資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型路在何方

◎（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部研究員）

資源型城市作為我國(guó)的重要能源資源戰(zhàn)略保障基地，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。我國(guó)資源型城市數(shù)量多、分布廣，歷史貢獻(xiàn)巨大、現(xiàn)實(shí)地位特殊。自上世紀(jì)90年代以來，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和資源衰減等諸多原因，我國(guó)部分資源型城市的主打資源逐漸枯竭，面臨擺脫經(jīng)濟(jì)困境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的任務(wù)十分艱巨。

資源枯竭型城市的成因和特征

資源枯竭型城市從字面理解，有三個(gè)關(guān)鍵詞：資源、枯竭型、城市。

簡(jiǎn)單說，是隨著資源開發(fā)而帶動(dòng)城市的建設(shè)和興起，屬于資源型城市。從城市起源的角度考察，我國(guó)的資源型城市類型眾多，主要包括以下幾種類型。

石油城市，如大慶、克拉瑪依、東營(yíng)等。

煤炭城市，這一類城市特別多，有煤的地方就有煤炭城市。我國(guó)東北、西北的煤炭資源豐富，煤城很多，如黑龍江、遼寧、內(nèi)蒙古等均有。中部相對(duì)少些，安徽省的煤城要多些，如安徽的淮南、淮北。山東的煤城不少，我1979年到棗莊煤礦實(shí)習(xí)，那里就是資源型城市。

伴隨鐵礦等礦產(chǎn)資源開采形成的城市也不少，如大冶、黃石等。

以上城市，有專家稱之為礦業(yè)城市。

森林資源開發(fā)也能帶來城市的興起，例如東北林區(qū)的伊春。

資源枯竭型城市是指礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)入后期、晚期或末期階段，其累計(jì)采出儲(chǔ)量已達(dá)到可采儲(chǔ)量的70%以上的城市。這樣的界定，事實(shí)上也還有問題；因?yàn)殡S著技術(shù)進(jìn)步，一些地方還能找到礦或者擴(kuò)大礦產(chǎn)資源的可采儲(chǔ)量。例如，地礦部前部長(zhǎng)、第八屆全國(guó)政協(xié)秘書長(zhǎng)朱訓(xùn)曾寫文章論證“就礦找礦”，也就是說，順著現(xiàn)有的礦床分布特征可能會(huì)找到更大的礦產(chǎn)儲(chǔ)量。因此，用70%的數(shù)據(jù)來界定資源枯竭型，看起來是定量了，但實(shí)施起來就有些勉為其難，主要是因?yàn)檫@項(xiàng)儲(chǔ)量數(shù)據(jù)誰能拍胸口保證它不會(huì)變？

因此，資源枯竭型城市，可以從以下三方面理解。

第一，這是發(fā)展階段的產(chǎn)物。一般而言，礦業(yè)在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展初期，對(duì)國(guó)民收入或個(gè)人財(cái)富增加占有重要的位置；隨著城市的發(fā)展，礦業(yè)所占的比重就開始下降了。

第二，隨著礦產(chǎn)資源的開采，出現(xiàn)礦產(chǎn)品所產(chǎn)生的收入下降，甚至出現(xiàn)“得不償失”、礦區(qū)或城市“入不敷出”的情形。

第三，隨著礦業(yè)收入總量的下降，不能支撐城市的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了“礦竭城衰”的情況。

此外，有專家將上述特征概括為四大共性特征：一是隨著資源枯竭，產(chǎn)業(yè)效益下降；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，資源產(chǎn)業(yè)萎縮，替代產(chǎn)業(yè)尚未形成；三是經(jīng)濟(jì)總量不足，地方財(cái)力薄弱；四是大量職工收入低于全國(guó)城市居民人均水平。

從這一角度出發(fā)，有人總結(jié)出資源產(chǎn)業(yè)與資源型城市發(fā)展的規(guī)律，一般要經(jīng)歷建設(shè)-繁榮-衰退-轉(zhuǎn)型-振興（或消亡）的過程。

國(guó)外資源型城市轉(zhuǎn)型有成功案例

資源型城市轉(zhuǎn)型，有著多層含義，包含產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型等內(nèi)涵，乃至理念、精神等方面的轉(zhuǎn)型。這些轉(zhuǎn)型可以概括為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是基礎(chǔ)和核心，社會(huì)轉(zhuǎn)型是表現(xiàn)和績(jī)效，城市轉(zhuǎn)型是系統(tǒng)和結(jié)果。

沒有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，沒有經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展就是一句空話。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必然帶來結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會(huì)分工的轉(zhuǎn)型、城市功能的轉(zhuǎn)型，城市運(yùn)行特征和發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)型，城市管理的轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來一連串的反應(yīng)，沒有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成功，就沒有城市的可持續(xù)發(fā)展。資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型也是一個(gè)痛苦的過程。資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型也是個(gè)世界性難題，資源枯竭型城市都面臨著如何尋找新出路的問題。

資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型有失敗的教訓(xùn)，也有成功的經(jīng)驗(yàn)。介紹成功的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)外有，國(guó)內(nèi)也有。以下是一些資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的代表性案例：

歐洲和美國(guó)的一些資源枯竭城市，如德國(guó)的魯爾礦區(qū)和法國(guó)的洛林礦區(qū)，曾經(jīng)是現(xiàn)代化工業(yè)的“糧倉(cāng)”。隨著后工業(yè)化的到來，“煤鐵之鄉(xiāng)”沒落，傳統(tǒng)工業(yè)價(jià)值轉(zhuǎn)移，但一些地區(qū)卻鳳凰涅槃般復(fù)興起來。

魯爾（煤鋼城）是德國(guó)克虜伯公司的發(fā)祥地，曾經(jīng)是世界上最著名的重工業(yè)區(qū)，也是二戰(zhàn)期間盟軍主要的轟炸目標(biāo)。從以煤炭和鋼鐵工業(yè)為中心的資源型生產(chǎn)基地，轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦禾亢弯撹F生產(chǎn)為基礎(chǔ)，以電子計(jì)算機(jī)和信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)為龍頭，多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)區(qū)。

洛林（煤鋼城）是法國(guó)歷史上以鐵礦、煤礦資源豐富而著稱的重化工基地。通過實(shí)施“工業(yè)轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略，洛林已發(fā)展成法國(guó)吸引外資最主要的地區(qū)。

匹茲堡（鋼城）是美國(guó)的鋼鐵之都，鋼鐵大王安德魯·卡內(nèi)基的發(fā)家之地。匹茲堡通過改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，植入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由重型轉(zhuǎn)向輕型和服務(wù)型。

美國(guó)休斯敦（油城）曾是“世界能源之都”。它通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸和拓展，以及建立宇航中心，完成了從單一石油資源型城市向集資本、技術(shù)、智力于一體的綜合性大都市的演變。

美國(guó)洛杉磯（油城）的轉(zhuǎn)型之路則是：促進(jìn)下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)開發(fā)，使靠近沙漠的季節(jié)性牧場(chǎng)變成糧、棉、蔬菜、水果生產(chǎn)基地；飛機(jī)制造業(yè)、軍工業(yè)迅速興起。時(shí)至今日，洛杉磯已建成替代產(chǎn)業(yè)群。

日本九州（煤城）：20世紀(jì)60年代初，日本在該地區(qū)興辦一批現(xiàn)代化開發(fā)區(qū)，吸引大批企業(yè)遷入九州開發(fā)區(qū)，并按新產(chǎn)業(yè)政策興辦一批企業(yè)，使九州地區(qū)轉(zhuǎn)型為日本新的重要高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)。

英國(guó)威爾士（煤城）：通過改善地方經(jīng)營(yíng)環(huán)境，給予優(yōu)惠政策措施，加大招商引資力度。通過招引高新技術(shù)和旅游產(chǎn)業(yè)等投資大項(xiàng)目，成為高新技術(shù)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)。

西班牙伊比里亞老礦區(qū)的情況比較特殊。該地依靠新的地質(zhì)勘探技術(shù)，發(fā)現(xiàn)新的礦藏而再生。

我國(guó)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型在路上

1995年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心受邀研究大慶市的城市轉(zhuǎn)型問題。筆者1997年前在中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心時(shí)，也發(fā)表過資源型城市轉(zhuǎn)型的文章。上世紀(jì)90年代開始的資源型城市轉(zhuǎn)型，遼寧阜新規(guī)劃要發(fā)展農(nóng)業(yè)，曾引起專家的議論，認(rèn)為是產(chǎn)業(yè)的倒退……上世紀(jì)關(guān)于資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型，最大動(dòng)作是社會(huì)職能從資源局（煤炭局、鋼鐵、林業(yè)等）剝離。

進(jìn)入21世紀(jì)，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型文件由國(guó)務(wù)院進(jìn)行發(fā)布，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、財(cái)政部等單位評(píng)定。2008年、2009年、2012年，分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市（縣、區(qū)）。

2018年12月14日，國(guó)家發(fā)改委召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)改委新聞發(fā)言人在會(huì)上介紹了全國(guó)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型的進(jìn)展情況。

十年來，在中央和各級(jí)地方政府的共同努力下，資源型地區(qū)加快解決社會(huì)民生、生態(tài)環(huán)境等方面的歷史遺留問題，加快培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型工作取得了重要的階段性成果。

截至2018年底，69個(gè)資源枯竭城市累計(jì)獲得中央財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)移支付資金近1600億元。針對(duì)獨(dú)立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)的發(fā)展困難，中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度逐年增大，對(duì)改善礦區(qū)生產(chǎn)條件和群眾的基本生活條件起到了重要的推動(dòng)作用。

十年來，資源枯竭城市地區(qū)的GDP年均增速由轉(zhuǎn)型前遠(yuǎn)低于全國(guó)平均數(shù)，到轉(zhuǎn)型后高于全國(guó)平均數(shù)1.4%，城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)率超過全國(guó)平均水平，歷史遺留的困難群體就業(yè)問題基本解決，城鄉(xiāng)低保實(shí)現(xiàn)全覆蓋且保障水平不斷提高，轉(zhuǎn)型前因失業(yè)、貧困等問題積累的社會(huì)矛盾得到了逐步緩解。

十年來，歷史遺留的礦山環(huán)境治理率平均提高了20%，威脅群眾生命安全的重大地質(zhì)災(zāi)害隱患得到有效控制。有關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴程度不斷降低，主導(dǎo)資源的產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值比重由十年前下降了一半，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“一業(yè)獨(dú)大”轉(zhuǎn)向“多元支撐”，初步探索出各具特色的轉(zhuǎn)型模式。

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于對(duì)2019年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯地方予以督查激勵(lì)的通報(bào)》(國(guó)辦發(fā)〔2020〕9號(hào))，對(duì)培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、保障和改善民生、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境整治、著力解決歷史遺留問題等轉(zhuǎn)型成效突出的江蘇省徐州市賈汪區(qū)、江西省萍鄉(xiāng)市、山東省淄博市淄川區(qū)、河南省焦作市、四川省瀘州市等5個(gè)資源枯竭城市予以督查激勵(lì)。

可以說，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型，還在路上……