常德市深化水行政審批制度改革工作的實(shí)踐與思考

陳繼祖

（常德市庫(kù)區(qū)移民事務(wù)中心，湖南 常德 415000）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全局出發(fā)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的關(guān)鍵，多次作出重要部署，水利部相應(yīng)出臺(tái)了《貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變精神推進(jìn)行政審批制度改革實(shí)施方案》，提出進(jìn)一步深化水行政審批制度改革的具體要求。近年來，常德市水利局認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府決策部署，緊緊圍繞“審批事項(xiàng)少、辦事效率高、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)”目標(biāo)，全面深化水行政審批制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)力度不斷加大，辦事效率不斷提高，水利營(yíng)商環(huán)境不斷優(yōu)化，企業(yè)和群眾獲得感明顯增強(qiáng)，水行政審批制度改革取得了階段性成效。

1 主要成效及經(jīng)驗(yàn)作法

1）精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)，調(diào)整審批權(quán)限。2012 年以來，常德市水利局相繼取消“水利工程開工審批”、“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收”、“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審批”3 項(xiàng)許可事項(xiàng)，下放“入河排污口設(shè)置和擴(kuò)大審核”、“水利水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）審核”等9 項(xiàng)許可事項(xiàng)，整合“水工程規(guī)劃同意書審核”和“河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批”為“洪水影響評(píng)價(jià)審批”。目前市級(jí)保留“取水許可”等7 項(xiàng)許可事項(xiàng)，較2012 年的18 項(xiàng)減少11 項(xiàng)，減少幅度61%，保留的許可事項(xiàng)均有嚴(yán)格的法律法規(guī)依據(jù)，做到嚴(yán)格依法設(shè)定許可事項(xiàng)。在承接省水利廳審批權(quán)限下放的同時(shí)，及時(shí)調(diào)整部分市級(jí)審批權(quán)限至縣級(jí)水行政主管部門，同時(shí)為支持省直管縣、工業(yè)園區(qū)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照省、市政府要求，嚴(yán)格落實(shí)石門縣和常德經(jīng)開區(qū)水行政主管部門享有市級(jí)審批權(quán)限。

2）建立工作機(jī)制，拓寬監(jiān)督渠道。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的相關(guān)要求，2012 年開展了“兩集中、三到位”的相對(duì)集中審批權(quán)改革，將分散在多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政許可事項(xiàng)向行政許可辦公室集中，行政許可辦公室向市政務(wù)服務(wù)中心集中；所有審批項(xiàng)目進(jìn)駐窗口到位，所有審批職能授權(quán)窗口到位，所有審批手續(xù)窗口辦理到位，通過將審批職能全部集中到一個(gè)部門實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管分離。行政許可辦公室負(fù)責(zé)行政許可的統(tǒng)一受理、審查或?qū)徍撕退瓦_(dá)，提供一站式服務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政許可辦理的“五個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一場(chǎng)所，統(tǒng)一咨詢、統(tǒng)一受理、統(tǒng)一告知、統(tǒng)一送達(dá)。積極推行行政許可電子政務(wù)，所有行政許可事項(xiàng)全部進(jìn)駐互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)審批平臺(tái)，構(gòu)建線上線下同步辦理審批模式。2012～2019 年受理和辦結(jié)的行政許可項(xiàng)目總體呈下降趨勢(shì)，從2012 年的132 件下降至2019 年的36 件，下降幅度較為明顯，8 年共辦結(jié)行政許可657 件，整體情況良好。

推進(jìn)行政許可信息在常德市水利局門戶、信用常德網(wǎng)站全面公開，做到了凡不涉密的事項(xiàng)均向公眾公開，提高了工作的透明度。社會(huì)全方位監(jiān)督強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)力的制約，有效防范違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。近年來常德市水利局窗口依法行政工作得到各方面的充分認(rèn)可，曾榮獲“全省依法辦事示范窗口單位”。

3）優(yōu)化審批流程，提高辦事效率。嚴(yán)格落實(shí)投資項(xiàng)目審批改革要求，將立項(xiàng)前置涉水審批調(diào)整為與項(xiàng)目報(bào)建階段其他審批實(shí)行并聯(lián)辦理，壓減前期工作時(shí)間。通過多次審批環(huán)節(jié)再造，創(chuàng)新性地將審批中間環(huán)節(jié)由串聯(lián)調(diào)整為并聯(lián)辦理，各環(huán)節(jié)不互為前置條件，且特殊情況可采取電話報(bào)告確認(rèn)方式代替書面審簽，極大地提高了審批效率，審批承諾時(shí)限由2012 年的15 個(gè)工作日（不含技術(shù)審查時(shí)間）逐年壓縮至2018 年的3個(gè)工作日，近兩年辦理時(shí)限進(jìn)一步縮短，平均辦理時(shí)限約為2 個(gè)工作日。

4）建設(shè)配套制度，提升服務(wù)水平。為貫徹落實(shí)《行政許可法》，規(guī)范和改進(jìn)行政許可服務(wù)工作，不斷提高便民服務(wù)水平，常德市水利局先后出臺(tái)了《常德市水利局行政審批內(nèi)部管理制度》、《常德市水利局行政許可服務(wù)制度》等一系列制度，對(duì)行政許可的實(shí)施依據(jù)、受理?xiàng)l件、辦理程序、期限及需要提交的材料，以及行政許可涉及的技術(shù)評(píng)審、驗(yàn)收、聽證等工作做了嚴(yán)格規(guī)定，使行政許可工作步入規(guī)范化和制度化的軌道。推行容缺受理，并建立幫辦代辦機(jī)制，對(duì)基本條件具備、主要申報(bào)材料齊全且符合法定條件，僅有非關(guān)鍵性材料需補(bǔ)正時(shí)，提前受理進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查階段；落實(shí)專門代辦人員，根據(jù)申請(qǐng)人意愿，無(wú)償指導(dǎo)精準(zhǔn)編制相關(guān)審批材料，跟蹤解決疑難問題，確保限時(shí)辦結(jié)。2018 年6 月24 日，常德市水利局在全市率先落實(shí)“最多跑一次”改革，向社會(huì)莊嚴(yán)承諾了最多跑一次、一次性告知、行政許可提速、許可事項(xiàng)合并辦理等十項(xiàng)便民措施。近年來，行政許可工作及“窗口”服務(wù)得到服務(wù)對(duì)象和群眾的廣泛認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了多年“零差錯(cuò)”、“零投訴”。

5）轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)新審批方式。由“重審批、輕監(jiān)管”工作思路逐步向簡(jiǎn)化前期審批程序，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，大力創(chuàng)新審批方式。一是落實(shí)“一件事一次辦”改革，實(shí)行涉水審批事項(xiàng)合并辦理。對(duì)同一建設(shè)項(xiàng)目、同一申請(qǐng)人需要同時(shí)申請(qǐng)多項(xiàng)水行政許可的，按照“四個(gè)一”（一次申報(bào)，一本報(bào)告，一次審查，一件批文）的方式辦理，除“水利基建項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件審批”和“河道范圍內(nèi)采砂等生產(chǎn)作業(yè)許可”外，其余事項(xiàng)均可合并辦理。制定了合并辦理事項(xiàng)服務(wù)指南，將“一件事”涉及多個(gè)審批事項(xiàng)的材料、表格進(jìn)行精簡(jiǎn)、優(yōu)化，形成一張材料清單，并對(duì)外公布。二是實(shí)行水土保持方案報(bào)告表承諾制管理，審批部門不再組織技術(shù)評(píng)審，改由生產(chǎn)建設(shè)單位從省級(jí)水行政主管部門水土保持方案專家?guī)熘凶孕羞x取至少一名專家簽署意見即可。水土保持方案報(bào)告表審批實(shí)行即來即辦，現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)。

2 存在的薄弱環(huán)節(jié)和主要問題

1）法律法規(guī)調(diào)整相對(duì)滯后。水行政許可相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)整體上滯后于水行政審批制度改革的需要。受審批主體特定化、前置要件法定化的制約，本來可以放給市場(chǎng)，或者下放后更加方便有效的一些審批事項(xiàng)，部門不敢取消、下放。因缺乏法律依據(jù)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口較多的鎮(zhèn)，本可行使更多審批、監(jiān)管權(quán)，但縣級(jí)水行政主管部門不敢將相關(guān)審批事項(xiàng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！叭萑睂徟钡葎?chuàng)新缺乏法律授權(quán)，若申請(qǐng)人事后出現(xiàn)問題，可能加大相關(guān)審批人員的責(zé)任。

2）放權(quán)工作科學(xué)化水平有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一是事權(quán)下沉與下級(jí)審批能力不完全匹配。目前縣級(jí)（含五小區(qū)）水行政主管部門承接了較多行政審批事項(xiàng)，但原有的部門機(jī)構(gòu)、人員、技術(shù)和裝備沒有相應(yīng)加強(qiáng)，尤其工業(yè)園區(qū)由于技術(shù)不夠，出現(xiàn)了“接不住、接不穩(wěn)”的情況。二是放權(quán)工作存在一定的主觀性和隨意性。目前針對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)全省未出臺(tái)一個(gè)指導(dǎo)性文件，各地各部門簡(jiǎn)政放權(quán)的方式、力度與主要領(lǐng)導(dǎo)觀念和認(rèn)識(shí)密切相關(guān)，存在巨大差異。三是簡(jiǎn)政放權(quán)仍存在一定空間，對(duì)于規(guī)模不大，技術(shù)復(fù)雜程度不高的建設(shè)項(xiàng)目審批可以進(jìn)一步下放。

3）行政許可標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化程度還可進(jìn)一步提高。一是信息壁壘尚未破除，多個(gè)審批系統(tǒng)并行運(yùn)行。各地各部門特別是地方政府部門與行業(yè)管理部門之間，各自建立的信息系統(tǒng)因上級(jí)部門管制、信息系統(tǒng)技術(shù)不匹配等問題，還未實(shí)現(xiàn)全面互聯(lián)互通。申請(qǐng)人需要重復(fù)提交各種材料，政府部門無(wú)法共享監(jiān)管信息，提高審批效率，減少行政成本。二是行政許可的標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，許可項(xiàng)目技術(shù)審查和審批過程還存在一定交叉，相互職責(zé)未完全理順，行政審批文件還未實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化辦理，大大增加了審批工作人員的工作難度。三是行政許可中介服務(wù)市場(chǎng)仍欠缺有效監(jiān)管。水利行業(yè)咨詢類行政許可中介服務(wù)取消資質(zhì)門檻后，極大激發(fā)了市場(chǎng)活力，降低了收費(fèi)水平，但同時(shí)涌入的大量中介機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和技術(shù)能力參差不齊，由于缺乏有效管理手段，目前未建立起良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

4）事中事后監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)。一是“雙隨機(jī)、一公開”抽查制度不健全，未正式出臺(tái)執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)和配套制度，水利行政許可后續(xù)監(jiān)管仍主要依靠屬地監(jiān)管人員和相關(guān)業(yè)務(wù)科室工作人員，監(jiān)管手段單一。二是水行政主管部門開展的相關(guān)檢查基本上是行業(yè)獨(dú)立抽查，以政府主導(dǎo)跨部門聯(lián)合監(jiān)管模式還處于起步和探索階段。三是信用監(jiān)督工作力度不強(qiáng)。目前主要依托省水利廳水利建設(shè)市場(chǎng)信用平臺(tái)進(jìn)行管理，對(duì)監(jiān)管企業(yè)或單位信用監(jiān)管力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)，部分違法行為未得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理，未及時(shí)更新信用記錄，未真正達(dá)到信用懲戒的目的。

5）審批服務(wù)隊(duì)伍不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。常德市水利局行政許可辦公室核定編制數(shù)2 人，實(shí)際到崗4人，盡管實(shí)際配備人數(shù)超出編制設(shè)置1 倍，但仍無(wú)法滿足行政許可工作任務(wù)大、工作要求高的需求。行政許可牽涉到的法律法規(guī)、政策規(guī)定龐雜，涉水事務(wù)具體情況較為復(fù)雜，尤其是近年來“一件事一次辦”、“一網(wǎng)通辦”等審批方式的推行，對(duì)窗口審批工作人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平提出了更高的要求，急需既具有豐富水利工程經(jīng)驗(yàn)，又具備較高計(jì)算機(jī)信息技術(shù)水平的復(fù)合型人才。

3 建 議

1）厘清權(quán)責(zé)邊界，推動(dòng)服務(wù)下沉。進(jìn)一步厘清各級(jí)部門管理權(quán)限，明確權(quán)責(zé)邊界，確保審批不越位，管理不缺位。按照行政審批職能下沉和“就近辦”的原則，積極探索以陬市鎮(zhèn)為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政審批體制改革，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，并適時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

2）推進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作，構(gòu)建互聯(lián)互通一體化平臺(tái)。按照精簡(jiǎn)合并前臺(tái)，整合改革后臺(tái)的原則，加強(qiáng)同級(jí)部門審批的梳理再造，用部門間的聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制取代申請(qǐng)人的“跑審批”，大力推行并聯(lián)審批。依托互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)，加強(qiáng)頂層制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，破除部門間行政壁壘和各信息系統(tǒng)間的技術(shù)壁壘，加快促進(jìn)各部門、各層級(jí)、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，整合共享部門內(nèi)部、跨部門及相關(guān)公共企事業(yè)單位數(shù)據(jù)資源，為真正實(shí)現(xiàn)“一件事一網(wǎng)通辦”提供數(shù)據(jù)支撐。

3）推進(jìn)行政許可規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。一是對(duì)照《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引》，持續(xù)推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面推行行政許可事項(xiàng)縱向清單，實(shí)現(xiàn)全市同類審批“同標(biāo)準(zhǔn)受理”和“無(wú)差別審批”，以窗口標(biāo)準(zhǔn)審查取代領(lǐng)導(dǎo)個(gè)案審批，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一項(xiàng)目名稱、統(tǒng)一政策法規(guī)、統(tǒng)一辦理流程、統(tǒng)一材料格式、統(tǒng)一填報(bào)要求、統(tǒng)一審查尺度、統(tǒng)一辦事時(shí)限等。大力推行電子證照和審批文件標(biāo)準(zhǔn)化辦理。二是實(shí)行行政許可與技術(shù)審查分離，技術(shù)審查由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，理順各自職責(zé)，推進(jìn)技術(shù)審查專業(yè)化和行政許可高效化。三是推行精細(xì)化改革，探索區(qū)分一般和特殊、簡(jiǎn)單和復(fù)雜、常規(guī)和例外等情況，分別實(shí)行不同的審批機(jī)制，能簡(jiǎn)化審批的適用簡(jiǎn)化程序和條件。四是通過政府搭建的中介服務(wù)超市平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和信用體系建設(shè)，嚴(yán)格技術(shù)文本審查把關(guān)，對(duì)無(wú)特殊原因多次出現(xiàn)審查不通過的中介機(jī)構(gòu)，納入黑名單管理。

4）推行區(qū)域評(píng)估，創(chuàng)新審批方式。一是對(duì)各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)和其他有條件的區(qū)域統(tǒng)一組織開展水資源論證、水土保持方案和洪水影響評(píng)價(jià)區(qū)域評(píng)估，實(shí)行告知承諾制管理，審批部門可以根據(jù)申請(qǐng)人承諾和信用等情況直接作出審批決定。二是加強(qiáng)窗口技術(shù)力量，探索簡(jiǎn)單項(xiàng)目（無(wú)需技術(shù)審查、無(wú)需征求相關(guān)部門意見、無(wú)第三方水事權(quán)益影響）審批模式由承諾件向即辦件轉(zhuǎn)變。三是探索實(shí)行負(fù)面清單管理制度，審批事項(xiàng)逐步向“負(fù)面清單”管理過渡，逐步壓縮行政許可范圍，各級(jí)政府及水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域涉水事務(wù)規(guī)劃研究論證，明確控制性指標(biāo)，合理劃定負(fù)面清單管理目錄。

5）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。逐步建立健全事中事后監(jiān)管機(jī)制，全面建設(shè)“一單兩庫(kù)一細(xì)則”，為“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管提供基礎(chǔ)。探索在基層建設(shè)跨部門、跨區(qū)域的執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)，建立以綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)、專業(yè)監(jiān)管為支撐的事中事后監(jiān)管體系。加強(qiáng)與社會(huì)力量的協(xié)同，借助互聯(lián)網(wǎng)引導(dǎo)和促進(jìn)公眾參與監(jiān)管。

6）加強(qiáng)自身能力建設(shè)和工作制度建設(shè)。一是通過各種渠道向上提出法律法規(guī)和規(guī)范性文件的修改建議，為行政審批制度改革筑牢法治保障的基石。二是定期對(duì)行政許可工作人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流，提高工作人員綜合素質(zhì)，促進(jìn)改進(jìn)服務(wù)態(tài)度，提高服務(wù)水平和辦事效率。三是進(jìn)一步完善行政許可事項(xiàng)具體運(yùn)轉(zhuǎn)制度、行政許可公示制度、行政許可聽證制度、重大行政許可決定備案制度、行政許可后評(píng)價(jià)制度等。四是加強(qiáng)督促檢查，健全問責(zé)機(jī)制，對(duì)水行政審批制度改革中不作為和亂作為現(xiàn)象要嚴(yán)厲問責(zé)。