水利規(guī)劃體系建設(shè)及實施保障措施探析

張 敏

(遼寧省法庫縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與行政執(zhí)法中心，遼寧 法庫 110400)

0 引 言

以遼寧某市為例，通過水資源評價和深入調(diào)研，對市水資源進行優(yōu)化配置，對各縣市區(qū)用水進行統(tǒng)一調(diào)度，優(yōu)化細(xì)化分配方案[1]。對干流蓄水量進行摸底，通過模型模擬開展利用研究，確定保障生態(tài)的利用方案。通過對上游水庫協(xié)調(diào)，確定該地區(qū)的水資源調(diào)配機制。逐級細(xì)化水庫引調(diào)水量分配方案，保障水庫的供水效益。通過水資源承載力研究，確定各縣市區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模，提出各縣市區(qū)三產(chǎn)規(guī)模限制指標(biāo)。

依法建立了水資源使用權(quán)的登記制度，形成了所有權(quán)，權(quán)利和責(zé)任明確的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[1]。依托各縣水權(quán)交易試點經(jīng)驗，全面推進全市水權(quán)和水市場體系建設(shè)，規(guī)范水權(quán)交易市場，積極探索各種形式的水權(quán)交易流通方式，使水權(quán)交易得以實現(xiàn)。

在通過建設(shè)節(jié)水項目增加農(nóng)業(yè)節(jié)水的同時，加快推進工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，發(fā)布全省重點工業(yè)行業(yè)用水標(biāo)桿企業(yè)和標(biāo)桿指標(biāo)，大力推進循環(huán)利用、高效冷卻、分質(zhì)供水，加快淘汰落后用水工藝、技術(shù)和項目，鼓勵工業(yè)園區(qū)實行統(tǒng)一供水，集中處理和廢水回收利用，促進城市服務(wù)業(yè)和生活用水節(jié)約，加強供水管網(wǎng)的維護和改造，加強公共建筑和住宅小區(qū)的節(jié)水配套設(shè)施建設(shè)[2]，加強服務(wù)業(yè)節(jié)水改造，加強節(jié)水型社區(qū)、節(jié)水型學(xué)校、節(jié)水型機關(guān)創(chuàng)建活動。

1 推進規(guī)劃體系建設(shè)，提升防洪減災(zāi)管理能力

1.1 健全防汛抗旱管理體系

由市縣逐步延伸到所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點水利工程，健全市縣專業(yè)防汛搶險隊伍和抗旱服務(wù)隊，建立專業(yè)防汛抗旱隊伍、解放軍、武警部隊和民防隊伍四位一體的防汛抗旱機制。全面落實防汛抗旱行政首長負(fù)責(zé)制、河庫及在建工程安全度汛責(zé)任制、防汛抗旱督查制度、防汛抗旱考核及責(zé)任追究制度[3]。

1.2 開展旱澇災(zāi)害風(fēng)險管理

進一步健全完善該市主要河流、重點大中型水庫、重點城市以及國家級蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險分析，確定風(fēng)險區(qū)發(fā)展功能定位，相應(yīng)科學(xué)防災(zāi)減災(zāi)，實施有效管理，減少洪水風(fēng)險。健全洪水超限、干旱等級和水利工程出險應(yīng)急響應(yīng)三項機制，減少水旱災(zāi)害損失[3]。建立蓄滯洪區(qū)分類管理制度，探索建立洪水保險制度。

1.3 創(chuàng)新管理機制，提高水利建設(shè)保障能力

嚴(yán)格落實前期工作“三項管理、三項責(zé)任、三項制度”，嚴(yán)格執(zhí)行水利建設(shè)項目前期論證制度[4]。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展要求、當(dāng)前發(fā)展階段特征以及資金需求與可能、土地環(huán)境約束、技術(shù)經(jīng)濟比較等各方面因素，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，科學(xué)比選、擇優(yōu)上馬水利建設(shè)項目。

1.4 深化水利投融資機制改革

在不斷向水利部反應(yīng)我市財政不足的實際情況，積極爭取國家政策支持的同時，振興大型水利工程現(xiàn)有國有資產(chǎn)，選擇一批通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，委托運營，整合重組等方式吸引社會資本參與的項目[4]，為新工程建設(shè)籌集資金，除按規(guī)定實行國有獨資或控股的重要河流控制性工程、跨重要河流調(diào)水水源及干線工程等項目外，其他重大水利工程全面向社會資本開放。

1.5 創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)機制

實行農(nóng)田水利行政首長制度，完善績效考核機制，促進以獎代補[5]、先建后補等建設(shè)新模式。出臺申報、審批、考核、監(jiān)督指導(dǎo)意見，推動多元化建設(shè)主體實施農(nóng)田水利項目，探索開展具備條件的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型主體開展小型農(nóng)田水利設(shè)施建管一體化試點。

1.6 強化河湖庫管理

完善水域岸線管理利用規(guī)劃，確定河湖兩岸，海岸線，保護和管理范圍，并闡明對水域功能定位和保護的要求。依法劃定河湖管護范圍，推進水利工程劃界確權(quán)，基本完成國有水管單位管理的水利工程管護范圍劃定與確權(quán)登記工作。加強河流，湖泊和水庫的利用，對建設(shè)項目占用的水利設(shè)施建立補償制度[5]，堅持試點，實行江湖分級管理，落實江湖管理主體，管理和保護責(zé)任，以及管理和保護經(jīng)費，建立江湖長效管理機制。

1.7 深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

配合省水利廳出臺小型農(nóng)田水利設(shè)施、水土保持設(shè)施運營管護指導(dǎo)意見和績效考核辦法，配套實施方案，積極爭取試點建設(shè)，通過試點引領(lǐng)，支持農(nóng)民合作社，家庭農(nóng)場，大型專業(yè)戶，農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他新的經(jīng)營實體投資建設(shè)農(nóng)田水利和水土保持設(shè)施，由財政投資補貼形成的小農(nóng)田水利和水土保持項目資產(chǎn)可由農(nóng)民用水合作組織和管理[6]。

1.8 深化國有水利工程管理體制改革

建立長效的工程管理財政資金投入機制，到2020年，國有大中型水利工程管理單位基本人事支出以及工程維護和維護資金將基本落實，完成小型水利工程管理體制改革，明確管理主體和職責(zé)，落實管理人員和經(jīng)費，逐步建立小型水利工程管理體制和運行機制，科學(xué)的管理， 推進水利工程規(guī)范化，精細(xì)化，現(xiàn)代化管理，探索實行物業(yè)管理模式[6]。在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護的前提下，通過財政資金購買公共服務(wù)的方式，鼓勵企業(yè)、社會組織參與公益性水利工程管護，健全完善水利工程管護體系。

1.9 加強重要河湖生態(tài)文明制度建設(shè)

開展主要河道等重要河湖健康評估，建設(shè)適合我市水情的河湖健康評價體系。加強河湖庫生態(tài)調(diào)度研究，健全生態(tài)用水統(tǒng)籌調(diào)配機制，促進流域與區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展[7]。逐步提高水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，建立與水資源稟賦條件相適應(yīng)、促進水資源高效節(jié)約和優(yōu)化配置的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)形成機制，平均征收標(biāo)準(zhǔn)不低于國家出臺的最低標(biāo)準(zhǔn)[8]。

1.10 強化地下水管理與保護

實行地下水水量和水位雙重控制，依法劃定地下水禁區(qū)，實行嚴(yán)格的地下水抽取和限制審批制度， 建立地下水區(qū)管理制度，明確分區(qū)管理和保護措施。嚴(yán)格控制礦泉水、地?zé)崴暗販乜照{(diào)開發(fā)利用。

1.11 強化水土保持預(yù)防監(jiān)督

依法確定水土流失防治重點領(lǐng)域，實行水土保持方案有限審批制度，制定地方人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核制度。全面落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度，嚴(yán)格控制水土資源流失[8]。

1.12 創(chuàng)新水利科技體制機制

健全完善優(yōu)化科技資金投向、促進科技資源整合、推動創(chuàng)新鏈條融合的體制機制,集中財政資金用于水資源節(jié)約開發(fā)、水生態(tài)環(huán)境保護、水災(zāi)害防治等重大水問題研究及公益性水利科研、關(guān)鍵共性技術(shù)研究，對科技創(chuàng)新基地給予重點支持，將水利科技示范園區(qū)建設(shè)納入水利基本建設(shè)計劃，進一步增強水利科技創(chuàng)新活力。

1.13 加強水利人才隊伍建設(shè)

建立以能力、業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的考核機制和用人機制，大力引進、培養(yǎng)和選撥各類人才[8]，不斷培育壯大水利黨政干部隊伍和技術(shù)人才隊伍。健全人才向基層流動、向艱苦地區(qū)和崗位流動、在水利一線創(chuàng)業(yè)的激勵機制。加強水利設(shè)計和科研單位與各大水利院校和合作交流，推動深化校企合作，探索建立水利系統(tǒng)干部及專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)基地，進一步加強水利職工教育。加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、思想作風(fēng)建設(shè)和水文化建設(shè)，深入開展精神文明創(chuàng)建活動，大力弘揚“獻身、負(fù)責(zé)、求實”的水利行業(yè)精神。

1.14 加強水利公共服務(wù)能力建設(shè)

創(chuàng)新水利公共服務(wù)方式。積極穩(wěn)妥引入競爭機制，通過政府購買等方式，將水利工程運行管理、維修養(yǎng)護、科技服務(wù)等水利公共服務(wù)，逐步委托給市場和社會組織， 加強基層水利服務(wù)體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善管理體系，到2017年，基本完成基層水利管理服務(wù)能力建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)；農(nóng)民用水合作組織及防汛抗旱供水專業(yè)服務(wù)組織服務(wù)覆蓋面達到80%以上，2020年前基本建立健全專業(yè)化、市場化、社會化的水利公共服務(wù)管理體系。

1.15 加強法制建設(shè)，夯實水利法治保障能力

堅持科學(xué)立法，民主立法，加強水立法制度的頂層設(shè)計，加強前期立法工作，完善公眾咨詢制度，專家咨詢制度和立法評價制度，整合立法資源，統(tǒng)籌推進重點項目立法，依法保障水利改革發(fā)展。配套該市各項法律法規(guī)的實施辦法并健全規(guī)范性文件備案與審查制度。

1.16 有效化解水事矛盾糾紛和涉水行政爭議

完善水事糾紛預(yù)防調(diào)處工作機制，逐步形成政府負(fù)責(zé)、部門配合、社會協(xié)調(diào)的工作格局。加強源頭控制和隱患排查，妥善處理各種水事矛盾糾紛。建立跨行政水務(wù)咨詢制度，加大重大水糾紛調(diào)解力度，維護社會和諧穩(wěn)定[9]，完善水行政復(fù)議審查機制，堅決糾正違法或者不正當(dāng)?shù)乃姓袨?，努力解決水行政糾紛，提高水行政機構(gòu)的公信力。

1.17 規(guī)范高效行使水行政權(quán)力

依法全面履行各項水利管理職能，建立依法行政責(zé)任制，推進水利行政機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，完善水行政權(quán)限清單，制定和規(guī)范行政權(quán)限運作流程。合理劃分省市縣水管理事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。按照國家和省部署，持續(xù)推進水利行政審批制度改革，進一步取消和下放審批項目，規(guī)范審批行為，提高審批質(zhì)量和效率[9]。健全決策機制，完善決策程序，堅持依法科學(xué)民主決策，建立水利重大決策責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機制。強對重大行政決定，重大執(zhí)法決定和法規(guī)文件編制的合法性審查，建立法律顧問制度。全面推進政務(wù)公開，加大信息公開力度。

2 實施保障措施

2.1 切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)

各級政府必須加快水資源的改革和發(fā)展，突破水的瓶頸制約，確保水安全為促進科學(xué)發(fā)展和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要任務(wù)，必須將它們置于更加突出的位置，并將其作為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，有必要進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)化目標(biāo)責(zé)任的分解，并在逐個環(huán)節(jié)和崗位的基礎(chǔ)上履行責(zé)任[9]，建立定期的水利工作調(diào)度機制和審議決策機制，定期研究解決水利改革與發(fā)展有關(guān)的重大問題，有效發(fā)揮政府在水利改革與發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)作用。

2.2 科學(xué)制定工作方案

堅持科學(xué)規(guī)劃設(shè)計理念，全面落實依法協(xié)調(diào)用水管理，科學(xué)用水和用水管理的要求，堅持促進經(jīng)濟發(fā)展和改善民生的結(jié)合，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)地區(qū)，堅持工程措施和非工程措施相配套，開展水利規(guī)劃設(shè)計[9]。按照基本建設(shè)程序的要求，有效地通過了項目建議書，可行性研究，初步設(shè)計等各個環(huán)節(jié)，經(jīng)過專家評審和評估，逐層檢查，集體決策，避免決策錯誤，努力實現(xiàn)水利工程建設(shè)效益的最大化，進一步加強對項目執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。

2.3 保障水利投入

繼續(xù)把水利作為公共財政投資的重點領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，全面落實水利建設(shè)資金的征收，管理和使用制度，以及從土地出讓金中提取農(nóng)田水利建設(shè)資金的政策，促進建立中長期水利和低成本貸款機制，積極爭取財政貼息政策，拓寬水利建設(shè)項目的抵押品和質(zhì)押范圍及還款來源，并允許水利，水電，給排水資產(chǎn)及相關(guān)收入權(quán)作為還款來源和合法抵押品，加強水利投融資載體建設(shè)，注入適當(dāng)?shù)呢斦Y金作為資本，專用于水利工程建設(shè)。

2.4 著力強化協(xié)調(diào)配合

建立部門之間的協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)和解決水利開發(fā)改革中的重大問題和突出矛盾，各級水利部門要認(rèn)真增強責(zé)任心，主動履行職責(zé)，協(xié)調(diào)水利規(guī)劃建設(shè)，江湖水利工程建設(shè)，深化水利改革，水資源管理和水利公共服務(wù)，有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，制定行政審批，資金投入，用水土地，移民安置，考核獎懲，政策扶持等措施，切實履行職責(zé)，促進水利事業(yè)的發(fā)展和改革。

2.5 合力推進治水興水

加強宣傳和引導(dǎo)，進一步提高全社會對水患意識，節(jié)約用水和水資源保護的認(rèn)識，營造全社會關(guān)心水利，支持水利，發(fā)展水利的良好氛圍[9]。完善水行政管理部門牽頭的水利決策機制，公眾參與和專家論證，充分聽取各方意見和建議，積極引導(dǎo)全社會參與水利建設(shè)管理，依法促進水利事務(wù)公開，及時發(fā)布水利信息，有效增強全社會對水事的了解和監(jiān)督權(quán)，建立及時發(fā)布信息和通報信息的制度，明確各項計劃的應(yīng)對機制，增強社會應(yīng)對突發(fā)事件和水風(fēng)險的能力。

3 結(jié) 語

水利發(fā)展規(guī)劃的核心是水安全，城鄉(xiāng)居民飲水安全、防洪減災(zāi)財產(chǎn)安全、優(yōu)化配置生產(chǎn)安全、強化監(jiān)督工程安全、責(zé)任意識管理安全、依法行政人員安全[10]。全面保障城鄉(xiāng)供水一體化工程的的實施到位，保障城鄉(xiāng)居民飲水安全。切實抓好防洪除澇工程建設(shè)，特別是要保證河流重點工程建設(shè)，保障人民群眾的財產(chǎn)安全，重點對影響工農(nóng)商業(yè)生產(chǎn)的供水問題著力解決，如通過水庫供水專線建設(shè)，重點引調(diào)水工程安排等項目對供不上水地區(qū)進行水資源優(yōu)化配置工程建設(shè)，保障生產(chǎn)安全。通過“四制”和創(chuàng)新管理模式，建立市縣協(xié)調(diào)的質(zhì)量監(jiān)督機制，保障工程安全。通過管理體制改革和工程運行督察制度，明確管理主體，強化責(zé)任意識，保障工程運行管理安全[11]。通過法律體系建設(shè)，加強依法行政，用制度保障水利工作的人員安全。