淺議消防行政執(zhí)法工作

文 / 蔣偉（安徽省淮北市消防救援支隊(duì)）

消防行政執(zhí)法涵蓋消防監(jiān)督檢查、行政處罰、行政許可等多個(gè)方面，從建國(guó)到現(xiàn)在，我國(guó)消防行政執(zhí)法工作歷經(jīng)多次變革，走過(guò)了幾十年的風(fēng)雨路程。特別是2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》印發(fā)后，對(duì)消防行政執(zhí)法工作是一次徹底的“變革”，提出了一系列新的課題：如何保持消防行政執(zhí)法工作的鮮活、主動(dòng)、與時(shí)俱進(jìn)，如何從“查隱患”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安樨?zé)任”，從“管事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苋恕?。下面筆者結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)，談一下個(gè)人的看法和認(rèn)識(shí)。

1 消防行政執(zhí)法的相關(guān)概念

消防行政執(zhí)法是指消防救援機(jī)構(gòu)依照消防法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和國(guó)家有關(guān)行政法規(guī)而進(jìn)行的行政執(zhí)法活動(dòng)。主要包括以下六個(gè)方面：

消防監(jiān)督檢查行為：消防監(jiān)督檢查是指消防救援機(jī)構(gòu)依法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位遵守消防法律、法規(guī)和規(guī)章情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查督促的行為。例如：“雙隨機(jī)、一公開”檢查抽查、專項(xiàng)行動(dòng)抽查、火災(zāi)多發(fā)季節(jié)的監(jiān)督抽查等。

消防行政許可行為：消防行政許可是指消防救援機(jī)構(gòu)執(zhí)法活動(dòng)的行為方式之一，是消防救援機(jī)構(gòu)根據(jù)行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)，依法審查并賦予當(dāng)事人從事消防所限制事項(xiàng)的權(quán)利和資格的行為。例如：公眾聚集場(chǎng)所開業(yè)前消防安全檢查等。

消防行政確認(rèn)行為：消防行政確認(rèn)是指消防救援機(jī)構(gòu)依法對(duì)相對(duì)人既定的法律關(guān)系事實(shí)、行為以及具有法律意義的文書等予以確定、認(rèn)可或證明的行為。例如：對(duì)消防產(chǎn)品質(zhì)量合格與否進(jìn)行確認(rèn)等。

消防行政強(qiáng)制行為：消防行政強(qiáng)制行為是指消防救援機(jī)構(gòu)依法對(duì)不履行法定義務(wù)或危害社會(huì)的行政相對(duì)人采取強(qiáng)制手段，迫使其履行義務(wù)或者對(duì)其危害社會(huì)的行為加以制止的行政行為。例如：臨時(shí)查封，強(qiáng)制拆除或者清除等。

消防行政處罰行為：根據(jù)《消防法》的規(guī)定，對(duì)于違反其規(guī)定的違法行為，消防救援機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)不同情況，實(shí)施警告、罰款、責(zé)令停止使用、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰。

消防行政復(fù)議行為：消防救援機(jī)構(gòu)就其主管事項(xiàng)與相對(duì)一方當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，根據(jù)對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)，由該機(jī)關(guān)的主管機(jī)關(guān)或上一級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)引起爭(zhēng)議的事項(xiàng)復(fù)查的行為。例如：復(fù)議決定。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》以及其它有關(guān)法律的規(guī)定，消防執(zhí)法機(jī)關(guān)在消防行政執(zhí)法中做出具體行政行為，只要具備以下四條之一均構(gòu)成違法：具體行政行為，尤其是行政處罰沒(méi)有法定依據(jù)或主要證據(jù)不足的；適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤或超過(guò)法律法規(guī)規(guī)定的處罰種類和幅度而擅自處罰；作出的處罰違反或不遵循行政處罰程序；超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)所做出的具體行政行為。

2 消防行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

2.1 法律法規(guī)有待完善

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)消防法》執(zhí)行性和可操作性不高。消防監(jiān)督檢查方式包括《消防監(jiān)督記錄》過(guò)細(xì)過(guò)全，模式僵化，側(cè)重單位消防設(shè)施的全面檢查，更像單位自身的檢查記錄，對(duì)單位主體責(zé)任落實(shí)方面要求不嚴(yán)，體現(xiàn)不夠，監(jiān)督人員“模式”之外，也無(wú)法發(fā)揮主動(dòng)性。臨時(shí)查封和強(qiáng)制拆除規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，執(zhí)行性和可操作性不強(qiáng)，極易造成工作糾紛。整體來(lái)說(shuō)，“管事”過(guò)細(xì)，無(wú)法提升單位工作積極性和主動(dòng)性，“管人”不足，無(wú)法提升單位消防安全主體意識(shí)。

隱患發(fā)現(xiàn)和整改措施不科學(xué)。現(xiàn)行消防法律要求發(fā)現(xiàn)隱患立即處罰、立即查封，未給予單位充分的自主權(quán)和整改時(shí)限，和我國(guó)國(guó)情、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r明顯不適應(yīng)，易導(dǎo)致“亂執(zhí)法、亂罰款、亂查封”現(xiàn)象發(fā)生，不考慮單位實(shí)際，發(fā)現(xiàn)隱患直接予以處罰，很多時(shí)候執(zhí)行也難以到位，應(yīng)從法律制定的宗旨出發(fā)，科學(xué)分析隱患和違法行為，堅(jiān)持隱患整改優(yōu)先，限期整改。

2.2 工作機(jī)制有待提升

應(yīng)嚴(yán)格按照《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》要求，推動(dòng)開展便民服務(wù)、簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等新型消防安全管理方式，建立健全“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)督檢查新模式，嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)”、“管行業(yè)必須管安全”的新型監(jiān)管要求，切實(shí)提升單位主體責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造“全民消防”的濃厚氛圍，以科學(xué)、規(guī)范、高效的消防行政執(zhí)法工作，助推全社會(huì)消防安全管理水平提升。

執(zhí)法程序不規(guī)范，未嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)要求開展執(zhí)法工作，比如在開展行政處罰工作時(shí)，應(yīng)按照檢查、立案、調(diào)查、告知、文書送達(dá)等程序嚴(yán)格進(jìn)行，但個(gè)別執(zhí)法人員擅自簡(jiǎn)化程序，直接出具文書，后再補(bǔ)辦各種手續(xù)，甚至在檢查后，未履行立案手續(xù)的前提后，對(duì)當(dāng)事人開展多種形式調(diào)查詢問(wèn)，直接認(rèn)定違法事實(shí)，告知處罰結(jié)果，嚴(yán)重違反程序規(guī)定。程序的不規(guī)范導(dǎo)致在消防行政執(zhí)法中會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，對(duì)簿公堂往往也是消防部門理虧在先。

執(zhí)法人員素質(zhì)較差，原消防部隊(duì)時(shí)，“鐵打的硬盤流水的兵”，執(zhí)法人員流動(dòng)性較強(qiáng)，學(xué)習(xí)意識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致執(zhí)法工作長(zhǎng)期躊躇不前。改制后，執(zhí)法人員相對(duì)固定，但個(gè)別執(zhí)法人員還固守“老傳統(tǒng)、老辦法”，學(xué)習(xí)意識(shí)不強(qiáng)，不能與時(shí)俱進(jìn)，還靠過(guò)去的“經(jīng)驗(yàn)”辦案，而不是靠法律來(lái)辦案，導(dǎo)致整體執(zhí)法工作呈現(xiàn)不規(guī)范、不高效、不合時(shí)宜的現(xiàn)象。

證據(jù)收集意識(shí)差，現(xiàn)在要求使用執(zhí)法記錄儀，消防執(zhí)法全過(guò)程記錄。但實(shí)際上此項(xiàng)工作并未引起足夠重視，不用、少用的現(xiàn)象較多，導(dǎo)致一旦發(fā)生責(zé)任事故，很多直接證據(jù)缺失。還有個(gè)別執(zhí)法人員收集證據(jù)不按程序進(jìn)行，1人開展詢問(wèn)、提取物證清單當(dāng)事人未當(dāng)場(chǎng)簽字等，都會(huì)導(dǎo)致很多證據(jù)喪失證明力。

2.3 消防行政賠償制度仍處于起步階段

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》自1995年制定，2012年修訂后，2013年1月1日實(shí)施至今，在處理行政賠償案件方面仍存在不少的問(wèn)題。根據(jù)不少媒體的報(bào)道，在大多數(shù)情況下，受到冤屈的公民要獲得應(yīng)有的賠償仍然是難乎其難的事情，賠償制度的建立健全和完善仍有很長(zhǎng)的一段路要走。

在消防行政執(zhí)法過(guò)程中也存在著許多違法執(zhí)法的情況，很多時(shí)候，受害人根本就不敢向消防部門提出賠償，也有些相對(duì)人的法律意識(shí)不強(qiáng)，不知道可以得到賠償。應(yīng)探索建立健全消防行政賠償制度，解決其“口惠而實(shí)不至”的問(wèn)題，建立健全法制審核制度，開展執(zhí)法監(jiān)督，倒逼執(zhí)法規(guī)范，提升執(zhí)法人員素質(zhì)和消防執(zhí)法規(guī)范化水平。

3 促進(jìn)消防行政執(zhí)法工作的對(duì)策

近年來(lái)，消防行政執(zhí)法工作有兩次較大變革，一是2001年12月11日，我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO），成為其第143個(gè)成員，消防行政執(zhí)法工作也具有了面向世界、向國(guó)際接軌的需求和條件，外國(guó)的大批的企業(yè)進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，在行政管理上我們能否跟得上直接關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；二是2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》印發(fā)后，消防執(zhí)法工作迎來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也迎來(lái)了制度、人員、裝備的一系列變動(dòng)和改革，可以說(shuō)是一次徹徹底底的“革命”，全新的消防救援機(jī)構(gòu)名稱也落地生根，希望能以此為契機(jī)，對(duì)消防行政執(zhí)法工作也做一次徹底的變革，堅(jiān)持實(shí)事求是，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，是消防行政執(zhí)法改革發(fā)展的必由之路。

徹底摒棄落后的舊執(zhí)法模式，從思想觀念上轉(zhuǎn)變，從決策方式上轉(zhuǎn)化，從管理模式和工作方法上改進(jìn)，摒棄過(guò)去習(xí)慣的“統(tǒng)籌、統(tǒng)攬”的“管家”行政管理方式，將之轉(zhuǎn)變到依法治火、依規(guī)辦事、“隨機(jī)”監(jiān)督上來(lái)，切實(shí)提升單位主體責(zé)任意識(shí)，謀求建立單位“自我管理、自我監(jiān)督、自我提升”高效消防安全管理體制。

強(qiáng)化執(zhí)法人員素質(zhì)建設(shè)，以“雙隨機(jī)、一公開”工作為基礎(chǔ)，建立健全長(zhǎng)效社會(huì)單位消防安全監(jiān)管新模式，以法制審核和紀(jì)委監(jiān)督為抓手，建立健全執(zhí)法人員和執(zhí)法監(jiān)督新機(jī)制，促進(jìn)消防行政執(zhí)法工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

強(qiáng)化執(zhí)法人員思想建設(shè)，開展多種形式政治教育和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，牢固樹立宗旨意識(shí)和法律意識(shí)，不斷增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，不斷開闊視野，打牢基礎(chǔ)，筑牢“法心”，努力提高消防執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和綜合實(shí)力。

建立健全消防行政賠償制度，倒逼消防執(zhí)法規(guī)范化，使執(zhí)法人員在執(zhí)法中有所警示、有所顧忌，最大限度減少違法執(zhí)法、自由執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，保障公民合法權(quán)益。尤其是對(duì)涉外敏感企業(yè)開展執(zhí)法工作時(shí)，更要以法制為先導(dǎo)，依法行事。

4 結(jié)束語(yǔ)

隨著我們經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，廣大人民群眾對(duì)消防安全需求也不斷提升，消防行政執(zhí)法工作的重要性日益凸顯，和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的方面也不斷出現(xiàn)。隨著人民群眾消防安全意識(shí)的提升，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是的科學(xué)發(fā)展觀，建立健全科學(xué)的消防法律法規(guī)體系，提高消防執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)，更好的服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)社會(huì)進(jìn)步，服務(wù)廣大人民群眾?！?/p>