資源型城市如何破除“資源詛咒”發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)

■文/楊幸 念沛豪 邵立國 康萌越（賽迪智庫）

我國一些資源型城市為破除“資源詛咒”，近年來展開了一系列發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的有益探索。賽迪智庫規(guī)劃研究所選取并梳理了鄂爾多斯、大慶、徐州三個城市的典型做法，提出了對資源型城市發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的五點建議：挖掘本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢，實現(xiàn)接續(xù)產(chǎn)業(yè)“無中生有”和“有中育新”；選擇重點領(lǐng)域聚力突破，在發(fā)展方向和支持方式上變“撒芝麻”為“攥拳頭”；加強產(chǎn)業(yè)鏈布局和建設(shè)，以延伸鏈條推動產(chǎn)業(yè)做深、做長、做精、做優(yōu)；培育完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，厚植與接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的土壤；釋放體制和機制活力，把產(chǎn)業(yè)政策的著力點放在環(huán)境營造和市場培育上。

資源型城市由于對豐富的礦產(chǎn)資源過度依賴，對其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的資源要素形成了擠出效應(yīng)，導(dǎo)致其他部門衰落，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度反而落后于資源貧乏地區(qū)，此現(xiàn)象即經(jīng)濟學(xué)理論中的“資源詛咒”。資源型城市發(fā)展思路容易固化，從而缺乏對未來發(fā)展的主動謀劃，若不盡早探索突破路徑，將陷入“資源枯竭”“荷蘭病”等困境。資源型城市如何將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成未來的經(jīng)濟優(yōu)勢，如何發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展，值得深入研究。我國一些資源型城市經(jīng)過多年探索，現(xiàn)已取得不少成功經(jīng)驗，本文梳理了鄂爾多斯、大慶、徐州三個代表性城市的典型做法，以期發(fā)揮啟迪作用。

一、典型資源型城市發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的主要做法

（一）鄂爾多斯市：依托重大項目帶動，推動資源產(chǎn)業(yè)高端化與新興產(chǎn)業(yè)并行發(fā)展

一是大力發(fā)展高端煤化工等資源轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)，變資源優(yōu)勢為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。鄂爾多斯屬于成長型資源型城市，在資源開發(fā)方面處于上升階段，正在謀劃打造中國重要的清潔能源輸出基地和煤化工產(chǎn)業(yè)基地，力求提高資源綜合利用率和精深加工度。鄂爾多斯市依托中煤、神華等煤炭企業(yè)，實現(xiàn)了煤制油、煤制氣等新型煤化工領(lǐng)域的技術(shù)突破，打造出油、氣、烯烴等高端煤化工產(chǎn)業(yè)鏈，打通了資源初級產(chǎn)品向高端產(chǎn)品的升級之路，初步奠定了以資源優(yōu)勢為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。二是積極發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)步推進以汽車制造為主的裝備制造業(yè)。鄂爾多斯聚焦產(chǎn)業(yè)帶動性強的裝備制造業(yè)，陸續(xù)引入了華泰汽車、奇瑞汽車、久和風(fēng)電等一批行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)入駐，帶動了若干重大項目布局鄂爾多斯。華泰轎車及清潔型柴油發(fā)動機和自動變速器項目、奇瑞整車、精功重載汽車、中興特種汽車、煤機化機等項目相繼建成投產(chǎn)，PVC及深加工、陶瓷建材等配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，以汽車制造為主的裝備制造業(yè)得到穩(wěn)步有序的發(fā)展。三是前瞻布局電子信息、太陽能光伏等新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。鄂爾多斯緊盯未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，著力在新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)上開疆拓土，制定富有競爭力的政策招引新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)，促成了上海數(shù)據(jù)港、中興集團等IDC企業(yè)，浪潮、金蝶、用友等軟件企業(yè)落戶鄂爾多斯。京東方集團在鄂爾多斯投資建成了一條完整的LED產(chǎn)業(yè)鏈，國電晶陽等太陽能電池片和組件項目推動形成了“多晶硅/單晶硅-硅片-電池組件-系統(tǒng)集成”光伏產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）大慶市：搶抓機遇前瞻布局，致力于延長“油頭化尾”產(chǎn)業(yè)鏈，深挖潛力產(chǎn)業(yè)，謀劃產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展

一是延長“油頭化尾”“氣頭化尾”產(chǎn)業(yè)鏈條，推進立市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展。大慶市以建成東北地區(qū)重要的乙烯和芳烴生產(chǎn)基地、國家級石化產(chǎn)業(yè)基地、世界最大的油田化學(xué)品生產(chǎn)基地為目標(biāo)，堅持能源穩(wěn)市，在打通“油頭”“氣頭”確保產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展關(guān)聯(lián)度最高、基礎(chǔ)最好的石化產(chǎn)業(yè)，延伸“化尾”產(chǎn)業(yè)鏈，探索油化興市路徑，使石化產(chǎn)業(yè)成為最大的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，逐步實現(xiàn)石化由燃料型向材料型、粗加工向深加工、單一產(chǎn)品向全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變。二是持續(xù)跟蹤潛力產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)，精準招商搶抓大項目落地機遇。大慶市積極謀劃多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，注重密切跟蹤產(chǎn)業(yè)動態(tài)，積極借助資源要素優(yōu)勢，采用并購、產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營等多種方式招商引資，通過項目帶動技術(shù)、人才等要素的集聚，積極借助外力移植發(fā)展，激發(fā)大慶的發(fā)展?jié)摿?。在招引沃爾沃S90生產(chǎn)線的案例中，大慶市通過長期跟蹤關(guān)注，關(guān)鍵時刻以當(dāng)時市財政收入的1/5支持李書福團隊收購沃爾沃，成功與沃爾沃結(jié)緣，從而開辟了汽車裝備新產(chǎn)業(yè)。三是突出整車、配套、服務(wù)協(xié)同發(fā)展，完善汽車產(chǎn)業(yè)鏈。大慶市牢牢把握沃爾沃落地機遇，借項目催生產(chǎn)業(yè)鏈。目前，與汽車相關(guān)的配套投資正在陸續(xù)進入大慶。大慶汽車零部件產(chǎn)業(yè)園一期已投用，世界500強企業(yè)延鋒江森投資的汽車座椅項目建成投產(chǎn)，北京長城華冠電動車產(chǎn)業(yè)園落地，大慶汽車城項目已全面開工，將建成東北及內(nèi)蒙古東部地區(qū)單體規(guī)模最大、業(yè)態(tài)最多、功能最完備的汽車市場。

（三）徐州市：由“黑”轉(zhuǎn)“綠”自我突圍，推動資源型城市邁向創(chuàng)新發(fā)展新高地

一是大力修復(fù)、治理生態(tài)環(huán)境，為城市和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級打基礎(chǔ)。作為老工業(yè)基地和煤炭基地，徐州市積極應(yīng)對資源枯竭城市轉(zhuǎn)型，率先提出“礦地統(tǒng)籌”的發(fā)展理念，開展生態(tài)環(huán)境尤其是煤塌陷地的修復(fù)治理。專門成立了“江蘇省老工業(yè)基地資源利用與生態(tài)修復(fù)協(xié)同創(chuàng)新中心”，解決相關(guān)重大問題和關(guān)鍵技術(shù)難題。徐州市實現(xiàn)從“一城煤土半城灰”到“一城青山半城湖”的轉(zhuǎn)變，被評選為“中國最具幸福感城市”和“國家生態(tài)園林城市”，奠定了可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。二是明確煤炭產(chǎn)業(yè)“一體兩翼”的發(fā)展思路，走綠色低碳循環(huán)發(fā)展之路。徐州市以煤炭核心產(chǎn)業(yè)為主體引領(lǐng)，以盤活存量資源和開發(fā)無形資源為兩翼跟進。深挖資源精細化利用，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建了以煤炭、煤電、煤化工為主體的產(chǎn)業(yè)格局。另一方面，徐州市借助徐礦集團人才、技術(shù)、品牌等資源優(yōu)勢，外派員工到富煤省區(qū)和“一帶一路”沿線國家開展服務(wù)外包增加創(chuàng)收，初步探索出一條“后煤礦時代”可持續(xù)發(fā)展之路。三是推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級、聚力高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展。徐州市將推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為推動老工業(yè)基地振興轉(zhuǎn)型的重要突破口和著力點，徐工等傳統(tǒng)企業(yè)積極向智能制造轉(zhuǎn)型升級，突破關(guān)鍵核心技術(shù)，在專業(yè)領(lǐng)域持續(xù)領(lǐng)跑。另一方面，徐州市實施《高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展行動計劃》，出臺裝備與智能制造、新能源、集成電路與ICT、生物醫(yī)藥四大新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實施方案，制定特色產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展實施意見，重點打造世界級高端工程機械和太陽能光伏兩大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，推進新興產(chǎn)業(yè)在徐州實現(xiàn)跨越發(fā)展。四是深入實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，完善科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。針對資源型城市缺乏先進技術(shù)的短板，徐州市以“淮海經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心”為目標(biāo)，圍繞國家創(chuàng)新型城市建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)江蘇淮?？萍汲?、徐州科技創(chuàng)新谷、徐州市產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、潘安湖科教創(chuàng)新區(qū)等“一城一谷一院一區(qū)”創(chuàng)新平臺，建立和完善了“七大創(chuàng)新體系”，構(gòu)建了“產(chǎn)業(yè)+企業(yè)+平臺+人才+載體+金融+政策”的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

二、啟示與建議

（一）挖掘本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢，實現(xiàn)接續(xù)產(chǎn)業(yè)“無中生有”和“有中育新”

資源型城市發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)不能完全脫離現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)“另起爐灶”，要充分考量自身的基礎(chǔ)特點，優(yōu)先考慮在本地資源價值鏈上出“新芽”的可行性，因地制宜，對自然資源、人力資源、產(chǎn)業(yè)技術(shù)等條件進行傳承和放大，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和接續(xù)產(chǎn)業(yè)快速培育的雙贏。建議資源型城市一方面要梳理和評價自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與優(yōu)勢，做到摸清家底、管好家當(dāng)；另一方面積極舉辦或參加行業(yè)高端論壇，掌握新興產(chǎn)業(yè)前沿動態(tài)、重點企業(yè)投資動向，做到知己知彼，實現(xiàn)強強聯(lián)合。

（二）選擇重點領(lǐng)域聚力突破，在發(fā)展方向和支持方式上變“撒芝麻”為“攥拳頭”

新產(chǎn)業(yè)發(fā)展從落地培育到初具規(guī)模，需要企業(yè)和社會持續(xù)投入土地、資金、人才等要素資源。資源型城市發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)忌盲目跟風(fēng)、不分主次先后平鋪式發(fā)展，導(dǎo)致資源效用銳減、產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足。建議集中優(yōu)勢資源，精選精育，“攥拳頭”支持重點產(chǎn)業(yè)，有序推進資源型城市成功轉(zhuǎn)型。一方面，積極聯(lián)合“外腦”專家通過科學(xué)分析，按照主次遠近，分層次篩選出重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)；另一方面，集中科技創(chuàng)新、專項資金、專項政策等資源，向重點產(chǎn)業(yè)傾斜。

（三）加強產(chǎn)業(yè)鏈布局和建設(shè)，以延伸鏈條推動產(chǎn)業(yè)做深、做長、做精、做優(yōu)

產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)存在相互依賴、相互促進的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)鏈越完整，整體關(guān)聯(lián)效應(yīng)越大，區(qū)域競爭力也越強。資源型城市初級產(chǎn)品占比較大，產(chǎn)業(yè)鏈較短，在發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)時應(yīng)避免慣性思維，要更加注重產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展。建議資源型城市通過大項目落地對目標(biāo)新產(chǎn)業(yè)進行“建鏈”，通過集中突破薄弱環(huán)節(jié)進行“強鏈”，通過對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)品線中缺失的環(huán)節(jié)精準招商進行“補鏈”，通過積極發(fā)展精深加工環(huán)節(jié)和開發(fā)終端消費產(chǎn)品對下游環(huán)節(jié)進行“延鏈”，不斷提升產(chǎn)品附加值，擴大產(chǎn)業(yè)的溢出效應(yīng)，吸引產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)集聚，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力。

（四）培育和完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，厚植與接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的土壤

接續(xù)產(chǎn)業(yè)與資源型產(chǎn)業(yè)所需的土壤環(huán)境迥異，對金融、創(chuàng)新、人才、市場等要素有著不同的要求。資源型城市發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)實際上是要構(gòu)建與之相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，而要培育有利于接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)體系，建立完善的政策支撐體系，需著眼于以下方面：一是實施極具競爭力的人才招引政策，激活城市未來發(fā)展的不竭動力；二是打造技術(shù)創(chuàng)新平臺，營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會氛圍；三是引導(dǎo)社會資本向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，扭轉(zhuǎn)追求快速投資回報的思維定式。

（五）釋放體制和機制活力，把產(chǎn)業(yè)政策的著力點放在環(huán)境營造和市場培育上

體制機制障礙是制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力等深層次問題的關(guān)鍵，制定產(chǎn)業(yè)政策必須立足政府職能、厘清政府邊界，更多地從改善營商環(huán)境、培育市場的角度出發(fā)，向功能性、普惠性轉(zhuǎn)變。資源型城市要不斷深化“放管服”和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，下決心打破既有利益格局，營造開放、公平、健康的市場環(huán)境，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰的發(fā)展局面。