以村規(guī)民約促鄉(xiāng)村善治的實踐路徑研究
——以樅陽縣鄉(xiāng)村為例

劉 靜

（中共樅陽縣委黨校，安徽 銅陵 246700）

一、村規(guī)民約的含義及歷史演進

（一）村規(guī)民約的含義

“村”指村莊；“規(guī)”指規(guī)則；“民”指村民；“約”指約定。“村規(guī)民約”可理解為：村莊里的規(guī)定，村民們共同的約定所要遵守的規(guī)則。村民們根據(jù)傳統(tǒng)文化習慣以及鄉(xiāng)村社會的實際情況，在互相認可的基礎(chǔ)上，共同訂立起來的，要求村民共同遵守的行為規(guī)范。村規(guī)民約是村民們在相互認可的基礎(chǔ)上訂立的，因此村民可以做到發(fā)自內(nèi)心的遵守和服從。[1]

（二）村規(guī)民約的歷史變遷

人民公社時期，國家權(quán)利高度集中，深入到最底層的農(nóng)村，國家權(quán)力直接控制了農(nóng)村生產(chǎn)和生活，村規(guī)民約遭到了遺棄；“文化大革命”時期，村規(guī)民約被視為反動的、腐朽的、落后的封建產(chǎn)物；改革開放之后確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任，國家權(quán)力上浮，農(nóng)村獲得較大的自由空間，但是鄉(xiāng)村社會陷入無序、混亂狀態(tài)，經(jīng)濟體制的變革要求管理體制作出相應(yīng)的調(diào)整，面對這種無序的局面，一些有責任感、有思想的村民建立村委會等自治組織，將村規(guī)民約訂立起來作為規(guī)范的依據(jù)，農(nóng)村社會秩序得到了穩(wěn)定。村民自治組織的產(chǎn)生與村民規(guī)范的訂立，兩者結(jié)合奠定了村民自治的基本形式，此后中央確立了村規(guī)民約的法律地位。[1]

二、新時期村規(guī)民約建設(shè)的價值分析

自封建社會起，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了巨大的作用，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村社會走向法治化管理是必然趨勢，在法制化的背景下，“土辦法”村規(guī)民約具有新的存在價值。

（一）經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期存在的必要性

在樅陽傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會中，村民處于 “熟人社會”當中，人們知根知底，依靠臉面、親情維護信任關(guān)系，村民之間彼此約束，守規(guī)矩和重信用成為村民們的自覺行為，在封閉的環(huán)境下，村規(guī)民約能夠較好的約束村民的行為。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展加快，農(nóng)村人口流動加大，農(nóng)村社會進入了“熟人社會”向“陌生人社會”過渡階段，即“半熟人社會”，一方面外部環(huán)境沖擊了村民們傳統(tǒng)的生活方式和思維方式，另一方面鄉(xiāng)村社會沒有完全建立起法治觀念，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)迷茫、無所適從等社會心態(tài)。在轉(zhuǎn)型時期，村規(guī)民約成為溝通傳統(tǒng)倫理道德和國家法治政策的橋梁，一方面，保留傳統(tǒng)的倫理道德約束村民們的思想、行為；另一方面，與時俱進吸收國家法律政策、市場經(jīng)濟思想等新的因子來適應(yīng)新的環(huán)境。在新時期村規(guī)民約仍然可以繼續(xù)以自身的優(yōu)勢刻畫著自己的印記。[3][4]

（二）村規(guī)民約的補位功能

伴隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會走向法治化治理是必然的趨勢，但是在鄉(xiāng)村社會治理中，我國頒布的涉及三農(nóng)的法律法規(guī)不能為鄉(xiāng)村所有問題作出妥善的安排。[1]

第一，法律的缺位。在鄉(xiāng)村的日常生產(chǎn)生活中，往往找不到相應(yīng)的法律條文來解決鄉(xiāng)村社會的矛盾。首先，我國頒布的涉及三農(nóng)的法律法規(guī)往往不能把握、貼近農(nóng)村社會的現(xiàn)實而被束之高閣；其次，農(nóng)村社會的許多問題、矛盾上升不到法律調(diào)整的層面，鄉(xiāng)村治理多樣化的需求得不到滿足。

第二，法律的超前。中國缺乏法治傳統(tǒng)，與村規(guī)民約相比，國家法律是外界強加的，村民必須執(zhí)行的強制制度。[1]樅陽縣近年來也開展了各式各樣的送法下鄉(xiāng)活動，但是通過這種形式使村民形成法律意識任重道遠，鄉(xiāng)村社會的法制現(xiàn)代化是村民對法制制度在思想上認同，內(nèi)化于心得過程，農(nóng)民的總體素質(zhì)的落后與法律的超前形成矛盾。法律缺位、超前為村規(guī)民約提供了可發(fā)揮作用的空間，在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型時期，村規(guī)民約必須補位、正位。

（三）村規(guī)民約的文化傳承功能

村規(guī)民約既是一種鄉(xiāng)村社會治理的形式，又是中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的代表之一。歷代村民在日常生產(chǎn)生活中，始終貫穿著村規(guī)民約，以此作為自己的行為規(guī)范，同時將村規(guī)民約的內(nèi)容和精神完整的傳遞給下一輩，希望他們?yōu)槿颂幨廊匀灰源逡?guī)民約作為規(guī)范，如此往復。歷經(jīng)時代的變遷，現(xiàn)代村規(guī)民約精神實質(zhì)沒有發(fā)生變化，仍然是以儒家的倫理道德為核心的中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，現(xiàn)代村規(guī)民約對傳統(tǒng)村規(guī)民約精神實質(zhì)的繼承實質(zhì)上就是對中國傳統(tǒng)文化的傳承。[1]樅陽歷史悠久，人文薈萃，文化底蘊深厚，浮山鎮(zhèn)太平村的方文蘭老人，勤儉節(jié)約、樂于助人，她把村規(guī)民約中的“愛國愛家、誠實守信、勤儉節(jié)約、勤勞善良”作為教育下一代的口邊話，80歲生日不大操大辦，在她的言傳身教下，子女有5人是共產(chǎn)黨員?？梢姌宏栁幕靡员Ａ艉蛡鞒幸惨蕾囉跓o數(shù)代村民的堅守，他們將村規(guī)民約作為載體，使傳統(tǒng)文化代代相傳。習近平總書記說：“鄉(xiāng)愁就是你離開了這個地方，會想念這個地方”?！班l(xiāng)愁”不僅僅是對家鄉(xiāng)的思念，更多的是對家鄉(xiāng)文化傳統(tǒng)、風俗習慣的認同，“身在外，心在內(nèi)”是傳統(tǒng)、道德及文化的力量，“記得住鄉(xiāng)愁”是要保護弘揚中國的傳統(tǒng)文化，弘揚村規(guī)民約中的文化精髓。

三、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中存在的問題

（一）村規(guī)民約在制定過程中存在的問題

根據(jù)村規(guī)民約的含義及歷史演進，本質(zhì)上要求其制定過程具有一定的民主性，要求村民普遍參與，共同制定。根據(jù)村組法的規(guī)定，村民會議應(yīng)當有過半數(shù)的本村年滿十八歲周歲的村民參加，或者戶的代表要占總戶數(shù)的三分之二以上，表決程序遵循過半原則。[2]通過走訪發(fā)現(xiàn)，有的村民沒有參與村規(guī)民約的制定，甚至有的村民根本不知道自己村有沒有，有什么村規(guī)民約。如果在村規(guī)民約擬定環(huán)節(jié)，不征求群眾的意見，得不到村民的認可、認同，難以做到內(nèi)心的服從和遵守。

（二）村規(guī)民約在內(nèi)容上存在的問題

如果村規(guī)民約在制定過程中不科學、不民主，必定會造成在內(nèi)容上存在諸多問題。首先，脫離實際，不能解決實際問題。村規(guī)民約在制定過程中沒有實現(xiàn)村民普遍參與、共同制定，內(nèi)容空洞，脫離實際，不能解決鄉(xiāng)村社會治理中的實際問題。其次，不能與時俱進，內(nèi)容陳舊過時。鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型新階段，越來越多的工商企業(yè)到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村規(guī)民約要與時俱進，適應(yīng)新環(huán)境，制定出符合新形勢的村規(guī)民約，比如有關(guān)安全生產(chǎn)、治安管理、環(huán)境保護等方面的村規(guī)民約。浮山鎮(zhèn)浮渡村的村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理當中取得成功，主要是因為村干部抓住了村莊的矛盾，根據(jù)村民以及村莊經(jīng)濟社會發(fā)展的需要慎重制定，并且在執(zhí)行中根據(jù)遇到的問題進行了不斷的評估、修訂。最后，在內(nèi)容上違反國家法律，出現(xiàn)“村規(guī)大于國法”的現(xiàn)象,有的村規(guī)民約存在歧視婦女的現(xiàn)象，在村民待遇上，對婦女給予差別對待，損害了農(nóng)村婦女的切身利益。

（三）村規(guī)民約在執(zhí)行監(jiān)督上存在問題

部分村莊的村規(guī)民約執(zhí)行力低，執(zhí)行后的效果差，甚至產(chǎn)生負面的效果。首先，執(zhí)行難。一方面有的村莊在制定中不科學、不民主，造成其內(nèi)容空洞，口號多，起不了約束作用。另一方面，有的村規(guī)民約具體由誰來執(zhí)行和監(jiān)督缺少明確的保障。其次，執(zhí)行缺乏監(jiān)督。在部分村莊，村規(guī)民約主要執(zhí)行者是村干部，缺少對村干部的監(jiān)督會造成執(zhí)行不公平、不公正的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對執(zhí)行不審查和監(jiān)督，對執(zhí)行效果不評估，及時進行修訂，最終也會導致村規(guī)民約流于形式。

四、新時期村規(guī)民約建設(shè)的對策建議

樅陽縣一直將村規(guī)民約作為完善鄉(xiāng)村治理、促進鄉(xiāng)風文明的有力抓手?！叭珖拿鞔彐?zhèn)”浮山鎮(zhèn)就將修訂、推行“村規(guī)民約”作為抓手，培育文明鄉(xiāng)風，使村莊各項事業(yè)充滿活力。現(xiàn)立足樅陽具有代表性的村莊，對新時期村規(guī)民約的建設(shè)提出以下對策建議：

（一）完善村規(guī)民約的制定程序

首先，制定程序合法。村規(guī)民約要根據(jù)村組法完善制定程序，村民普遍參與，共同制定。一是參加主體合法，參與主體是滿十八周歲的本村村民。二是表決程序合法，根據(jù)村組法的規(guī)定，村民會議應(yīng)當有過半數(shù)的年滿十八歲周歲的本村村民參加，或者戶的代表要占總戶數(shù)的三分之二以上，并且表決程序遵循過半原則。三是制定程序民主，村委根據(jù)村莊的需要提出問題，擬出草案，通過召開村民大會進行廣泛的討論，堅持表決過半原則，形成最終的村規(guī)民約之后公布、備案，在制定的各個環(huán)節(jié)要盡量廣泛征求村民意見。[2]浮山鎮(zhèn)浮渡村為了有效治理農(nóng)村環(huán)境 “臟亂差”，在2016年重新修訂了新的《浮渡民約》，通過召開村民代表會議、村民組長會議、黨員會議，一致通過了《浮渡民約》和《浮渡村環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約》。

其次，廣泛宣傳。使村規(guī)民約成為村民內(nèi)化于心的行為規(guī)范，需要加強宣傳和講解。一是通過會議、課堂形式加強講解和宣傳，浮渡村利用學校、農(nóng)家書屋作為陣地，每周安排一節(jié)課專門講解村規(guī)民約，并且通過“小手牽大手”活動，讓村里的孩子們學習村規(guī)民約。二是通過順口溜、戲曲、小品、大鼓書等形式生動的表達村規(guī)民約的內(nèi)容，使其通俗易懂，深入人心。樅陽鼓書是一種民間藝術(shù)，近年來樅陽人民利用鼓書傳唱國家政策，也可以利用大鼓書這種藝術(shù)形式宣傳村規(guī)民約。三是建立宣傳欄、展覽室，設(shè)立文化墻、村口牌等宣傳陣地，浮渡村的村規(guī)民約隨處可見，有的寫在村口牌子上，有的寫在文化墻上。四是通過微信、QQ建立專門公眾號加強對外出村民的宣傳，提高外出人員的認知程度。

（二）完善村規(guī)民約的內(nèi)容

首先，內(nèi)容合法。村規(guī)民約的內(nèi)容要以國家法律為依托，不能與國家法律法規(guī)相沖突，充分吸收國家法律政策的治理思想，尊重村民的各種基本權(quán)利。其次，重視道德約束，村規(guī)民約作為國家法律的補充，主要體現(xiàn)在道德約束，既化解矛盾，又傳承優(yōu)秀文化，在鄉(xiāng)村文化衰落的背景下，村規(guī)民約在內(nèi)容上繼續(xù)吸收本地優(yōu)秀的鄉(xiāng)村文化，使本地傳統(tǒng)優(yōu)秀文化得以發(fā)展和弘揚。浮渡村的《浮渡民約》共320字，展現(xiàn)出了浮渡村的悠久文化，注重禮儀的鄉(xiāng)風文化。再次，內(nèi)容科學合理，一是注重權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，村規(guī)民約不僅有村民履行義務(wù)的內(nèi)容，也要有享受權(quán)利的內(nèi)容，增強村民在村莊治理中的認同感和參與感；二是有針對性，要根據(jù)村民以及村莊經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，制定出符合村莊實際的村規(guī)民約。最后，獎懲措施相結(jié)合，一是對于違反村規(guī)民約的村民，主要通過批評、教育的方式進行懲罰，懲罰方式不能過度，以引導為主、處罰為輔。二是對于表現(xiàn)好的村民進行鼓勵和獎勵，發(fā)揮榜樣的力量，精神鼓勵主要包括公開表揚、表彰等方式，浮山鎮(zhèn)村每年開展“興旺文明之家”評比活動，對獲獎?wù)呒议T前統(tǒng)一掛牌，村民積極性非常高，以獲獎為榮。在物質(zhì)上的獎勵可以采取優(yōu)惠政策傾斜等方式。

（三）完善村規(guī)民約的執(zhí)行監(jiān)督

現(xiàn)代村規(guī)民約發(fā)揮治理功效，必須健全執(zhí)行的保障體系。一是加強村規(guī)民約的執(zhí)行監(jiān)督，村委會作為監(jiān)督執(zhí)行主體既要恪盡職守，又要廣泛動員村民及各種自治組織參與；加強村規(guī)民約的組織保障，在訂立各種村規(guī)民約的同時，成立組織，明確責任。二是做好村規(guī)民約的評估、修訂，隨著我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，面對不斷變化的環(huán)境，村規(guī)民約不能一成不變，要適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的變化與時俱進。浮渡村的村干部和全體村民根據(jù)時代的發(fā)展不斷的轉(zhuǎn)變觀念、解放思想，為了更好的解決村莊的問題和矛盾，及時修訂，為村規(guī)民約注入了新的生命力，為村莊社會治理發(fā)揮了巨大的作用。

（四）發(fā)揮各主體的作用

村規(guī)民約要在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，在其建設(shè)中需要各主體廣泛參與、共同努力。

1.發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要高度重視村規(guī)民約的制定工作，樅陽2019年開展村規(guī)民約“大體檢”行動，要求2020年所有村普遍制定務(wù)實管用的村規(guī)民約，首先，做好村規(guī)民約的備案工作。其次，進行專業(yè)指導，確保其合法性、科學性以及文字表達的準確性。最后要做好村規(guī)民約的審查、監(jiān)督和宣傳工作，對不合法、不合理的內(nèi)容及時指出并且糾正。

2.發(fā)揮村集體、村民、現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的作用。首先，發(fā)揮村集體的作用，村委會在村規(guī)民約的制定和執(zhí)行中要堅持公平、公正、公開的原則。其次，村民積極參與，在制定環(huán)節(jié)，村民積極參與，在執(zhí)行中，村民不僅要自覺遵守，還要維護其地位、威嚴，對違反者要及時制止。最后，發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的作用，挖掘鄉(xiāng)村現(xiàn)有的鄉(xiāng)賢力量；搭建鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理平臺，支持、鼓勵在外的鄉(xiāng)賢參與村規(guī)民約的制定、執(zhí)行和宣傳的工作。

結(jié)語：村規(guī)民約是鄉(xiāng)村自治制度的規(guī)范依據(jù)，現(xiàn)代村規(guī)民約融合了國家法律政策，傳承了以儒家倫理道德為核心的中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，樅陽要以村規(guī)民約作為貫徹“三治相結(jié)合”的治理理念的抓手，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。