淺談“一河一策”編制中“多河一策”現(xiàn)象出現(xiàn)的偶然與必然

董 軍

(遼寧省水利水電勘測設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，沈陽 110006)

1 “一河一策”編制任務(wù)的由來及總體要求

1.1 “一河一策”編制任務(wù)由來

2003年，浙江省長興縣在全國率先實行河長制。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行河長制的意見》(廳字〔2016〕42號)；稍后水利部、環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《貫徹落實<關(guān)于全面推行河長制的意見>實施方案》；2017年2月，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)《遼寧省實施河長制工作方案》(遼政辦發(fā)【2017】30號)；2018年3月15日，遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)《遼寧省河長制實施方案》。

2017年2月，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)《遼寧省實施河長制工作方案》(遼政辦發(fā)【2017】30號)，其中提出省市縣分級制定“一河一策”治理及管理保護(hù)方案，并明確各級負(fù)責(zé)河流級別；2017年9月，水利部辦公廳印發(fā)《“一河(湖)一策”方案編制指南》(試行)；《遼寧省河長制實施方案》中第三部分“組織實施”部分明確提出2018年6月底前省市縣三級編制完成河長制河湖名錄和一河一策、一湖一策治理及管理保護(hù)方案。

1.2 “一河一策”編制總體要求

“一河一策”編制總體要求包括四大原則以及六大任務(wù)，四大原則即問題導(dǎo)向、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分布實施、責(zé)任明晰，六大任務(wù)即水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管。

“一河一策”報告編制按照《“一河(湖)一策”方案編制指南》(試行)應(yīng)包含現(xiàn)狀調(diào)查、問題分析、目標(biāo)確定、任務(wù)梳理、措施安排等幾個步驟，成果包括問題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單等幾張重要表格[1]。

2 遼寧省“一河一策”編制開展模式及時間節(jié)點要求

2017年下半年全省各市縣即組織成立河長辦并研究制定各市縣河長制工作方案，省級層面進(jìn)行“一河一策”編制開展模式的探索，中間歷經(jīng)多次會商，對工作內(nèi)容以及成果格式進(jìn)行了深入的探討，在2018年3月份將省管河流“一河一策”初稿上報省河長辦。

2018年元月起，全省部分市縣組織網(wǎng)上招標(biāo)對各管轄范圍內(nèi)10km2以上河流“一河一策”編制進(jìn)行推進(jìn)，多數(shù)時間節(jié)點要求為3月底或4月底，編制時間基本在1個月到1個半月之間，工作步驟有一刀切和先編制典型河流后開展其他河流兩種。截至7月初，全省絕大部分縣區(qū)和幾乎所有地級市均完成了“一河一策”編制招標(biāo)委托，報告編制開展模式要求基本仍為以上兩種，工作時間節(jié)點一般不超過7月底，多數(shù)區(qū)域“一河一策”編制時間在1個月左右，個別延長至2個月。

3 “一河一策”成果兩種基本展示形式

按照《“一河(湖)一策”方案編制指南》(試行)，縣區(qū)級河流方案編制可以適當(dāng)簡化，因此全省各縣區(qū)“一河一策”的成果主要為兩種形式，一種是參照省管及市管河流模式的一河一本；另外一種是多河一本，根據(jù)同一流域、同一區(qū)域或者同一河長一本報告的原則，對諸多河流進(jìn)行了合編，但報告中各河表格基本仍保持獨立，僅是對可歸納總結(jié)的現(xiàn)狀、問題、任務(wù)、措施等文字描述進(jìn)行了統(tǒng)一說明。根據(jù)各縣區(qū)河長辦不同要求，以上兩種成果展示形式均廣泛存在。

4 “多河一策”出現(xiàn)的偶然性

各地區(qū)包括省級、市級、縣級編制河流“一河一策”在初步成果驗收，或者是征求意見稿階段均不同程度的出現(xiàn)過“多河一策”現(xiàn)象，這也是各地方河長辦普遍反映對成果較為不滿意的一個方面，遼寧省10km2以上河流3536條，全省14個地級市56個市轄區(qū)17個縣級市19個縣8個自治縣，平均各市級、縣級編制河流條數(shù)較少的有幾條到十幾條不等，較多的基本在100條以上，雖然河流數(shù)量眾多，但正如世界上沒有兩片完全相同的葉子一樣，世界上當(dāng)然不可能有兩條完全相同或者說現(xiàn)狀和問題以及治理任務(wù)、措施完全相同的河流，但是為什么寫出來的“一河一策”很多會讓人有“多河一策”的感覺呢，產(chǎn)生這一現(xiàn)象筆者認(rèn)為至少要同時存在以下幾點“偶然性”因素。

1)河流絕大多數(shù)為農(nóng)村河流，缺少整治，又處于同一地區(qū)，河流各種特征非常相似。由于近年來遼寧省總體上經(jīng)濟(jì)增長不理想，基礎(chǔ)設(shè)施投資較少，很多農(nóng)村段河流處于原始狀態(tài)，治理及管理均很不到位，加之部分河流規(guī)模較小季節(jié)性特征明顯，河道邊界不清、河床干枯水生態(tài)基礎(chǔ)較差、沿岸農(nóng)業(yè)開發(fā)過度水環(huán)境不好、生活垃圾清理及小型排污管控不到位成為了多數(shù)河流的共同特征，因此在現(xiàn)狀描述、問題分析、任務(wù)安排和措施規(guī)劃中多有相似，出現(xiàn)“多河一策”的表象。

2)資料收集包括現(xiàn)場踏勘不夠細(xì)致，對河流客觀屬性特別是存在問題認(rèn)識不夠。受限于工作時間、投入人力、沿河交通狀況以及季節(jié)原因(4月之前多數(shù)河床為白雪覆蓋)，踏勘過程敷衍了事、未詳細(xì)了解河流現(xiàn)狀，另外資料收集也不夠系統(tǒng)，對于河流已有工程、規(guī)劃工程情況掌握不透，因此，“一河一策”僅能浮于表面，宏觀表述，泛泛而談，千篇一律，即“多河一策”，實質(zhì)與哪條河都不對應(yīng)，都不適用。

3)相關(guān)行業(yè)規(guī)劃過于宏觀，無法細(xì)化量化到河。河長制實施涉及社會各行各業(yè)，“一河一策”編寫也就涉及到各行各業(yè)，但是除水利之外其他行業(yè)鮮有按照河流或者流域進(jìn)行規(guī)劃和指標(biāo)劃分的，通常以區(qū)域進(jìn)行管控和指標(biāo)分解，能夠?qū)⒏餍袠I(yè)規(guī)劃指標(biāo)細(xì)化到流域或者河流的較為罕見，而在“一河一策”中行業(yè)目標(biāo)又不能不提，這樣同一區(qū)域范圍內(nèi)很多行業(yè)指標(biāo)就不可避免的相同，形成部分指標(biāo)的“多河一策”，出現(xiàn)這一偶然狀況的幾率隨著各行業(yè)規(guī)劃的深入開展有望大幅減少。

5 “多河一策”出現(xiàn)的必然性

那么在如此多的縣區(qū)中均不同程度的反映“多河一策”的問題，除了以上提到的幾點偶然因素，是否還存在一些深層次的原因使得這一現(xiàn)象或者問題難以避免呢，依筆者個人拙見，確實有一些客觀原因可能在很大程度上促成了這一局面。

1)時間緊、任務(wù)重，且要求過高，追求大而全，致使在缺少足夠資料的支撐下，部分問題及對策務(wù)虛不務(wù)實，千篇一律，“多河一策”。從全省鋪開要求盡快完成河流(湖)目錄確認(rèn)到開展“一河一策”編制，給很多縣區(qū)的時間均不超過1個月，本身各地方河長辦人員來自于不同部門，統(tǒng)一認(rèn)識和進(jìn)行基礎(chǔ)理論培訓(xùn)時間較短，業(yè)務(wù)熟練程度相對較低，配合“一河一策”編制部門完成資料收集、確認(rèn)、答疑能力存在很大不足。加之“一河一策”編制時間多數(shù)為1個月左右，從熟悉理論到了解現(xiàn)狀、提煉問題即過去多半時間，報告編制時間過短缺少思考時間，既想面面俱到滿足指南和業(yè)主要求，又要按照合同約定準(zhǔn)時完成任務(wù)，因此無論從資料收集的系統(tǒng)性還是資料的整合程度上均多有不足，表述和規(guī)劃多從宏觀入手，點到為止，套話空話居多，一條河兩條河尚可，河流一多無可避免的“撞衫”，形成“多河一策”。

2)河流治理及管理歷史欠賬多，河長制管理及保護(hù)的幾乎各個方面均存在不足，所有都要治所有都要管，治理任務(wù)及措施超出各地方政府及各行業(yè)部門能力范疇，面面俱到的對策造成千篇一律，“多河一策”的假象。遼寧省全省除沈陽、大連等發(fā)達(dá)城市治理資金相對充足，其他地區(qū)尤其是縣區(qū)治理經(jīng)費(fèi)緊張，而由于歷史欠賬多，問題一籮筐，任務(wù)和措施問題不解決不滿足指南和國家要求，解決而各行業(yè)又缺少資金支持，治理時間上也存在障礙，寫出來不實施各部門擔(dān)心考核問責(zé)，因此編制部門僅能避實就虛，寫一些原則話、套話，制定一些不需要更多資金投入和可以量化考核指標(biāo)的措施，區(qū)域內(nèi)這樣的河流一多，難免“多河一策”。

3)河長制本身雖然主管一條河，但整個流域面的狀況對河流水質(zhì)水環(huán)境均有較大影響，“一河一策”只包含河流型指標(biāo)而不包括區(qū)域型指標(biāo)，主觀上回避各河本應(yīng)共同負(fù)責(zé)完成的區(qū)域指標(biāo)，即狹義理解的“多河一策”，本身屬于認(rèn)識誤區(qū)。比如水資源管理中地下水壓采、水污染中的面源污染、執(zhí)法監(jiān)管中的執(zhí)法隊伍和體制、機(jī)制建設(shè)，本身就不屬于哪一條河單獨完成的任務(wù)，也不可能分解到河，但是對于河長制的實施又至關(guān)重要，本身河長制的初衷也是通過控制各河來提升整個區(qū)域，反過來通過控制區(qū)域來提升河流的一個相互影響的過程，因此在各河“一河一策”中均應(yīng)提出，也讓各級河長均應(yīng)有所了解并在其職責(zé)范圍內(nèi)和管轄區(qū)域內(nèi)開發(fā)建設(shè)和治理保護(hù)時時刻謹(jǐn)記這些指標(biāo)和任務(wù)。這樣的一些區(qū)域型指標(biāo)是在多數(shù)河流中或者區(qū)域內(nèi)所有河流中均會出現(xiàn)的，不屬于無意義的和不負(fù)責(zé)任的“多河一策”范疇，但其又很容易讓對河長制和“一河一策”理解不夠深入的人產(chǎn)生“多河一策”的印象，這一點很難避免。

6 對“多河一策”的幾點建議

1)從河長制實施本身正確認(rèn)識“多河一策”。如前所述，“多河一策”本身并非一定是不合適的，對于基本情況相似、目標(biāo)接近的河流尤其是小型河流目標(biāo)、任務(wù)乃至措施相似度較高反而是合理的，強(qiáng)調(diào)各河差異是為了更好，而不是為了不一樣，不能為了不同而不同。相反，對于基本情況迥異或目標(biāo)偏差較大，特別是河長較長甚至跨越縣區(qū)的河流，不顧實際情況的千篇一律則是大不妥的，是應(yīng)該特別警惕的。

2)頂層設(shè)計的推進(jìn)步伐安排應(yīng)盡量更加科學(xué)、合理。浙江省首倡河長制為2003年，全面推廣河長制則到2013年，經(jīng)驗?zāi)Ｊ綒v經(jīng)十年，雖然全國已有浙江等省份先進(jìn)經(jīng)驗，但各地實際情況不同，一省之內(nèi)、一市之內(nèi)工作基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)狀況等各方面也差別較大，因此包括“一河一策”的編寫與全面推進(jìn)也不宜搞一刀切，應(yīng)是循序漸進(jìn)的，少數(shù)地區(qū)少數(shù)河流為先導(dǎo)，進(jìn)而向全面推行的過程，在“一河一策”編制過程總，主觀上的努力固然可以提高編制成果質(zhì)量，但客觀上認(rèn)識的逐步深化和基本的調(diào)查、總結(jié)、規(guī)劃、反饋、修改、確定等基本程序則是不可缺少的，“隔著鍋臺上炕”必然容易忽視掉一些重要的細(xì)節(jié)，“欲速則不達(dá)”，形成問題揭露不充分、目標(biāo)確定不合理、任務(wù)制定不明確、措施針對性不足的局面，“多河一策”的產(chǎn)生也就不足為奇了。

3)“一河一策”編制承擔(dān)部門的能力認(rèn)證應(yīng)盡快規(guī)范化。目前正值水利行業(yè)發(fā)展的高峰期，傳統(tǒng)設(shè)計市場區(qū)域劃分的模式難以為繼，跨區(qū)域跨行業(yè)開展咨詢設(shè)計已成常態(tài)化，近年新成立的乙級、丙級咨詢單位也如雨后春筍般數(shù)量呈爆炸式增長，在豐富業(yè)主選擇引進(jìn)競爭機(jī)制的同時，也給咨詢成果質(zhì)量增加了很大的不確定性。在筆者實際接觸的多個縣區(qū)甚至地級市“一河一策”編制中，多次出現(xiàn)政策文件理解有偏差、編制格式及內(nèi)容不規(guī)范、編制時間及成果無法滿足業(yè)主要求的現(xiàn)象，一方面與基本情況了解不夠、區(qū)域流域河流特性不熟悉有關(guān)，另一方面也是筆者認(rèn)為最主要的是實際編制能力不足造成的，紙面能力與實際能力、理論能力與實踐能力相差過大，承擔(dān)任務(wù)已嚴(yán)重超出其能力范疇，影響任務(wù)完成效果。鑒于“一河一策”對于河長制實施的重要性，建議由更高一級部門從實際需要出發(fā)，制定適合承擔(dān)“一河一策”編制部門的若干細(xì)化條件和要求，形成規(guī)范，整體上提高“一河一策”編制質(zhì)量，從能力角度避免因為理解和執(zhí)行能力而造成的“多河一策”。

4)建議引入“一河一策”后評價機(jī)制?！耙缓右徊摺弊鳛樽稍冾悎蟾姹旧碛志哂休^強(qiáng)的規(guī)劃功能，因此從最初的規(guī)劃到最后的實施落地以及成效考核應(yīng)該建立一套責(zé)權(quán)利明晰的機(jī)制，河長辦考核不僅僅包含對各部門對規(guī)劃目標(biāo)的考核，同時也應(yīng)該包括對“一河一策”規(guī)劃問題厘清性、規(guī)劃目標(biāo)合理性、規(guī)劃任務(wù)準(zhǔn)確性、規(guī)劃措施可行性的考核。

在“一河一策”規(guī)劃項目實施過程中或?qū)嵤┲芷诮Y(jié)束時，由“一河一策”編制單位參與，由第三方咨詢單位主導(dǎo)對“一河一策”規(guī)劃項目進(jìn)行后評價，將評價成果作為“一河一策”編制單位評級或者編制費(fèi)用結(jié)算的一項重要參考標(biāo)準(zhǔn)，將河長辦與編制單位組成責(zé)任共同體，從現(xiàn)實角度約束或迫使編制單位提高編制水平和編制責(zé)任心，進(jìn)而從主觀上避免“多河一策”，提高成果針對性。