以色列國家安全政策變遷

潘楠 倪峰

概述

以色列全稱以色列國（the State of Israel），是位于亞洲西部一個瀕臨地中海東岸的國家。以色列東接約旦，東北部與敘利亞為鄰，南連亞喀巴灣，西南部與埃及為鄰，西瀕地中海，北與黎巴嫩接壤，是亞、非、歐三大洲結(jié)合處，海岸線長198公里。根據(jù)1947年聯(lián)合國關(guān)于巴勒斯坦分治決議的規(guī)定，以色列國的面積為1.52萬平方公里。1948年至1973年間，以色列在四次中東戰(zhàn)爭中占領(lǐng)了大片阿拉伯國家領(lǐng)土，20世紀(jì)80年代后陸續(xù)部分撤出。截至2020年5月，其實(shí)際控制面積約2.5萬平方公里。

以色列的成立源于“猶太復(fù)國主義運(yùn)動”。19世紀(jì)末，猶太復(fù)國主義運(yùn)動（Zionism）興起，猶太人開始大批移居巴勒斯坦地區(qū)。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國對巴勒斯坦地區(qū)實(shí)行委任統(tǒng)治。1917年11月，時任英國外交大臣阿瑟·詹姆士·貝爾福（Arthur James Balfour）致信英國猶太復(fù)國主義同盟主席萊昂內(nèi)爾·羅斯柴爾德（Lionel Rothschild），表示英國政府“贊同地看待在巴勒斯坦建立一個猶太人的民族家園”，史稱“貝爾福宣言”（Balfour Declaration）。1947年11月29日，聯(lián)合國大會通過決議，決定在巴勒斯坦地區(qū)分別建立一個阿拉伯國和一個猶太國。1948年5月14日，以色列國根據(jù)該決議正式成立。

以色列人口總數(shù)為909.2萬（2019年9月數(shù)據(jù)），其中猶太人約占74.4%，阿拉伯人約占21%，其余為德魯茲人等。猶太人多信奉猶太教，其余民族信奉伊斯蘭教、基督教等。以色列的官方語言為希伯來語，通用英語。建國時以色列首都在特拉維夫（Tel Aviv），1950年遷往耶路撒冷（Jerusalem），但未獲國際社會普遍承認(rèn)，截至2020年5月，國際社會同意建交的國家基本將使館設(shè)在特拉維夫或其周邊城市。

以色列的發(fā)展是混合型經(jīng)濟(jì)，工業(yè)化程度較高，以知識密集型產(chǎn)業(yè)為主，高附加值農(nóng)業(yè)、生化、電子、軍工等部門技術(shù)水平較高。以色列總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，競爭力居世界先列。

鑒于其國家安全整體態(tài)勢尤其是其所處的地緣政治環(huán)境（以色列是中東23國中唯一的非伊斯蘭國家，在中東地區(qū)與伊斯蘭世界中無論是阿拉伯國家還是非阿拉伯國家長期以來一直都存在著程度各異的矛盾乃至沖突，特別是與阿拉伯鄰國例如黎巴嫩、非阿拉伯國家土耳其和伊朗等國的關(guān)系尤為緊張），以色列建國以來一直存有一支強(qiáng)有力的國防軍，并且常年保持著較高的國防預(yù)算。以色列國防軍正式成立于1948年5月26日，其前身是猶太民兵組織“哈加納”。國防最高決策權(quán)和國防軍的最高統(tǒng)帥權(quán)屬于政府。國防部長是國防系統(tǒng)的最高領(lǐng)導(dǎo)，總參謀部是軍隊(duì)最高指揮機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)全軍的作戰(zhàn)指揮和軍事訓(xùn)練。實(shí)行普遍義務(wù)兵役制，截至2020年5月，其現(xiàn)役部隊(duì)18萬人，預(yù)備役人員45萬人。國防預(yù)算多年保持在國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%。

以色列奉行以美國為中心的“非平衡”外交政策，同歐洲國家聯(lián)系密切，積極發(fā)展同中國、印度等新興市場國家關(guān)系。在中東問題上長期持強(qiáng)勢立場，同巴勒斯坦、敘利亞、黎巴嫩的領(lǐng)土爭端至今沒有解決，經(jīng)常在多邊場合因此遭到批評。受此影響，曾同阿拉伯、伊斯蘭國家關(guān)系長期緊張，但近一段時間以來同阿曼、阿聯(lián)酋、巴林等海灣阿拉伯國家關(guān)系有所改善。視伊朗為頭號威脅，支持美國對伊朗實(shí)施“極限施壓”。截至2020年5月，以色列已經(jīng)同160多個國家和地區(qū)建立外交關(guān)系。

以色列國家安全政策從時間維度上看總體表現(xiàn)為高效合理，從空間維度上看整體又表現(xiàn)出有待完善的一面。

一方面，基于歷史淵源、周邊環(huán)境等客觀因素，自建國以來的70多年中，以色列持續(xù)性高度重視與關(guān)注國家安全政策，并且成效卓著：五次中東戰(zhàn)爭除了第四次外其余均大獲全勝、國家安全機(jī)構(gòu)例如情報部門摩薩德等以高效著稱于世。

另一方面，鑒于外交政策、政治體制等主觀因素，以色列在國家安全政策領(lǐng)域曲折前行：以色列在建國半個世紀(jì)之后的1999年3月7日才建立起國家安全委員會;在建國60周年之后的2008年7月29日，以色列議會才通過了《國家安全委員會法》。

此外，值得指出的是，在國家安全政策領(lǐng)域，以色列的“獨(dú)到之處”不亞于任何在該領(lǐng)域做得比較系統(tǒng)的歐美等國家和地區(qū)。例如，“行軍教育”是以色列國家安全教育的特色之一。以色列公民從小學(xué)開始，學(xué)校就組織“用腳去認(rèn)識以色列”的活動，通過這種融合歷史傳統(tǒng)的愛國主義和國防教育形式不斷增強(qiáng)民族凝聚力。

1948年至2020年間，以色列國家安全政策大致可分為三個階段：軍方主導(dǎo)國家安全政策時期（1948-1963年）、國家安全委員會構(gòu)想時期（1963-1996年）、國家安全委員會前行時期（1996-2020年）。

一、1948-1963年：軍方主導(dǎo)國家安全政策

1. 古里安：開國總理兼任國防部長

戴維·本·古里安（David Ben Gurion，1886年10月16日-1973年12月1日）是出生于波蘭的猶太人，以色列開國總理，被譽(yù)為“以色列國父”，是截至2020年5月在位時間最長（1948年5月14日-1963年6月26日，其間僅在1954年短暫離任約9個月）的以色列總理。

1948年5月15日，即以色列宣布成立的第二天，第一次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)，因此這場戰(zhàn)爭又被以色列稱作“獨(dú)立戰(zhàn)爭”。此時，身為總理的古里安宣布親自兼任以色列國防部長，通過這種特殊方式把以色列國家安全政策的決策與執(zhí)行大權(quán)集中在以色列國防部辦公廳。

此后很長一個時期內(nèi)，盡管古里安也曾鼓勵以色列議會頒布了一些國家安全領(lǐng)域的相關(guān)立法，特別是1949年頒布的《國防服務(wù)法》（Defense Service Law），但古里安有意限制立法機(jī)關(guān)在啟動和執(zhí)行行動政策方面的監(jiān)督和監(jiān)測職能，并將決策權(quán)掌握在自己手中，將他1948年堅(jiān)持的個人指揮系統(tǒng)延長了許多年，而以色列內(nèi)閣在這一時期權(quán)力受到了嚴(yán)重“擠壓”——以色列內(nèi)閣部長中很少有人知道1956年戰(zhàn)爭（即第二次中東戰(zhàn)爭，又稱“蘇伊士運(yùn)河戰(zhàn)爭”）之前的決定，更不用說后來以色列開始的核武器研制計(jì)劃了。

直到1963 年，即古里安離任總理職位的當(dāng)年，才最終任命了一個特別委員會，以此委員會來評估以色列的國家安全決策過程，并得出“以色列總理有必要通過不同觀點(diǎn)，借助非單一渠道，對國家政治、防務(wù)以及其他問題進(jìn)行權(quán)衡而通盤考慮”的結(jié)論。

2. 國防軍：用“進(jìn)攻”維護(hù)國家安全

1948年5月15日爆發(fā)的第一次中東戰(zhàn)爭，以色列國防軍最初采取的“防御”戰(zhàn)略應(yīng)對阿拉伯國家軍隊(duì)的進(jìn)攻是一項(xiàng)事實(shí)——盡管后來這種“防御”演變成以色列國防軍“開疆拓土”的行為。但是，第一次中東戰(zhàn)爭后，以色列國防軍所采取的作戰(zhàn)戰(zhàn)略有兩個事實(shí)轉(zhuǎn)變是公認(rèn)的。

第一，第一次中東戰(zhàn)爭結(jié)束后，以色列國防軍開始采取“防御進(jìn)攻”戰(zhàn)略;第二，在1953年，以色列國防軍改變了原先的立場，“防御進(jìn)攻”戰(zhàn)略被“攻防”戰(zhàn)略所取代。

以色列國防軍的上述“防御——防御進(jìn)攻——攻防”戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，在第二次中東戰(zhàn)爭即“蘇伊士運(yùn)河戰(zhàn)爭”中被表現(xiàn)得淋漓盡致——1956年，由于埃及收回蘇伊士運(yùn)河公司后禁止以色列船只通過運(yùn)河與蒂朗海峽，以色列認(rèn)為埃及此舉嚴(yán)重威脅以國家安全，從而聯(lián)合英法兩國主動發(fā)起戰(zhàn)爭，與埃及爭奪蘇伊士運(yùn)河和蒂朗海峽通行權(quán)。

3. 階段特征：“法外模式”

即使在1949年阿以停戰(zhàn)協(xié)定簽訂之后，以色列的生存依然面臨著持續(xù)不斷的外部軍事威脅，因此，國家的生存安全需要高于一切的其他考慮。

在該階段，以色列行政機(jī)關(guān)常常通過單方面放棄法律約束來獲得其所尋求的行動自由，從而創(chuàng)造一種環(huán)境。在這種環(huán)境中，國家安全問題得到解決，而法律實(shí)際上被壓制，甚至演變成一種“法外模式”來維護(hù)國家安全。例如，以色列建國之初，行政部門被賦予了160多項(xiàng)高度侵入性的權(quán)力，包括新聞審查、拆毀房屋、宵禁和未經(jīng)審判的拘禁，等等。

與此同時，該階段以色列司法機(jī)構(gòu)的權(quán)限也十分有限。這一時期的以色列最高法院通常沒有資格裁決與“國家安全”有關(guān)的問題，司法機(jī)構(gòu)的成員總是在事后被授權(quán)，以執(zhí)行據(jù)稱是為了維護(hù)國家安全而采取的行動。

二、1963-1996年：國家安全委員會構(gòu)想時期

1. 艾?？茽枺鹤钤绲摹皣矔痹O(shè)想者

列維·艾?？茽枺↙evi Eshkol，1895年10月25日-1969年2月26日）是出生于俄羅斯帝國烏克蘭境內(nèi)的猶太人。作為“第一位在白宮與美國總統(tǒng)會談的以色列總理”，艾?？茽枌υ缭?947年便成立的美國國家安全委員會（U.S. National Security Council，NSC）印象極為深刻。

因此，1963年上任伊始，艾?？茽柋阍O(shè)想成立一個美國式的國家安全委員會，計(jì)劃以此改革來增強(qiáng)以色列的國家安全戰(zhàn)略，并借助國家安全委員會有效推動全方位的國家安全政策——1947年，美國時任總統(tǒng)杜魯門簽署了《國家安全法》，此后的五角大樓、國家安全委員會、中央情報局等機(jī)構(gòu)都是這部法律的產(chǎn)物。此時的艾希科爾設(shè)想在該領(lǐng)域大力效仿美國。

然而，1967年第三次中東戰(zhàn)爭（也稱作“六·五”戰(zhàn)爭、“六日”戰(zhàn)爭、“六月”戰(zhàn)爭）中以色列大獲全勝，使得以色列最高層選擇放棄了改革的最初設(shè)想，成立美國式國家安全委員的計(jì)劃也被束之高閣。1967年6月5日，以色列發(fā)動了第三次中東戰(zhàn)爭，僅僅六天時間，以色列就以較小的代價占領(lǐng)了約旦河西岸、加沙地帶和耶路撒冷舊城，從而霸占了整個巴勒斯坦，還侵占了埃及的西奈半島和敘利亞的戈蘭高地，總共6.5萬平方公里——此時以色列的戰(zhàn)略縱深已經(jīng)近7萬平方公里，一時之間以色列認(rèn)為國家安全似乎不像此前那樣緊迫。

2. 梅厄時代：被迫改革與首次嘗試

果爾達(dá)·梅厄（Golda Meir，1898年5月3日-1978年12月8日）是出生于俄羅斯帝國烏克蘭境內(nèi)的猶太人。

作為以色列的開國元勛和第四任總理，梅厄夫人既有“鐵娘子”的一面，又有“廚房女主人”的一面——1973年以前，即便是梅厄夫人這樣具有強(qiáng)硬統(tǒng)治力的首相，也無法單方面掌控外交、國防等重要領(lǐng)域的國家安全政策，有時她甚至只能在自己的“廚房論壇”即通過邀請自己的內(nèi)閣成員到自家廚房做客的形式制定某些政策。

然而，1973年爆發(fā)的第四次中東戰(zhàn)爭（又稱作“十月戰(zhàn)爭”“齋月戰(zhàn)爭”或“贖罪日戰(zhàn)爭”）徹底改變了上述局面。1973年10月16日，埃及、敘利亞為擺脫第三次中東戰(zhàn)爭后美蘇造成的阿以雙方之間“不戰(zhàn)不和”局面，主動向以色列開戰(zhàn)。伊拉克、約旦、阿爾及利亞、利比亞、摩洛哥、沙特阿拉伯、蘇丹、科威特、突尼斯和巴勒斯坦解放組織均派遣部隊(duì)或飛機(jī)參與作戰(zhàn)。戰(zhàn)爭期間，以色列遭受了嚴(yán)重挫折，戰(zhàn)爭暴露出的對國家安全管理進(jìn)行基本改革的強(qiáng)烈必要性，促使以色列最高層下定決心進(jìn)行國家安全政策改革。為了結(jié)束建國以來軍事情報系統(tǒng)在情報分析領(lǐng)域長達(dá)25年（1948-1973年）的壟斷，以色列內(nèi)閣在摩薩德和外交部設(shè)立了相關(guān)的研究部門，國家安全政策正式朝著決策部門多樣化發(fā)展。

1974年，一項(xiàng)被稱作“雅各比-雅里夫計(jì)劃”（Yaacobi-Yariv Plan）的國家安全政策改革提案被提交至以色列內(nèi)閣，該計(jì)劃倡導(dǎo)組建一個國家安全委員會，這是以色列組建國家安全委員會的最早嘗試，盡管這一嘗試由于各種因素沒有成功。

3. 拉賓到拉賓：“擱置”到“擱淺”

伊扎克·拉賓（Yitzhak Rabin，1922年3月1日-1995年11月4日），出生于巴勒斯坦地區(qū)的耶路撒冷。

自1974年6月3日拉賓首任總理，至1995年11月4日拉賓作為總理遇刺的21年多的時間內(nèi)，其間雖然也歷經(jīng)了梅納赫姆·貝京（Menachem Begin）、伊扎克·沙米爾（Yitzhak Shamir）、希蒙·佩雷斯（Shimon Peres）三位總理，但是以色列在國家安全政策領(lǐng)域的改革被“擱置”，成立國家安全委員的設(shè)想和嘗試被“擱淺”。形成這種局面是多重因素共同作用的結(jié)果。

該階段內(nèi)四位領(lǐng)導(dǎo)人的早年經(jīng)歷和政治理念使他們無一例外地選擇“擱置”國家安全政策改革。

拉賓長期在以色列國防軍服役并且擔(dān)任過國防軍最高指揮官，直到1968年才退役從政;據(jù)悉，貝京十歲起便開始參與猶太復(fù)國主義運(yùn)動，以色列建國后則長期擔(dān)任以色列議會反對黨黨魁;沙米爾有十年左右的摩薩德特工經(jīng)歷，并且官至摩薩德副局長;佩雷斯早年加入了以色列國防軍前身哈加納，28歲時佩雷斯便當(dāng)上了以色列國防部辦公廳主任。

有別于梅厄夫人之前幾位“開國元勛”級別的總理，該階段內(nèi)的四位總理實(shí)際上因?yàn)樵缒杲?jīng)歷等因素，在國家安全政策領(lǐng)域更愿意選擇從自己熟悉的角度入手解決問題：拉賓第一個總理任期內(nèi)，在面臨以色列飛往法國中途在雅典停留的法航139次航班被劫持時，最終選擇的營救方案是用國防軍特種部隊(duì)“野小子”千里奔襲烏干達(dá)，發(fā)動了營救人質(zhì)的“恩德培行動”（Operation Entebbe）;貝京任內(nèi)運(yùn)用國防軍于1982年6月4日發(fā)起了第五次中東戰(zhàn)爭（又稱作“以色列入侵黎巴嫩戰(zhàn)爭”）;沙米爾總理任期內(nèi)對自己的老東家摩薩德情有獨(dú)鐘;佩雷斯總理任期內(nèi)對早年自己長期供職的國防軍感情亦十分深厚。

上述情形實(shí)際上是四位總理的“部門情結(jié)”在發(fā)揮作用，而導(dǎo)致針對國防軍、摩薩德這些部門的機(jī)構(gòu)改革常常被“擱置”;同時，試圖構(gòu)建一個統(tǒng)領(lǐng)全局、一定程度上凌駕于上述各部門之上的國家安全委員會的設(shè)想與嘗試則因?yàn)閲儡姷炔块T赤裸裸地反對而常常被“擱淺”。事實(shí)上，早在1991年1月，以色列議會就通過一項(xiàng)決議規(guī)定設(shè)立國家安全委員會，但它不僅沒有引起公眾的關(guān)注，隨后的伊扎克·沙米爾總理、拉賓總理對其根本不感興趣，最終結(jié)局是不了了之。

三、1996-2020年：國家安全委員會前行時期

1. 內(nèi)塔尼亞胡首個任期：創(chuàng)建“國安會”

本雅明·內(nèi)塔尼亞胡（Benjamin Netanyahu）1949年10月21日出生于以色列特拉維夫-雅法，早年曾在以色列國防軍特種部隊(duì)服役，并且有較長時間的在美留學(xué)經(jīng)歷，從麻省理工學(xué)院（the Massachusetts Institute of Technology）畢業(yè)后，曾于1976年短暫供職于波士頓咨詢集團(tuán)（the Boston Consulting Group）。但是，同年其長兄喬納森·內(nèi)塔尼亞胡中校在恩德培行動中陣亡之后，他立即返回以色列并在某反恐研究部門任職，1982年至1984年擔(dān)任以色列駐美大使館外交官，1984年至1988年擔(dān)任以色列常駐聯(lián)合國代表。

1996年6月18日內(nèi)塔尼亞胡首次擔(dān)任總理之時，國內(nèi)國際形勢都對以色列的國家安全體制提出了新要求，而以色列現(xiàn)存的安全機(jī)構(gòu)無法充分應(yīng)對新時期所面臨的一系列全新的挑戰(zhàn)，因此改革國家安全機(jī)構(gòu)成為內(nèi)塔尼亞胡新政府的當(dāng)務(wù)之急。

1996年內(nèi)塔尼亞胡上任伊始決定建立一個以美國為范本的國家安全委員會——早年的赴美留學(xué)經(jīng)歷和駐美外交官職業(yè)生涯使得內(nèi)塔尼亞胡對“美國式的國家安安全委員會”推崇至極。然而，此舉不出所料地遭到以色列時任國防部長伊扎克·莫迪凱（Yitzhak Mordechai）的強(qiáng)烈反對——實(shí)際上軍方對此類提議的反對不僅是強(qiáng)烈的，還是一如既往的。

然而，1997年摩薩德一起失敗的行動加速了以色列建立國家安全委員會的進(jìn)程——當(dāng)時摩薩德企圖在約旦暗殺哈馬斯領(lǐng)導(dǎo)人馬沙爾，但暗殺行動失敗，六名以色列特工被捕，此次行動導(dǎo)致莫迪凱引咎辭職。對該起事件展開調(diào)查的委員會再次建議設(shè)立國家安全委員會。設(shè)立以色列國家安全委員會的提議獲得了內(nèi)閣的一致同意，1999年3月7日，依照以色列第4889號政府決議，以色列決定成立國家安全委員會，并且逐步完善了委員會的組織架構(gòu)。

不過，1999年內(nèi)塔尼亞胡競選總理連任失敗后，埃胡德·巴拉克（Ehud Barak）和阿里埃勒·沙龍（Ariel Sharon）兩位以色列“老兵”主政以色列的七年間（1999-2006年），國家安全委員會又經(jīng)歷了其“形同虛設(shè)”階段：巴拉克17歲便加入以色列國防軍并且參加過第三、四、五次中東戰(zhàn)爭，沙龍?jiān)谝陨袊儡姺鄢^三十年，這些經(jīng)歷以及這七年間巴以雙邊矛盾整體呈現(xiàn)出上升的趨勢，使得巴拉克無暇顧及細(xì)化國家安全政策問題，而沙龍總理在有關(guān)國家安全決策的問題上更愿意咨詢他的軍事秘書或者聽取軍方的建議。

2. 《國家安全委員會法》：里程碑

2006年年初沙龍中風(fēng)入院不久后，埃胡德·奧爾默特（Ehud Olmert）走馬上任擔(dān)任以色列總理至2009年3月31日——實(shí)際上這位“貪腐總理”在2008年9月因涉嫌多項(xiàng)腐敗丑聞而辭去總理職務(wù)后身份是“留守總理”——但是，恰恰是他的“留守階段的前夜”即2008年7月29日，以色列議會正式通過《國家安全委員會法》（the National Security Council Law）。

以色列《國家安全委員會法》共計(jì)14條，其中最為重要的是第2條即“國家安全委員會職責(zé)”（Duties of the National Security Council）部分，該條共計(jì)11款，主要有如下內(nèi)容。

（1）加強(qiáng)與國家安全相關(guān)的政府各部門的工作。

（2）準(zhǔn)備具體國家安全議題各種備選方案，并就選定的備選方案提交其建議及其理由。

（3）就委員會執(zhí)行政府決議和決定的情況向總理報告執(zhí)行情況。

（4）向總理提出議程和議題，供國家安全事務(wù)部長級委員會討論，并就外交和國家安全事項(xiàng)向任何其他部長級委員會或部長級會議提出討論建議，同時就召集與會者和受邀者的級別提出建議。

（5）代表總理組織各部門間工作人員就外交和安全事項(xiàng)開展相關(guān)工作。

（6）每年至少一次向國家安全事務(wù)部長級委員會提交一份關(guān)于政治安全局勢的年度或多年度評估報告。

（7）為國防與外交事務(wù)預(yù)算提供建議和備選方案。

（8）在總理府設(shè)立國家危機(jī)管理中心。

（9）實(shí)時審查以色列的國家安全概念，并就概念更新提出建議。

（10）審查在政治安全領(lǐng)域具有重要意義的安全倡議，并向政府、國家安全事務(wù)部長級委員會或總理希望的任何其他機(jī)構(gòu)提出立場，包括根據(jù)合理的優(yōu)先事項(xiàng)，以全面的觀點(diǎn)擬訂備選方案。

（11）執(zhí)行外交和安全領(lǐng)域以及總理確定的其他任何領(lǐng)域的任何工作。

不難看出，上述11款名曰“職責(zé)”（duties），實(shí)際上大部分條款是作為“權(quán)限”極大地增強(qiáng)了以色列國家安全委員會的“權(quán)力”（power），同時為以色列國家安全委員會提供了安身立命、蓬勃發(fā)展的法律保障。對于曲折前行的以色列國家安全委員會而言，該部法律的出臺不僅是以色列國家安全政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，同時具有里程碑的意義。

3. 內(nèi)塔尼亞胡二任總理：助推“國安會”

2009年3月31日，內(nèi)塔尼亞胡再次擔(dān)任總理并持續(xù)執(zhí)政至今，該階段因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人穩(wěn)定而沒有出現(xiàn)國家安全政策大幅度變更的情況，同時以色列國家安全委員會也在創(chuàng)始人內(nèi)塔尼亞胡的倍加重視下得到了前所未有的提升與

發(fā)展。

2009年內(nèi)塔尼亞胡二任總理后，《國家安全委員會法》第1條所列的三款“將會”（will）都得到兌現(xiàn)成為現(xiàn)實(shí)。

（1）“政府將在耶路撒冷總理辦公室設(shè)立一個國家安全委員會”——國安會最早根本不在以色列首都耶路撒冷，而是在特拉維夫的郊區(qū)辦公，后來遷到了耶路撒冷的總理府，再后來為了“更貼近總理”而由別的樓層搬到了總理辦公室隔壁。

（2）“國家安全委員會將作為總理和政府在外交和以色列國家安全問題上的中央咨詢機(jī)構(gòu)”——內(nèi)塔尼亞胡二任總理后，以色列國家安全委員會主席開始擔(dān)任總理的國家安全顧問（職責(zé)類似于美國的“美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理”），并且統(tǒng)籌和管理總理所有的外交活動，而此前該職能掌握在總理的外交顧問（職責(zé)類似于美國的國務(wù)卿）手中。

（3）“總理將負(fù)責(zé)國家安全委員會并指示它”——內(nèi)塔尼亞胡二任總理后，國家安全委員會開始負(fù)責(zé)組織所有的有關(guān)國家安全議題的內(nèi)閣會議，并且在總理的授權(quán)批準(zhǔn)下確定會議議程以及參與者，同時決定參會部門和人員的發(fā)言次序。

四、結(jié)語

自1948年以色列成立至2020年以來，以色列國家安全政策大致沿著“軍方主導(dǎo)國家安全政策—構(gòu)想設(shè)立國家安全委員—建立與完善國家安全委員會機(jī)制”的脈絡(luò)

發(fā)展。

未來，以色列國家安全委員會的前行過程依然是曲折甚至某些時段將會是略顯艱難的，能否走得更遠(yuǎn)、更好取決于國安會自身尤其是其負(fù)責(zé)人實(shí)際能力、總理態(tài)度以及其他客觀外在因素等，這一趨勢不會因?yàn)閮?nèi)塔尼亞胡的連任和對國家安全委員會的重視甚至“特殊關(guān)照”而有本質(zhì)

變化。

截至2020年5月，以色列沒有正式的成文憲法，僅有《議會法》《國家土地法》《總統(tǒng)法》《政府法》《國家經(jīng)濟(jì)法》《國防軍法》《耶路撒冷法》《司法制度法》《國家審計(jì)長法》《人的尊嚴(yán)與自由法》《職業(yè)自由法》和《猶太民族國家法》共12部基本法。

雖然在國家安全領(lǐng)域以色列已經(jīng)有《國家安全委員會法》（the National Security Council Law）這樣的專門性法律，但是，要做到像美國那樣擁有一部系統(tǒng)的與完善的《國家安全法》，還需要很長的路要走——美國早在1947年便由時任總統(tǒng)杜魯門簽署了《國家安全法案》（the National Security Act of 1947）。一部系統(tǒng)的國家安全立法既需要國家、領(lǐng)導(dǎo)人、社會普通民眾的重視與關(guān)注，還需要一國在國家安全領(lǐng)域有一定歷史積淀——畢竟，1947年，美國頒布《國家安全法案》時已建國171年，而以色列尚未建國。

首先，歷史傳統(tǒng)制約。以色列的國家安全，無論是傳統(tǒng)安全還是非傳統(tǒng)安全，長期以來基本掌控在軍方和諸多情報機(jī)構(gòu)手中，上述機(jī)構(gòu)非常抵觸一個像國家安全委員會這樣的新的、與總理走得很近的部門凌駕于他們之上——尤其是以色列國家安全委員會的實(shí)際舉措更像是將以色列的諸多零散安全部門“合零為整”——而這恰恰是1948年建國之時將國家安全部門“化整為零”的逆向過程;此外，短期之內(nèi)，國防軍（IDF）、摩薩德（MOSSAD）、辛貝特（Shin Bet）、阿曼（AMAN）、?？哲娗閳髾C(jī)構(gòu)、外交部情報研究司、科學(xué)聯(lián)絡(luò)局、警察情報局（SB特別勤務(wù)局）這一系列歷史上有著“千絲萬縷聯(lián)系的”甚至某個角度上“本為一家”的老牌情報安全機(jī)構(gòu)未必會相信與認(rèn)可國家安全委員會關(guān)于國家安全問題的分析與判斷。

其次，政治體制限制。在議會共和制體制下的以色列，相比起總統(tǒng)制共和制體制下的美國，無論是總理的權(quán)力還是政府的效率，都會受到某種程度的制約。無論內(nèi)塔尼亞胡如何力挺國家安全委員會，在某些節(jié)點(diǎn)上，如果國安會自身沒有把事情做好，想靠內(nèi)塔尼亞胡模仿美國總統(tǒng)那樣一錘定音幾乎是不可能的。

再次，現(xiàn)實(shí)因素影響。當(dāng)下，國家安全已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破傳統(tǒng)安全的界限，朝著傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全并行、新的國家安全不斷延伸甚至變化的方向發(fā)展，以色列作為地緣政治環(huán)境惡劣、自然資源短缺的“幾乎是世界上面臨國家安全問題最多的一類國家”之一，在國家安全政策領(lǐng)域未來面臨著許多變數(shù)，這些變數(shù)大到與周邊國家的戰(zhàn)爭、中到如何確保國家能源安全、小到如何確保國家公共衛(wèi)生安全，等等。凡此種種，以色列國家安全委員會前行之路必將充滿艱辛與坎坷。

最后，美國因素影響。雖然自以色列建國以來——甚至是以色列建國以前，以美就保持著特殊的友好關(guān)系，以色列建國之時國名尚不為世人所熟知時，時任美國總統(tǒng)杜魯門在沒搞清楚以色列具體國名之時，就迫不及待地承認(rèn)“猶太國”（一個新國家成立過程中，外交承認(rèn)，尤其是世界大國的承認(rèn)是至關(guān)重要的）——因?yàn)榇饲奥?lián)合國就巴勒斯坦地區(qū)分治協(xié)議提及“在該地成立一個猶太國家和一個阿拉伯國家”，由此可見以美關(guān)系不僅當(dāng)今密切，歷史根基與淵源也相當(dāng)深厚。然而，以美同盟也有可能因?yàn)槎呓壴谝惠v戰(zhàn)車上而給以色列帶來突如其來的國家安全問題。以與伊朗關(guān)系為例，以色列和美國都將伊朗視作敵人，在以伊關(guān)系較為緊張、伊美關(guān)系劍拔弩張的情況下，伊美之間動武伊朗打擊美國畢竟因?yàn)榈乩硪蛩匾晾视斜揲L莫及的一面，而以伊之間若擦槍走火那將是中東地區(qū)兩個特立獨(dú)行國家（以色列有自己的“希伯來復(fù)興夢”，伊朗同樣有自己的“波斯復(fù)興夢”;更為微妙的是，以色列自1948年以來已經(jīng)由地理上國土面積不足兩萬平方公里的“中東小國”發(fā)展成為軍事、科技、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的“中東強(qiáng)國”;而恰恰相反，1979年伊朗伊斯蘭革命以來，國土面積160余萬平方公里的伊朗在各方面的表現(xiàn)越來越配不上其“中東大國”的名號）之間的一場后果難以預(yù)計(jì)的特殊較量。這不僅是以色列國家安全所面臨的重大挑戰(zhàn)，甚至是中東地區(qū)整體局勢是否能夠朝著和平穩(wěn)定方向發(fā)展的一塊試金石。

（作者潘楠系浙江警察學(xué)院偵查系教師，倪峰系浙江警察學(xué)院警指系教授;本文系作者主持的浙江警察學(xué)院2019年校級科研項(xiàng)目《總體國家安全觀視角下中美高校信息資源安全防范體系比較分析》階段性成果之一，項(xiàng)目編號2019QTY002）

（責(zé)任編輯：馮苗苗）