畜牧獸醫(yī)行政強(qiáng)制措施的使用及思考分析

王 慶

（周口市畜禽屠宰管理大隊(duì)，河南 周口466000）

在畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法過程中，依法采取必要的行政強(qiáng)制措施，能夠固定證據(jù)、減少損害進(jìn)一步發(fā)生，維護(hù)和保障公共利益和公民權(quán)益，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法中最常用的行政強(qiáng)制措施主要有查封場所、設(shè)施或者財(cái)務(wù)，扣押財(cái)務(wù)等。本文對(duì)畜牧獸醫(yī)常用的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行了分析，探討分析了查封扣押、先行登記等行政措施不同適用情形、處置結(jié)果、時(shí)間期限及使用過程中存在的問題，并提出了對(duì)策建議以供參考借鑒。

行政強(qiáng)制措施是執(zhí)法部門為了防止損害進(jìn)一步發(fā)生、固定保存證據(jù)、防止證據(jù)缺失而對(duì)違法當(dāng)事人、違法物品、違法場所等所采取的查封扣押、限制人身自由、凍結(jié)存款、匯款等一系列行政強(qiáng)制措施。實(shí)施行政強(qiáng)制措施要嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定，按照法無授權(quán)不可為的原則開展。畜牧獸醫(yī)執(zhí)法過程中最常用的就是查封扣押措施，而限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款等措施，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法部門都沒有實(shí)施權(quán)限。實(shí)施查封扣押，能夠有效阻止危害進(jìn)一步發(fā)生、便于固定保存證據(jù)，但也必然對(duì)當(dāng)事人權(quán)益造成一定程度的影響，因此查封的范圍、查封的對(duì)象、查封期限等都應(yīng)該嚴(yán)格要求，必須要在一定權(quán)限內(nèi)實(shí)施。除了查封扣押措施，還有一種行政措施即先行登記保存，也是執(zhí)法過程中最常用的證據(jù)保全措施。為了更好地開展畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作，打擊違法犯罪行為，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)合理合法用好查封扣押和先行登記保存措施。本文對(duì)以上兩種措施進(jìn)行了梳理分析、針對(duì)適用條件、實(shí)施的范圍、處置結(jié)果、時(shí)間期限等有關(guān)問題進(jìn)行探討分析，同時(shí)提出了一些建議以供參考。

1 行政強(qiáng)制種類及適用情形

1.1 行政強(qiáng)制措施的定義

依據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的定義是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)務(wù)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。依據(jù)第九條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的種類主要有：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設(shè)施或者財(cái)物；（三）扣押財(cái)物；（四）凍結(jié)存款、匯款等。根據(jù)法律授權(quán)，限制公民人身自由、凍結(jié)存款匯款的行政強(qiáng)制措施分別由公安、海關(guān)等部門實(shí)施，畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法部門能實(shí)施的行政強(qiáng)制措施主要是查封扣押。比如《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十一條第四款“畜牧獸醫(yī)主管部門、可以查封與違法生豬屠宰活動(dòng)有關(guān)的場所、設(shè)施，扣押與違法生豬屠宰活動(dòng)有關(guān)的生豬、生豬產(chǎn)品以及屠宰工具和設(shè)備”；《動(dòng)物防疫法》第五十九條“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以對(duì)染疫或者疑似染疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品及相關(guān)物品進(jìn)行隔離、查封、扣押和處理”。同時(shí)相比查封扣押，還有一種最常用的行政措施是先行登記保存，是依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二節(jié)一般程序中第三十七條“行政機(jī)關(guān)在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存”。因此，畜牧部門執(zhí)法過程中最常用的兩種行政措施就是查封扣押和先行登記保存。

1.2 適用情形及區(qū)別

畜牧獸醫(yī)執(zhí)法部門在適用查封扣押和先行登記保存時(shí)，要注意不同的適用條件和前提要求，兩者有很大不同。一是法律性質(zhì)不同。查封扣押是行政強(qiáng)制措施，依據(jù)的是《中華人民共和國強(qiáng)制法》規(guī)定。先行登記保存是行政措施，依據(jù)的是《中華人民共和國行政處罰法》。二是適用條件不同。一般情況下，只有在違法行為屬實(shí)的情況下，才能采取查封扣押的強(qiáng)制措施，而先行登記保存，是在當(dāng)事人涉嫌從事違法行為但并不完全確定的情況下，可采取先行登記保存，當(dāng)然在違法事實(shí)確鑿的情況下，也可采用先行登記保存措施，由于查封扣押對(duì)當(dāng)事人權(quán)利影響更大，因此使用時(shí)條件更嚴(yán)格。一是實(shí)施程序不同。兩者都需要先經(jīng)過審核批準(zhǔn)后才可實(shí)施，都要出具查封扣押或者先行登記保存通知書，制作物品清單，特別需要注意的是，查封扣押還需要制作查封扣押現(xiàn)場筆錄，而先行登記保存沒有強(qiáng)制要求。二是處理時(shí)限不同。先行登記保存為7日，而查封扣押時(shí)間期限為30 日，最長延長不得超過30日。需要特別注意的是，查封扣押、先行登記保存與沒收是截然不同的概念，主要體現(xiàn)在物權(quán)不同，在查封扣押和先行登記保存情況下，物權(quán)是歸當(dāng)事人，而沒收是直接剝奪了當(dāng)事人的物權(quán)，物品歸國家所有。

1.3 處置結(jié)果

查封扣押和先行登記保存都需要在規(guī)定限期內(nèi)作出處理，依法下達(dá)處理通知書。此外需要注意的是，當(dāng)違法當(dāng)事人無力或拒絕繳納罰款的時(shí)候，對(duì)于查扣扣押的物品，可以依據(jù)《中華人民共和國強(qiáng)制法》的規(guī)定，進(jìn)行拍賣處理以抵繳罰款。

2 存在的問題及建議

2.1 使用情形不當(dāng)

在實(shí)際執(zhí)法過程中，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法部門存在使用查封扣押、先行登記保存不當(dāng)?shù)那闆r。主要體現(xiàn)在，為了避免先登記保存時(shí)間期限過短，反復(fù)審批手續(xù)麻煩等問題，在沒有掌握當(dāng)事人違法行為確鑿證據(jù)情況下，部分執(zhí)法人員直接使用了查封扣押的強(qiáng)制措施，違反了有關(guān)程序要求，屬于無效的執(zhí)法行為，一旦當(dāng)事人提起復(fù)議或訴訟，執(zhí)法部門將處于被動(dòng)局面。

建議進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加強(qiáng)對(duì)畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高執(zhí)法規(guī)范程度和依法行政素養(yǎng)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，正確實(shí)施查封扣押和先行登記保存舉措，避免因錯(cuò)誤使用而造成執(zhí)法程序違法的后果。

2.2 法定期限內(nèi)未處理

查封扣押和先行登記保存都有法定的處理時(shí)限，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法部門必須在法定期內(nèi)作出處理，否則會(huì)構(gòu)成行政行為違法，執(zhí)法實(shí)踐中，部分執(zhí)法人員超過期限未處理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)于后續(xù)的執(zhí)法和證據(jù)固定帶來極大麻煩。

建議嚴(yán)格落實(shí)法律預(yù)審核制度，任何行政行為的作出都要經(jīng)內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)事先審查，執(zhí)法人員要嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)要求實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等行政行為，避免因程序不當(dāng)、法定期限內(nèi)處理不及時(shí)造成工作被動(dòng)，甚至執(zhí)法違法的現(xiàn)象。