湖南節(jié)水型社會(huì)建設(shè)對(duì)策研究

劉華平

（湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410131）

1 水資源開發(fā)利用概況與節(jié)水成效

1.1 水資源及開發(fā)利用概況

湖南省是水利大省，多年平均年水資源總量為1 689 億m3，水資源總量在全國(guó)排名中比較靠前，但受降水影響，水資源時(shí)空分配不均，年際變化較大，同時(shí)部分區(qū)域水污染嚴(yán)重，故工程型、水質(zhì)型缺水均不同程度存在。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新建供水工程涉及的移民、環(huán)境保護(hù)等問題越來(lái)越復(fù)雜，供水工程建設(shè)的成本和難度也越來(lái)越大，水資源開發(fā)潛力十分有限，水資源可利用量?jī)H為492 億m3（P=90%）。

1.2 主要節(jié)水成效

按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針和“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的總基調(diào)，以控總量、提效率、健體制、強(qiáng)能力、增意識(shí)為目標(biāo)，從觀念、意識(shí)、措施等各方面把節(jié)水放在優(yōu)先位置，積極實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，著力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作，主要體現(xiàn)在：

1）節(jié)水制度建設(shè)日趨完善，節(jié)水管理能力不斷加強(qiáng)。嚴(yán)格用水定額管理，建立了先進(jìn)定額管理體系；建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作和取水許可管理制度不斷完善，重點(diǎn)用水戶監(jiān)控能力建設(shè)和水資源監(jiān)控能力不斷加強(qiáng)；強(qiáng)化節(jié)水管理頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)了《湖南省節(jié)約用水管理辦法》；加強(qiáng)計(jì)劃用水管理，建立重點(diǎn)用水戶名錄；嚴(yán)格取水監(jiān)督管理，開展取水口登記核查，完善了水資源管理系統(tǒng)平臺(tái)；強(qiáng)化水資源考核，建立了省、市、縣三級(jí)用水總量控制和強(qiáng)度控制目標(biāo)責(zé)任制，水資源費(fèi)改稅不斷推進(jìn)。

2）節(jié)水設(shè)施工程建設(shè)不斷推進(jìn)。灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、大型灌排泵站更新改造、區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉工程建設(shè)持續(xù)推進(jìn)；積極推廣節(jié)水型用水器具，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改造，城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率不斷下降；加大污水處理力度，城市污水處理率不斷提高，非常規(guī)水源利用力度不斷加大。

3）節(jié)水實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展取得新突破。節(jié)水實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展取得新突破。積極探索各具特色的節(jié)水型發(fā)展模式，污水再生利用、雨水收集利用、工農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換、農(nóng)業(yè)節(jié)水示范建設(shè)等節(jié)水模式不斷向前推進(jìn)；積極推進(jìn)縣域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)和省級(jí)公共節(jié)水機(jī)構(gòu)創(chuàng)建，完成了70 個(gè)省直機(jī)關(guān)節(jié)水型機(jī)構(gòu)、52 個(gè)公共節(jié)水機(jī)構(gòu)建設(shè)和12 個(gè)縣域節(jié)水試點(diǎn)驗(yàn)收工作；開展節(jié)水型灌區(qū)和工業(yè)園區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定工作，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善。

而在節(jié)水方面存在的主要問題是：節(jié)水立法及政策制度尚不完善，水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的剛性約束不強(qiáng)；節(jié)水職責(zé)不明確，節(jié)水措施落實(shí)不到位；市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制不健全；節(jié)水設(shè)施水平有待提升，農(nóng)業(yè)節(jié)水規(guī)模化發(fā)展程度不高，部分工業(yè)行業(yè)的生產(chǎn)工藝和關(guān)鍵環(huán)節(jié)普遍存在用水浪費(fèi)現(xiàn)象；節(jié)水監(jiān)管能力還需加強(qiáng)，取用水計(jì)量與監(jiān)控能力不足；基層節(jié)水管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍能力不強(qiáng)，節(jié)水型社會(huì)服務(wù)體系尚未形成；節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，水資源對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的重要性還未引起人們的足夠重視。

2 對(duì)策與建議

節(jié)水型社會(huì)是節(jié)水體系完整、制度完善、設(shè)施完備、節(jié)水自律、監(jiān)管有效，水資源高效利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與水資源條件基本適用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源協(xié)調(diào)的社會(huì)。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，既是節(jié)水減排、高效用水，也是發(fā)展方式、生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，解決水資源問題是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，找準(zhǔn)水資源問題根本，才能抓住節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的切入點(diǎn)，因地制宜及時(shí)解決節(jié)水型社會(huì)建設(shè)短板。結(jié)合湖南省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)實(shí)際，現(xiàn)對(duì)全省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提出意見和建議。

1）構(gòu)建系統(tǒng)完整的制度體系，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

健全完善節(jié)水政策法規(guī)體系，確保節(jié)水有章可循。從水資源管理、節(jié)約用水、取水許可、水資源費(fèi)征收、計(jì)劃用水管理、再生水利用等各方面形成較為完善的政策法規(guī)體系，健全取、用、供、排各項(xiàng)管理制度。在省市兩個(gè)層面上不斷建立和完善《水資源管理辦法》、《節(jié)約用水管理辦法》、《計(jì)劃用水管理辦法實(shí)施細(xì)則》、《再生水利用管理辦法》、《入河排污口監(jiān)督管理辦法實(shí)施細(xì)則》、《水平衡測(cè)試暫行管理辦法》、《用水總量控制與定額管理制度實(shí)施辦法》等地方性配套法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件；有條件的地區(qū)應(yīng)優(yōu)先開展《水權(quán)轉(zhuǎn)換管理辦法及實(shí)施細(xì)則》試點(diǎn)；通過(guò)建設(shè)，做到制度規(guī)范化、科學(xué)化。在地方性“實(shí)施辦法”、“實(shí)施細(xì)則”制定時(shí)，要明確實(shí)施責(zé)任主體，實(shí)施程序，實(shí)施范圍，使之具備較強(qiáng)的可操作性，更好地指導(dǎo)基層工作。

構(gòu)建較為完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制，增強(qiáng)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力。構(gòu)建激勵(lì)功效水費(fèi)價(jià)格體系，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，補(bǔ)充完善《居民用水階梯水價(jià)和非居民用水超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)辦法》、《超計(jì)劃取水累進(jìn)加價(jià)征收水資源費(fèi)（稅）管理規(guī)定》；制定《節(jié)水減排稅收優(yōu)惠政策管理辦法》，通過(guò)制定節(jié)能、節(jié)水企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策管理辦法來(lái)激發(fā)企業(yè)和個(gè)人節(jié)水的積極性；工業(yè)用水實(shí)行差別水價(jià)，高耗水行業(yè)企業(yè)在現(xiàn)行水價(jià)基礎(chǔ)上提高適當(dāng)比例，對(duì)未按規(guī)定進(jìn)行水平衡測(cè)試或未按測(cè)試結(jié)果進(jìn)行整改或重復(fù)利用率不達(dá)到行業(yè)平均水平的企業(yè)削減下年度用水計(jì)劃，對(duì)超出用水計(jì)劃部分實(shí)行加價(jià)收費(fèi)；對(duì)有污水處理設(shè)施并能正常運(yùn)行且廢水排放達(dá)到國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)排放的企業(yè)，減半征收污水處理費(fèi)，“零排放”企業(yè)免收污水處理費(fèi)；同時(shí)，各市州縣應(yīng)按照實(shí)際工作需要，制定《節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。

2）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建工農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水體系

依據(jù)區(qū)域水資源和水環(huán)境承載能力，加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水的關(guān)系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)水資源配置，按照“以水定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”要求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使有限的水資源保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

調(diào)整工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立與新型工業(yè)化相適應(yīng)的節(jié)水減排體系。合理布局大中小企業(yè)，建設(shè)低耗高效的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系，圍繞支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)開展節(jié)水減排工作；對(duì)石化，建材，電力，食品，鋼鐵，紡織等高耗水行業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性升級(jí)改造；在新建工業(yè)園區(qū)中，要制訂限制高耗、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度，關(guān)閉淘汰規(guī)模小、消耗大、污染重的“五小”企業(yè)，發(fā)展高效益、高效率、低污染新型產(chǎn)業(yè)；在微觀層面企業(yè)內(nèi)，大力推行水平衡測(cè)試工作，完善水平衡測(cè)試驗(yàn)收工作，同時(shí)，要擴(kuò)大水平衡測(cè)試工作范圍，由面向企業(yè)轉(zhuǎn)為面向用水行業(yè)，特別是規(guī)模以上醫(yī)院、學(xué)校、服務(wù)業(yè)等方面擴(kuò)展；各地區(qū)要建立《規(guī)模以上企業(yè)節(jié)水減排檔案》、《重點(diǎn)企業(yè)節(jié)水名錄》等資料，在企業(yè)內(nèi)部大力推進(jìn)3R 節(jié)水（減量化、再利用、資源化）工作。

調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，建設(shè)節(jié)水型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一是壓縮水稻等高耗水作物種植面積，在山區(qū)主要發(fā)展林牧業(yè)、綠色食品和山地生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)；在平原區(qū)，優(yōu)化作物品種，發(fā)展高效低耗水經(jīng)濟(jì)作物；其次，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目載體，推動(dòng)灌區(qū)現(xiàn)代化；三是推廣普及經(jīng)濟(jì)適用型噴、滴灌技術(shù)，建立噴、滴灌技術(shù)推廣補(bǔ)助金制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)計(jì)量管理，提高管灌、渠灌管理水平；四是大力推行節(jié)灌模式和集約化節(jié)水養(yǎng)殖技術(shù)，建設(shè)一批節(jié)水生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)和生態(tài)健康養(yǎng)殖基地。

3）節(jié)水減排，維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境

提高水生態(tài)環(huán)境承載能力，在環(huán)洞庭湖區(qū)結(jié)合河湖連通項(xiàng)目載體，優(yōu)化調(diào)整河網(wǎng)水系布局，通過(guò)河湖建閘和科學(xué)調(diào)度，構(gòu)建洞庭湖區(qū)水循環(huán)體系，加快區(qū)域水循環(huán)速率，提高水體自凈能力；實(shí)施農(nóng)村河道拆壩建橋暢通工程，溝通末梢水系，將河道斷流區(qū)的壩頭改建為機(jī)耕橋式涵洞，打通農(nóng)村、河道水系末梢與骨干河道脈絡(luò)，形成完整的水循環(huán)體系。在減排方面，積極開展清潔生產(chǎn)審核和“ISO1400 環(huán)境管理體系”認(rèn)證，實(shí)施排污集中管理和治理；推進(jìn)工業(yè)園區(qū)廢污水再生回用，實(shí)行園區(qū)廢水“零排放”；實(shí)施八大行業(yè)節(jié)水行動(dòng)，對(duì)化工、鋼鐵、電子等行業(yè)推進(jìn)循環(huán)用水；建立工業(yè)用水審計(jì)制度和《重點(diǎn)水污染企業(yè)名錄》，嚴(yán)格細(xì)化計(jì)劃用水管理，實(shí)行年計(jì)劃，月統(tǒng)計(jì)，季考核，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)控。

4）加強(qiáng)節(jié)水設(shè)施水平建設(shè)，構(gòu)建高效利用的工程體系

建設(shè)節(jié)水型用水設(shè)施，是實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水的基礎(chǔ)和重點(diǎn)工作。根據(jù)各行業(yè)的用水特點(diǎn)，引導(dǎo)、推廣使用適宜的節(jié)水設(shè)備、器具，同時(shí)強(qiáng)制淘汰耗水多、污染重的設(shè)施，逐步建立“雙高”（高效率、高效益）用水體系，建立城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)下的現(xiàn)代節(jié)水型社會(huì)框架體系。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水推廣工程，考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、地形地貌、土壤地質(zhì)、水源條件，因地制宜選擇適宜的節(jié)水方式，實(shí)施渠道防滲襯砌、管道輸水、小畦精灌、低壓管道灌溉、膜上灌等節(jié)水灌溉工程，提高農(nóng)業(yè)節(jié)水規(guī)?；健Ｍ七M(jìn)工業(yè)節(jié)水工程，推廣使用先進(jìn)的節(jié)水技術(shù)、工藝、設(shè)備，抓好主要用水環(huán)節(jié)的節(jié)水，發(fā)展高效冷卻節(jié)水；實(shí)施工業(yè)用水循環(huán)供水，提高冷卻水重復(fù)利用率；開展工業(yè)園區(qū)串聯(lián)用水，一水多用工程建設(shè)，提高工業(yè)用水重復(fù)利用率。做好城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)工程建設(shè)，降低城鎮(zhèn)管網(wǎng)漏損率，實(shí)施推廣節(jié)水型水龍頭、節(jié)水型便器系統(tǒng)、節(jié)水型淋浴設(shè)施工程建設(shè)；加強(qiáng)公共供水企業(yè)供水系統(tǒng)管理，采用城市供水管網(wǎng)的檢漏和防滲技術(shù)，推廣預(yù)定位檢漏技術(shù)和精確定點(diǎn)檢漏技術(shù)，推廣應(yīng)用新型管材和供水管道連接防腐等方面的先進(jìn)技術(shù)，鼓勵(lì)開發(fā)和應(yīng)用管網(wǎng)查漏檢修決策支持信息化技術(shù)；采用工程節(jié)水技術(shù)與生物節(jié)水技術(shù)，促進(jìn)市政環(huán)境節(jié)水；發(fā)展綠化節(jié)水技術(shù)，實(shí)施景觀用水和游泳池用水循環(huán)水系統(tǒng)工程建設(shè)，實(shí)行循環(huán)用水；發(fā)展機(jī)動(dòng)車洗車節(jié)水技術(shù)，大力開展免沖洗環(huán)保公廁設(shè)施和其他節(jié)水型公廁工程建設(shè)。

5）加強(qiáng)節(jié)水載體建設(shè)，樹立示范標(biāo)桿

節(jié)水載體建設(shè)是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的基本內(nèi)容和重要抓手。完善湖南省節(jié)水載體建設(shè)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和考核暫行辦法，將節(jié)水載體建設(shè)納入省達(dá)標(biāo)創(chuàng)建項(xiàng)目；根據(jù)湖南省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)目標(biāo)任務(wù)按建設(shè)要求確定分年度建設(shè)指標(biāo)，確保載體建設(shè)進(jìn)度；嚴(yán)格載體驗(yàn)收評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)載體分類動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)制度；有序擴(kuò)大節(jié)水載體建設(shè)范圍，擴(kuò)展節(jié)水載體建設(shè)深度和廣度；擴(kuò)大水效領(lǐng)跑者實(shí)施范圍，出臺(tái)水效領(lǐng)跑者激勵(lì)政策；大力發(fā)展合同節(jié)水管理等第三方服務(wù)，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資節(jié)水產(chǎn)業(yè)，聯(lián)合科研院所、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)建節(jié)水社會(huì)化服務(wù)體系，開展節(jié)水技術(shù)、產(chǎn)品和前沿技術(shù)的評(píng)估推薦等服務(wù)，做大做強(qiáng)節(jié)水產(chǎn)業(yè)。

6）落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制和考核制，確保建設(shè)合力和成效

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)涉及社會(huì)各層面及用水對(duì)象，需全社會(huì)的力量共同參與，更需政府直接推動(dòng)，因此，成立由政府主要負(fù)責(zé)人牽頭分管責(zé)任人負(fù)責(zé)的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確相關(guān)部門職責(zé)，形成政府主導(dǎo)，部門負(fù)責(zé)，分工協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，把節(jié)水型社會(huì)建設(shè)控制指標(biāo)納入政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，出臺(tái)《湖南省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)目標(biāo)任務(wù)考核辦法》，簽訂目標(biāo)責(zé)任書，實(shí)行年度考核，根據(jù)考核結(jié)果，督促責(zé)任單位整改落實(shí)，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，強(qiáng)化考核效能。

7）加強(qiáng)節(jié)水宣傳，創(chuàng)造良好的輿論宣傳氛圍

一是明確節(jié)水型社會(huì)建設(shè)宣傳內(nèi)容，宣傳內(nèi)容一定要結(jié)合地方實(shí)際，公眾可接受，切忌照搬照抄，提高宣傳工作的實(shí)效；二是明確宣傳的范圍和重點(diǎn)，宣傳范圍要廣，抓住不同對(duì)象特點(diǎn)確保宣傳工作重點(diǎn)，提高宣傳工作影響力，在影響范圍廣的場(chǎng)所進(jìn)行永久性宣傳，循環(huán)開展節(jié)水宣傳相關(guān)活動(dòng)，提高宣傳工作的長(zhǎng)效性；三是增強(qiáng)宣傳形式的多樣性，充分發(fā)揮主流媒體和新興媒體的作用，提高宣傳工作針對(duì)性；四是將節(jié)水宣傳納入中小學(xué)思想品德教學(xué)計(jì)劃，組織編寫《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)宣傳》教材

8）改革水資源管理體制，建立節(jié)水型社會(huì)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制

建立“政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與”的運(yùn)行機(jī)制，是建設(shè)的基本保證。政府對(duì)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)實(shí)施組織領(lǐng)導(dǎo)，全面規(guī)劃；制定相關(guān)法律法規(guī)，管理制度和政策，提供資金支持；根據(jù)水資源承載能力，確定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整意見；實(shí)施水權(quán)管理，提出合理的初始水權(quán)分配方案，制定水市場(chǎng)交易規(guī)則，培育和調(diào)控水市場(chǎng)，建立健全水權(quán)制度；制定切實(shí)可行的節(jié)水方案，投資興建公益性的骨干節(jié)水工程；指導(dǎo)行業(yè)進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造，確定水污染防治方案；建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)措施促進(jìn)節(jié)水；保障公民基本生活用水的權(quán)利和用水安全，保障生態(tài)用水和環(huán)境用水，充分發(fā)揮政府在水資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用。

把市場(chǎng)機(jī)制引人水資源管理之中，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水資源管理運(yùn)行機(jī)制。在明晰水權(quán)，實(shí)施總量控制的基礎(chǔ)上，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)水資源配置的引導(dǎo)作用，促進(jìn)水資源從低效益耗水大向高效益耗水小轉(zhuǎn)移；培育取水市場(chǎng)，供水市場(chǎng)，廢水處理市場(chǎng)和污水回用市場(chǎng)等，通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和節(jié)水效率的提高。

公眾參與就是在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的各個(gè)層面和各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行民主管理和實(shí)行廣泛參與。公眾參與應(yīng)是全方位的，既應(yīng)參與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)決策，又要參與建設(shè)實(shí)施，還應(yīng)參與管理與監(jiān)督。通過(guò)公眾參與，提高決策制定過(guò)程的開放程度，建立實(shí)施過(guò)程中的制度化表達(dá)機(jī)制和參與機(jī)制，使廣大公眾都融人到主動(dòng)采取節(jié)水措施、自覺節(jié)水的行動(dòng)中。