車行業(yè)也曾連續(xù)20年遭遇歐盟反傾銷壁壘而無法破解，但是2012年浙江一家民營企業(yè)利用在自行車生產(chǎn)過程中掌握的多項(xiàng)專利技術(shù)，成功解決了企業(yè)生產(chǎn)成本問題，獲得較低稅率，成為20年來首次在歐盟自行車反傾銷行政復(fù)審中取得成功的中國企業(yè)。

國內(nèi)外反傾銷行政復(fù)審的應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)都告訴我們，倘若我國蜂蜜企業(yè)可以結(jié)合養(yǎng)蜂行業(yè)的特點(diǎn)，改變粗放型經(jīng)營模式，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)?；曫B(yǎng)、科學(xué)化管理、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、規(guī)范化運(yùn)作[15]，認(rèn)真準(zhǔn)備應(yīng)訴所需要的養(yǎng)蜂成本材料，那么將有可能避開美國商務(wù)部不公正的原蜜替代價(jià)格，說服美國商務(wù)部使用養(yǎng)蜂生產(chǎn)要素成本計(jì)算原蜜價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)在反傾銷行政復(fù)審中獲得較低稅率甚至零稅率。