水庫移民身份上訪研究與對策

□王 宇

新中國成立后，我國始終將興水利、除水害作為一項重點工作，大力興建各類水利水電工程，同時伴隨出現(xiàn)大量水庫移民。水庫移民安置，多采取“插花安置”，部分采取“集中安置”，保障移民安置到位，維護移民群體穩(wěn)定，一直是水利行業(yè)重點工作之一。改革開放后，我國實行開發(fā)式移民方針，特別是2006年之后，投入大量資金和行政資源，給予移民后期扶持，解決移民生產(chǎn)生活困難。多數(shù)移民生產(chǎn)生活有所改善，逐漸融入安置地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，極少數(shù)移民仍不斷上訪，逐漸成為身份上訪，是水利信訪突出問題之一。通過分析極少數(shù)移民身份上訪特征、原因，根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想及十八大之后信訪工作制度的改革成果，基于社會學(xué)社會認同理論，對極少數(shù)水庫移民身份上訪問題治理進行思考并提出建議，以期妥善處理水庫移民身份上訪問題，維護社會的和諧穩(wěn)定。

1.極少數(shù)移民身份上訪特征及原因

1.1 移民身份上訪的定義及特征

按照社會學(xué)有關(guān)概念，“社會認同”，指“個人通過自己（或他人）在某社群的成員資格，把自己（或他人）與其他人區(qū)分開來，并將社群內(nèi)典型成員的特征冠于自己（或他人），讓自己（或他人）的特性等同于社群內(nèi)典型成員的特性?！庇纱丝梢姡J同是人們在社會生活中產(chǎn)生的某種感情和意識歸屬感。個人的社會認同就是在社會聯(lián)系中確定其所屬身份，并自覺不自覺以這種身份要求規(guī)范行為。所以，個體對群體身份認同，對行為具有一定的激勵作用，個體對群體身份認同越強烈，參與群體集體行動的可能性越大。

“移民”一詞在移民制度設(shè)計中，只是一個方便移民工作的“標(biāo)簽”，但隨著移民政策的演變和時代的變遷，移民對移民群體社會認同不斷加深，水庫移民逐步成為一種具有實在內(nèi)容的社會身份。從內(nèi)容上看，移民身份具有社會、經(jīng)濟、心理和道德等方面內(nèi)容，形成穩(wěn)定的心理和訴求結(jié)構(gòu)。從性質(zhì)上看，移民身份是一種移民自我認同的身份，在移民強調(diào)與安置地群眾區(qū)別，基于移民身份提出相關(guān)訴求時才有所體現(xiàn)。以移民身份作為核心，開展上訪活動就是移民身份上訪。移民身份上訪不但要求解決與移民政策相關(guān)的補償安置及后期扶持問題，還要求解決涉法涉訴、鄰里糾紛、外出務(wù)工、工傷補償?shù)纫磺信c移民身份相關(guān)的問題。因身份認同問題具有根本性、結(jié)構(gòu)性、心理性等特征，極少數(shù)移民身份上訪與一般上訪相比，通常情緒更為激烈、行為更為偏激、組織化程度更高，且行為長期化、復(fù)雜化，短期內(nèi)難以有效化解。

1.2 極少數(shù)移民身份上訪的原因

移民適應(yīng)和社會整合因素：移民到新的安置區(qū)，身體、生活、生計、文化等方面均面臨適應(yīng)問題，社會關(guān)系需要重構(gòu)，加之移民期望過高等因素，且安置區(qū)群眾因為移民占用安置區(qū)資源不滿，以及對移民不了解、不熟悉，主動接受移民需要一個過程。同時，移民因社會關(guān)系支持較為薄弱，發(fā)展生產(chǎn)的條件相對不利，與安置地群眾在經(jīng)濟上整體差距短時期難以縮短、補平，加之一些地方方式不當(dāng)、方法簡單，以及對政策不理解、不熟悉等因素，造成移民與安置區(qū)群眾、政府之間出現(xiàn)隔閡，導(dǎo)致極少數(shù)移民身份上訪、提出訴求。

移民安置模式因素：我國采取開發(fā)式移民政策，給予移民后期扶持十?dāng)?shù)年。目前，我國水利水電工程建設(shè)中，移民拆遷安置費用占工程總投資比重很大，大部分水庫移民費用占比超過80%以上，部分水庫移民費用占比超過90%，水利水電工程征地補償標(biāo)準(zhǔn)與交通、城市拆遷基本相同。但交通、鐵路、城市等建設(shè)均征地，采取的是“拿錢走人”模式，只有水利征地對移民后期扶持十?dāng)?shù)年，對移民照顧幾代人，移民身份長期存在。長時間事實上對移民采取身份管理，勢必使少數(shù)移民意識到移民有特殊性，也容易造成少數(shù)移民對地方政府、移民政策有超越政策、法律不恰當(dāng)?shù)钠诖l(fā)移民身份上訪。

移民社會網(wǎng)絡(luò)方面因素：同一水庫移民群眾之間一般為熟人社會，通過地緣和血緣關(guān)系具有天然聯(lián)系，成員之間互動較為頻繁，認同度和信任度均較高，形成的社會網(wǎng)絡(luò)較為穩(wěn)定。同時，現(xiàn)代便捷的通訊設(shè)備和通訊方式，搭建起跨域地域和時空的溝通的平臺，又為少數(shù)移民跨地區(qū)串聯(lián)組織提供了便利和條件。為追求個人經(jīng)濟利益及其他目的，個別具有一定組織能力的移民上訪骨干，通過傳播不實信息、曲解移民政策、串聯(lián)煽動等方式組織移民上訪，造成極少數(shù)水庫移民集體反復(fù)上訪等問題。

信訪工作方面因素：十八大之前一段時期，信訪工作具體執(zhí)行與《信訪條例》相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)了偏離，一些信訪問題的主體責(zé)任未能切實落實，一些信訪問題未能有效解決，一些違法上訪行為未能依法處置，導(dǎo)致極少數(shù)移民認為“不鬧不解決、大鬧大解決、小鬧小解決”，為了以訪施壓、以訪謀利，不斷反復(fù)上訪，甚至纏訪鬧訪。十八大之后，各級政府和部門認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想，深入推進信訪工作制度改革，打造更高水平的陽光信訪、責(zé)任信訪、法治信訪，以訪施壓、以訪謀利的傾向現(xiàn)已基本化解。

移民心理方面因素：一是特殊公民心理，認為移民在身份和道德方面具有特殊性，政府應(yīng)對移民“高看一眼、厚待一層”，無條件地給予移民相應(yīng)照顧。二是挫折心理，當(dāng)移民搬遷前后生產(chǎn)生活有反差、搬遷后發(fā)展生產(chǎn)困難、移民利益分配不公時，將所有問題均歸咎于工程移民。三是依賴心理，將移民工作機構(gòu)作為“靠山”、“娘家人”，面對生產(chǎn)生活等問題不主動想辦法去解決，傾向于直接到移民工作機構(gòu)反映問題。四是不信任心理，對地方政府所作所為均持懷疑態(tài)度，同時又對中央及國務(wù)院有關(guān)部門職責(zé)不了解，懷有不切實際的期待。五是從眾心理，與同一水庫移民行為上保持一致，經(jīng)常選擇從眾上訪，上述心理在極少數(shù)移民身份上訪活動中有較為明顯的體現(xiàn)。

2.移民身份上訪研究與思考

2.1 深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想

極少數(shù)水庫移民身份上訪事關(guān)水利系統(tǒng)和社會和諧穩(wěn)定，予以有效解決意義重大。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想，堅持以人民為中心的信訪工作理念，增強大局意識，提高政治站位，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，構(gòu)建起發(fā)改、財政、水利及地方政府等部門綜合治理體系，落實工作職責(zé)，形成工作合力，運用系統(tǒng)思維，廣泛使用政治、經(jīng)濟、社會及法律等手段，科學(xué)施策、標(biāo)本兼治、妥善處置和化解極少數(shù)水庫移民身份上訪問題，切實維護社會和諧穩(wěn)定。

2.2 全面壓實移民工作屬地責(zé)任

按照“屬地管理、分級負責(zé)”、“省級人民政府負總責(zé)”的移民工作原則，應(yīng)壓實地方主體責(zé)任，確保發(fā)生移民上訪特別是大規(guī)模集體上訪時，信訪問題能夠得到及時有效處置。按照“三到位一處理”原則，對移民反映問題應(yīng)予以及時有效解決，切實幫助解決部分移民群眾反映的生產(chǎn)生活困難問題。充分發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢，密切聯(lián)系群眾，加大對移民的思想疏導(dǎo)和教育工作力度，積極動員安置地群眾接納移民、社會各界關(guān)心照顧移民，使移民更好地融入安置地社會環(huán)境，體現(xiàn)出社會對移民的關(guān)愛和照顧。

2.3 進一步完善移民相關(guān)政策

進一步加大對移民政策制定的風(fēng)險評估力度，從源頭上減少移民信訪問題發(fā)生，使移民政策更加科學(xué)合理，經(jīng)得起實踐、時間和歷史的檢驗。進一步提高政策制定的前瞻性，特別是后期扶持政策即將到期，部分移民已經(jīng)開始上訪反映情況，應(yīng)統(tǒng)籌考慮移民后期扶持政策延續(xù)、內(nèi)容和制度設(shè)計等方面工作，提高后期扶持的協(xié)調(diào)性、有效性和針對性。進一步加強移民社會管理，探索將移民后期扶持政策納入寬口徑的社會救助和社會保障政策體系，將移民作為普通群眾進行管理。進一步加大督查工作力度，提升移民政策執(zhí)行水平和落實質(zhì)量，切實減少因政策執(zhí)行不合理、不恰當(dāng)引起的移民上訪問題。

2.4 進一步增強移民工作體系能力

進一步明確移民工作機構(gòu)職責(zé)和定位，配齊配強工作力量，構(gòu)建高效、有力的移民工作體系。進一步加大對基層干部的培訓(xùn)力度，提高干部掌握政策、利用政策依法做好群眾工作的能力和水平，將移民工作做深做細做實。進一步探索將社會工作、法律援助、心理咨詢等引入移民工作體系，切實做好移民心理咨詢和情緒疏導(dǎo)工作，減少移民心理焦慮和心理落差，增強移民法治思維意識，促進移民依法維護權(quán)益。