全面推行河長制湖長制有關(guān)問題思考及建議

劉 琳

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250000）

全面推行河長制湖長制是黨中央、國務(wù)院為加強(qiáng)河湖管理保護(hù)做出的重大改革決策。工作開展以來，地方各級黨委政府主動擔(dān)當(dāng)，主要負(fù)責(zé)同志帶頭履職盡責(zé)，完善工作體系，健全工作制度，整治河湖突出問題，形成了上下聯(lián)動、同向發(fā)力、協(xié)調(diào)有序的強(qiáng)大合力。但河長制湖長制是一項創(chuàng)新舉措，同時河湖管理保護(hù)也是一項長期性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性的艱巨任務(wù)，這決定了河長制湖長制推進(jìn)不可能一蹴而就，需要不斷摸索存在的問題，夯實底層基礎(chǔ)，有針對性地解決落實，推進(jìn)河湖管理保護(hù)向縱深開展，取得實際成效。

1 河長制湖長制推行中存在的問題

1.1 部門聯(lián)動有待加強(qiáng)

推行河長制湖長制十分關(guān)鍵的一個問題就是解決部門和行業(yè)之間的壁壘，變“九龍治水”為“統(tǒng)一作戰(zhàn)”，最終形成群策群力、上下聯(lián)動、齊抓共管的共同推進(jìn)格局。但從目前情況看，部門聯(lián)動與河長制湖長制的要求相比還存在一定的差距。有的地方河湖長履職不到位，重形式、輕實效、風(fēng)聲大雨點小，造成河長制辦公室在實際工作中協(xié)調(diào)其他部門的難度較大，部門協(xié)作的力度不強(qiáng)。有的地方雖然明確了部門職責(zé)，進(jìn)行了任務(wù)分工，但在實際操作層面，“環(huán)保不下河、水利不上岸”等類似的尷尬現(xiàn)象仍然不同程度地存在。在工作部署上，河湖清違清障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、剿滅劣五類水體、畜禽養(yǎng)殖整治、黑臭水體治理等專項行動均涉及河長制湖長制的工作內(nèi)容，但在具體實施中往往相關(guān)部門各自為政，缺少在河長制湖長制的框架體系內(nèi)形成相互聯(lián)系、共同推進(jìn)的工作格局。

1.2 基礎(chǔ)工作有待夯實

河湖管理保護(hù)范圍劃定是開展河湖管理最根本最基礎(chǔ)的工作，雖然水利部出臺了指導(dǎo)意見，但受劃界工作涉及部門多、歷史遺留問題多、資金落實不到位等因素影響，整體進(jìn)度還不夠理想，已完成劃界的一些河湖還存在劃界不規(guī)范、刻意回避難點問題等情況，進(jìn)而對河湖違法問題界定、開展清理整治和日常管理等產(chǎn)生不利影響。在河湖岸線利用管理規(guī)劃方面存在起步晚、進(jìn)度慢、工作被動的局面，有的地區(qū)尚未開展相關(guān)規(guī)劃編制或已編制但未審批，有的地區(qū)由于工作滯后或者在其他部門出臺相關(guān)規(guī)劃時重視程度不夠，導(dǎo)致一些河湖岸線或開發(fā)利用行為被納入其他行業(yè)或部門規(guī)劃紅線管理，造成工作被動。如，有的河湖在編制岸線利用管理規(guī)劃前已被整體劃入生態(tài)保護(hù)紅線，禁止一切開發(fā)利用行為，導(dǎo)致在進(jìn)行一些常規(guī)性的工程管護(hù)、應(yīng)急度汛、河湖治理等工程時也受到嚴(yán)格制約，影響到河湖安全，并且一些原本符合開發(fā)利用條件的岸線也因紅線管理而無法得到有效利用，影響了河湖綜合效益的發(fā)揮。

1.3 工作措施有待實化

為開展河湖綜合整治和系統(tǒng)治理，各地都編制了“一河（湖）一策”，對本區(qū)域河湖存在的問題進(jìn)行摸排分析，分階段明確任務(wù)目標(biāo)，提出解決對策。但在實際工作中，“一河（湖）一策”往往由于問題研究不透、相關(guān)情況掌握不全、任務(wù)目標(biāo)“一刀切”和解決問題的措施不細(xì)、針對性不強(qiáng)等原因，在實施時流于形式、難以操作，存在只是按照上級部門要求編制了整治方案但無法有效實施的情況。在具體工作開展時，仍是“從上”“從檢查”“從考核”，缺少開展系統(tǒng)整治、實事求是、因地施策的思路、目標(biāo)和舉措。在工作推進(jìn)中，各級河長都按規(guī)定開展了巡河督導(dǎo)，但有的地方仍存在“形式大于內(nèi)容”“重表象、輕實效”的現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)和解決問題時避重就輕，解決“皮毛”問題多，“鐵腕”治理情況少。在工作考核上，各地雖然都制定了考核辦法，明確了考核標(biāo)準(zhǔn)，但實際考核中仍然存在“拿不下面子”“一團(tuán)和氣”的現(xiàn)象，真追責(zé)、敢追責(zé)、嚴(yán)追責(zé)、動真碰硬的工作力度還不夠大，措施還不夠多、不夠嚴(yán)、不夠細(xì)。

1.4 社會參與有待深化

河湖生態(tài)環(huán)境問題與每個人的生活理念、生活方式、生活習(xí)慣息息相關(guān)，需要社會公眾都參與進(jìn)來，避免陷入邊治理、邊破壞的困局。同時，河湖水系數(shù)量多、空間分布廣的自然屬性也決定了要想做好河湖管護(hù)就必須發(fā)動全社會的力量，形成共識，實現(xiàn)共振。但就目前情況看，公眾參與渠道和參與模式還十分有限，主要的公眾參與方式是投訴舉報，雖然有的地方設(shè)立了民間河湖長、社會監(jiān)督員等，進(jìn)行了有益嘗試，但其參與決策、參與治理、參與管護(hù)、參與監(jiān)督、參與宣傳的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，公眾參與平臺單一、程序不規(guī)范、利益訴求傳遞途徑不順暢，造成社會公眾對河長制湖長制工作關(guān)心少、參與度低、積極性不高。

1.5 科技手段有待強(qiáng)化

河長制湖長制信息管理系統(tǒng)在實際工作中應(yīng)用不足，還存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、信息不共享、考核評估難以應(yīng)用等情況?！耙缓右粰n”“一湖一檔”等河湖基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫尚未全面建立，河湖信息的動態(tài)性、實時性、全面性有所欠缺。水質(zhì)、水量監(jiān)測體系不完備，部分河湖跨界斷面缺少水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施，多部門監(jiān)測數(shù)據(jù)實時共享體系尚未建立。河湖工程安全監(jiān)測設(shè)施相對薄弱，經(jīng)過常年運(yùn)行，設(shè)施完好率低，并且安全監(jiān)測技術(shù)手段落后，一些地區(qū)仍然采用原始的、靠經(jīng)驗判斷的監(jiān)測方法。河湖動態(tài)監(jiān)控體系落后，大部分地區(qū)仍采用人工巡查的方式發(fā)現(xiàn)河湖存在的問題，無人機(jī)巡查、遙感影像監(jiān)測等現(xiàn)代化的技術(shù)手段應(yīng)用還不廣泛，依靠大數(shù)據(jù)分析和處理問題的能力還不強(qiáng)。

2 原因分析

2.1 重視程度不夠

部分地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)對河湖管理保護(hù)的重要性和緊迫性認(rèn)識不足，沒有站在建設(shè)生態(tài)文明、推動河湖永續(xù)利用的角度來思考問題，有的只做表面文章，對一些難點問題缺少一抓到底的恒心和毅力。一些相關(guān)部門對河長制湖長制仍然存在誤區(qū)，片面地理解這主要是水利部門的事，自己只需要做好配合就可以了，這就導(dǎo)致有些工作積極性不高，缺少工作合力。

2.2 管理能力建設(shè)不足

河長制湖長制實施以來，雖然各級都組建了河長制辦公室，但負(fù)責(zé)具體抓任務(wù)落實的縣、鄉(xiāng)兩級河長制辦公室卻普遍存在人員少、任務(wù)重、技術(shù)力量弱的情況，一人肩負(fù)多項任務(wù)已成常態(tài)，造成對工作疲于應(yīng)付，對一些基礎(chǔ)性工作如劃界確權(quán)、岸線規(guī)劃、“一河（湖）一策”等缺少細(xì)致研究和長遠(yuǎn)考慮。同時，有的地區(qū)河長制辦公室未取得正式編制，仍然由臨時抽調(diào)人員組成，造成工作責(zé)任無法有效落實，工作效率和工作質(zhì)量難以得到保證，在一定程度上影響到任務(wù)落實。

2.3 長效管護(hù)機(jī)制未建立

缺乏穩(wěn)定的資金保障機(jī)制，河湖日常管護(hù)資金大都未納入財政預(yù)算，河道治理、河湖清違清障等專項資金落實力度也不夠，河湖管護(hù)對社會資本的吸引力不強(qiáng)。未形成專業(yè)化社會化的管護(hù)模式，絕大多數(shù)的河湖都未落實專職管護(hù)人員，導(dǎo)致河湖面貌差、無人管、少人管的窘?jīng)r未得到徹底解決。

2.4 社會宣傳力度不夠

有的地方在工作中仍主要依靠政府行政力量進(jìn)行推動，重會議部署，輕宣傳發(fā)動。由于工作宣傳和信息推送不到位，不少群眾不了解河長制湖長制的工作內(nèi)容，認(rèn)為這項工作是各級政府的事情，與自身無關(guān)，有的群眾甚至不知曉河長制湖長制，出現(xiàn)政府“一頭熱”的尷尬局面。

2.5 法律法規(guī)有待完善

目前，國家層面，僅在2017年新修訂的《中華人共和國水污染防治法》中提出“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。”地方層面，僅有浙江、江西等個別省份出臺了專門的工作條例或工作規(guī)定，許多地方在工作中大都依靠行政首長的行政命令或者規(guī)范性文件來推動，缺少法律法規(guī)這一堅實后盾，導(dǎo)致在處理一些復(fù)雜問題、新生事物時容易造成工作被動，影響整個工作推進(jìn)力度。

3 建議

3.1 加強(qiáng)工作培訓(xùn)和宣傳

建立定期培訓(xùn)制度。一方面，加大對各級特別是縣、鄉(xiāng)兩級河湖長、河長制辦公室成員的培訓(xùn)力度，通過采取赴先進(jìn)地區(qū)實地展示授課、河長制湖長制進(jìn)黨校等形式，進(jìn)一步提高重視程度，增強(qiáng)責(zé)任意識和履職意識。另一方面，通過采取專家授課、學(xué)習(xí)交流、專題講座等方式，加強(qiáng)對各級河長制辦公室工作人員、村級河湖長的培訓(xùn)，增強(qiáng)其業(yè)務(wù)能力，滿足日常工作需要。創(chuàng)新宣傳手段和模式，通過微信、微博、抖音等群眾廣泛使用的新媒體工具，擴(kuò)大宣傳范圍，加大河湖管護(hù)正面宣傳力度；在報紙、電視、電臺等媒體設(shè)立曝光臺，針對河湖管護(hù)中的負(fù)面典型如污染河湖、懶政怠政、弄虛作假等行為給予曝光，形成震懾作用，督促各級河長湖長、有關(guān)部門及社會公眾關(guān)心關(guān)注河長制湖長制工作，逐漸形成齊抓共管、同策同力的工作格局。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)督檢查和考核

嚴(yán)格執(zhí)行各項監(jiān)督檢查制度，在檢查方式上，合理運(yùn)用聯(lián)合督導(dǎo)、暗訪、群眾舉報調(diào)查、專項督查等多種手段，在滿足頻次要求的前提下，更加注重檢查的質(zhì)量和成效；在檢查內(nèi)容上，不僅要包括上級部署事項的落實情況，而且要加大對“一河（湖）一策”落實、河湖違法事項整治、長效機(jī)制建立等情況的督查力度，對政策措施不細(xì)不實的予以糾正，確保河湖管護(hù)各項舉措能夠真正落實落地，不流于形式。健全評估考核機(jī)制，充分發(fā)揮考核“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”的作用，對于在河湖管理保護(hù)中不作為、慢作為以及存在嚴(yán)重破壞河湖行為的地區(qū)，對其河湖長和相關(guān)部門進(jìn)行通報問責(zé)，對工作推進(jìn)效果顯著、河湖面貌改善明顯的予以政策和資金激勵，形成出真招、動真格、見實效的工作導(dǎo)向。

3.3 夯實各項基礎(chǔ)工作

結(jié)合水利、環(huán)境保護(hù)、住建等部門關(guān)于水污染、水生態(tài)、水環(huán)境等方面的整治方案，在河長制湖長制框架下，加快推進(jìn)實施河湖治理、污水處理設(shè)施建設(shè)、岸線綠化、沿河污染源整治、水土流失治理等項目，集中力量打好河湖攻堅戰(zhàn)，為工作開展提供硬件保障。推進(jìn)“一河（湖）一檔”建設(shè)，指導(dǎo)縣鄉(xiāng)村做好資料收集和現(xiàn)狀調(diào)查，全面掌握河湖基礎(chǔ)信息，為科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)支撐。加快河湖劃界工作進(jìn)度，按照節(jié)約利用土地、滿足河湖管護(hù)的要求，在尊重歷史、考慮現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范因地制宜地做好劃界工作，能夠確權(quán)的同步確權(quán)，為開展河湖違法問題清理整治和維護(hù)良好水事秩序奠定基礎(chǔ)。加快岸線管理利用規(guī)劃編制和審批，明確岸線空間管控的內(nèi)容和要求，積極做好與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，正確處理好開發(fā)利用和保護(hù)的關(guān)系，確保岸線資源合理有效利用。加大資金籌措和落實力度，拓寬投融資渠道，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與河湖治理，探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，多渠道解決河湖治理和保護(hù)資金難題。

3.4 積極引導(dǎo)社會公眾參與

提高公眾參與意識，利用公益廣告、專家講座、征文比賽、知識競賽、護(hù)河行動、主題展覽等形式提高公眾對河長制湖長制工作的認(rèn)識和理解。暢通公眾參與渠道，引導(dǎo)公眾參與河湖管護(hù)，比如引入社會資本參與河湖治理、聘請社會人士擔(dān)任民間河湖長、選聘護(hù)河志愿者、成立護(hù)河志愿隊等；鼓勵公眾參與問題監(jiān)督，比如設(shè)立市長熱線、開通隨手拍、聘請各級政協(xié)委員或人大代表作為監(jiān)督員等。規(guī)范公眾參與流程，通過問卷調(diào)查、意見征集、反饋信息分析等工作了解公眾的意見訴求和關(guān)注點，明確公眾參與的原則要求、議事程序、職權(quán)職責(zé)等，將公眾意見訴求和決策有效對接，把解決好河長制湖長制實施過程中涉及群眾的利益問題作為決策的前提。提高公眾參與積極性，采取適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)或精神獎勵，如開展贈手機(jī)流量、贈話費(fèi)、積分兌禮品、精神表彰等，激發(fā)公眾參與熱情，形成與政府管理同頻共振的良好態(tài)勢，切實使公眾成為推進(jìn)河長制湖長制工作取得實效的重要力量。

3.5 加強(qiáng)河長制湖長制立法建設(shè)

結(jié)合“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的形勢需要，加快《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規(guī)的修訂，將河長制湖長制的好經(jīng)驗、好做法納入法律法規(guī)，進(jìn)一步明確河湖管護(hù)責(zé)任、健全管護(hù)機(jī)構(gòu)、完善管理體制，進(jìn)一步夯實河湖劃界、岸線利用管理、河湖清違清障、保護(hù)河湖水質(zhì)、保障生態(tài)流量等工作的法治基礎(chǔ)，讓河湖強(qiáng)監(jiān)管有法可依、落到實處。加強(qiáng)河長制湖長制地方法規(guī)建設(shè)，具備條件的省市兩級盡快出臺河長制湖長制工作條例，將河湖長設(shè)置、河湖長職責(zé)、部門履職、日常監(jiān)督、考核問責(zé)等工作法制化，保障河長制湖長制在實施過程中的可持續(xù)和穩(wěn)定性，解決當(dāng)前河長制湖長制有關(guān)工作無法可依、立法滯后的問題。

3.6 加強(qiáng)科技支撐和信息化保障

健全完善河長制湖長制信息管理系統(tǒng)，將“一河（湖）一檔”“一河（湖）一策”、河湖劃界、日常檢查、工作考核、投訴舉報等納入信息系統(tǒng)管理，逐步實現(xiàn)智慧管控，提高治水能力和工作效率。加強(qiáng)水環(huán)境預(yù)警體系建設(shè)，增設(shè)自動監(jiān)測站點，實現(xiàn)對重要河流湖泊和敏感水域進(jìn)行水域岸線、水土流失、水生態(tài)環(huán)境等的動態(tài)監(jiān)控。加快建立信息共享機(jī)制，推動實現(xiàn)河湖基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、水質(zhì)監(jiān)測、違法事項整治等信息的共享，為各級河湖長和相關(guān)部門科學(xué)有效決策提供有力支撐。