政府績效審計存在的問題及解決對策

郭靜怡 于易銘

（1.安徽財經(jīng)大學 會計學院，安徽 蚌埠 233030；2.安徽財經(jīng)大學 法學院，安徽 蚌埠 233030）

隨著經(jīng)濟的發(fā)展及公民對自身權(quán)益的關(guān)注度不斷提升，對政府工作開展具有監(jiān)督作用的政府績效審計變得越來越重要。王光遠和鄭曉宇以2001—2016 年我國31 個省的數(shù)據(jù)為研究樣本，分析了法治環(huán)境對政府審計治理效果的影響及政府審計對司法效率的調(diào)節(jié)作用［1］。馬東山等從財政分權(quán)的視角出發(fā)，以2005—2016 年我國31 個省級政府為樣本進行實證研究。結(jié)果顯示，政府審計對地方債務(wù)的增長具有抑制作用［2］。潘俊、王禹等對政府審計與地方政府債券發(fā)行定價之間的關(guān)系進行了實證檢驗。結(jié)果顯示，政府審計可以有效降低債券發(fā)行的利差［3］。現(xiàn)有學者關(guān)于政府審計方面的研究對本研究具有重要的借鑒意義。

一、政府績效審計的含義及特征

（一）含義

政府績效審計是一種審查與評價活動，審查和評價的對象是政府、部門和其他組織的相關(guān)經(jīng)濟活動。根據(jù)不同的標準，可將政府績效審計工作分為不同的種類。最常見的、使用最廣泛的是根據(jù)政府績效審計的評價層次，將其分為公共部門績效審計、公共項目績效審計和公共資源審計。其中，公共部門績效審計是從整體上把握，把政府或政府部門履行職責的績效狀況作為審計內(nèi)容；公共項目績效審計是對重點層面的評價，即評價政府履行政府責任的履行績效，其把政府對公共投資領(lǐng)域的為公民服務(wù)的投資項目作為審計內(nèi)容；公共資源審計是單項層面評價，即評價政府管理的公共資源的履行績效，主要對政府或政府部門負責管理、分配和利用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價。

（二）特征

政府績效審計作為一種較高層次的審計活動，主要具有以下幾方面的特征。

第一，審計范圍廣?？冃徲嫹秶鷱V體現(xiàn)在其涉及的內(nèi)容較多。例如，對有害廢物中心建設(shè)項目進行績效審計時，不僅要考慮車間及設(shè)備的采購，還要考慮該項目對周邊生態(tài)環(huán)境的影響以及工作人員的生命健康。

第二，審計評價標準多樣。首先，中國地大物博，各地區(qū)的發(fā)展沿革與客觀情況也不盡相同，地區(qū)差異使得政府政策和社會環(huán)境不同；其次，審計對象的特征不同，評價標準自然存在差異。

第三，審計過程的延續(xù)性。績效審計過程的延續(xù)性主要體現(xiàn)在公共工程項目上。例如，生態(tài)環(huán)境治理、易地扶貧搬遷項目，該類工程資金投入產(chǎn)生的效益難以在短期內(nèi)通過具體的數(shù)字顯現(xiàn)出來，對當期活動進行直接審計顯然不合理。針對此類工程項目，跟蹤審計顯得尤為重要。

第四，審計方法多樣性。審計方法的靈活性與審計內(nèi)容的多元化密不可分。績效審計工作開展過程中不僅可以選用順查法、逆查法等傳統(tǒng)方法，而且可以選用分析法、論證法等新興方法。

二、我國政府績效審計存在的問題

（一）缺乏相對獨立性

第一，審計組織獨立性差。從法律層面來講，審計機關(guān)的審計對象也包括本地政府層次，但在“以地方領(lǐng)導(dǎo)為主”的監(jiān)督模式背景下，審計機關(guān)對地方政府首長工作的監(jiān)督顯然受到了限制。第二，審計行為獨立性差。地方政府決策人的個人意識往往會對審計工作造成影響。如果地方負責人法律意識淡薄，其為了夸大業(yè)績或擔心審計人員揭露問題過多，很可能會對審計工作進行干預(yù)。第三，審計人員聘任獨立性差。審計機關(guān)人員主要由政府部門進行招聘，或來自政府內(nèi)部。這種聘任模式使得績效審計結(jié)果的公正性受到挑戰(zhàn)［4］。

（二）政府績效審計制度不完善

首先是審計公告制度不健全。目前，我國審計公告制度仍處于探索階段，公告的標準與形式還沒有完全明確。部分媒體對績效審計過程中揭露的問題進行宣傳存在表達不準確或不清晰的問題，導(dǎo)致對良好績效審計環(huán)境的營造產(chǎn)生負面影響。

其次是預(yù)算編制制度不完整。目前，各地區(qū)在編制預(yù)算時，主要是將預(yù)算內(nèi)收入納入國家預(yù)算范圍，而大多數(shù)的預(yù)算外收入?yún)s沒有被納入預(yù)算范圍；同時，由于預(yù)算外收入自身的復(fù)雜性及難以定量性，也很難納入預(yù)算范圍。統(tǒng)計結(jié)果顯示，實際納入國家預(yù)算范圍內(nèi)的收入在政府實際收入中的占比僅為1/3［5］。

再次是責任追究體制不健全。按照相關(guān)規(guī)定，績效審計工作應(yīng)在相關(guān)負責人離任之前開展，但在實際執(zhí)行過程中，許多地方部門出于各種目的，一般采用先調(diào)任再審計的方法。這種“事后審計”的形式對追究有關(guān)負責人的責任以及追回國家損失均缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制。

（三）審計人員專業(yè)能力不足

審計人員在整個審計環(huán)節(jié)中最為關(guān)鍵，審計人員的工作素養(yǎng)直接影響審計工作的開展和成效。因此，審計人員不僅要具有較強的專業(yè)能力，而且要掌握一定的法律、現(xiàn)代信息技術(shù)等知識。但目前，我國審計人員專業(yè)能力較差，同時掌握會計、審計、法律、信息技術(shù)等知識的人才更少?？梢?，我國政府績效審計存在人才需求與供應(yīng)嚴重不配比的情況。

三、政府績效審計改善措施

（一）加強績效觀念，創(chuàng)新技術(shù)方法

開展績效審計，是政府審計發(fā)展的新階段，是深化政府行政體制改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變，改善政府服務(wù)質(zhì)量，提升政府管理績效的重要舉措。各級審計機關(guān)單位應(yīng)充分認識到政府績效審計的重要意義，積極尋求與大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的結(jié)合，開發(fā)與應(yīng)用更加有效與便捷的審計軟件與方法［6］。

（二）提高審計機關(guān)的獨立性

國內(nèi)現(xiàn)行的審計模式為行政式，從實質(zhì)上來講，其屬于國家“內(nèi)部審計”，審計工作開展必然受到政府的影響。但是，這種實施模式在短期內(nèi)無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。因此，在此背景下，應(yīng)當從隸屬關(guān)系層面出發(fā)，增強基層審計機關(guān)的獨立性，避免政府人員的不正當干預(yù)。同時，完善經(jīng)濟問責制度，以提高政府工作人員的工作效率及審計人員的監(jiān)督力度，堅持黨政同工同責，虛心接受人民群眾的意見，保證信息公布公開透明。

（三）做好審計人才培養(yǎng)工作

在全球競爭日趨激烈的今天，社會所需要的審計人員不再僅僅局限于掌握基本的會計、審計知識，而是要求具備專業(yè)知識，并掌握法律、教育、信息技術(shù)等知識的多元化人才。第一，完善審計人員知識結(jié)構(gòu)。不同教育背景下審計人員的個人素質(zhì)也不同。因此，有關(guān)部門應(yīng)當依據(jù)審計人員自身素質(zhì)的實際情況，對其進行不同程度和不同學科的綜合培養(yǎng)。第二，加強對審計人員的培訓(xùn)。開展培訓(xùn)工作是提升審計人員工作能力、豐富其知識儲備的重要手段。傳統(tǒng)財務(wù)審計人員對政府績效評估了解較少，不符合績效審計工作對工作人員的要求。因此，開展培訓(xùn)工作，培養(yǎng)差異化人才迫在眉睫。

結(jié)語

雖然中國政府績效審計工作起步較晚，目前還存在評價體制不明確、審計人員不能滿足市場需要等缺陷；但是，只要我國勇于探索實踐，積極完善相關(guān)評價體系與監(jiān)督體制，不斷提高職業(yè)人員的工作能力，中國政府績效審計工作就會取得巨大進步。